Закон і Бізнес


Володимир Кравчук

Народна люстрація або Принцип персональної відповідальності


Володимир Кравчук, доктор юридичних наук, суддя Львівського окружного адміністративного суду

13150

Чому, маючи двадцятилітній досвід державотворення, Україна досі не спромоглася на ефективну систему взаємодії з Людиною? Чому не зважаючи на писані юридичні гарантії вона почувається беззахисною?


Суд – остання межа

Події новітньої історії України загострили увагу до ефективності, а правильніше б сказати – неефективності державного механізму. Суспільна довіра до всіх державних інституцій впала до критичних позначок. Народ не вірить владі. І не важливо, йдеться про уряд, парламент чи суди. На цьому тлі спроби «очищення» судової влади заради «підвищення довіри» виглядають як жертвоприношення розгніваному Українському Народу. Все це рясно притрушується універсальною спецією «Справедливість» і подається Майдану як головна страва Революції.

Але криза державного механізму – це питання не тільки судів. Суди – це остання ланка, останній «запобіжник», після якої виникає іскра революції. Історія знає багато прикладів. Згадаймо, хоча б Богдана Хмельницького, який не знайшовши справедливості в суді та в короля-«гаранта», повстав проти польської шляхти як системи гноблення. Не було вибору!

Людина, доведена до відчаю, не обирає засобів, - навіщо? усі вони недієві, -  і вже не зважає на правила. Право втрачає свою регуляторну функцію, а держава – засоби впливу на поведінку, а з ними й авторитет. Перефразовуючи слова класика: коли держава не може, люди – не хочуть! Така держава приречена на революцію. Революція – це народний вирок державі.

В механізмі запобігання революціям суди посідають особливе місце. Суди вирішують конфлікти, які виникають за межами судової системи. Що ми бачимо в адміністративних справах? Зі своєю проблемою людина звертається до рядових чиновників органів державної та місцевої влади, потім – до керівників відділів, начальників, підіймаючись все вище й вище в адміністративній процедурі, щиро сподіваючись, що  ось цей чиновник ну вже точно щось зробить з «незаконністю». Минає час, а проблема не вирішується… Навпаки, - обростає низкою супутніх скарг щодо несвоєчасності реагування, відсутності відповіді чи її неповноту, проведення службових розслідувань бездіяльності тих, хто мав би вжити заходів реагування, та не вжив… Відбувається, так звана «підміна цілі». Тепер людина воює з Системою. Кожен чиновник, який не вирішив її проблеми, відмахнувся відпискою, береться на приціл. Ось в такому стані, «з патроном в патроннику», людина приходить до адміністративного суду. В останній надії знайти розуміння вона жаліється, що чиновники не виконують закони, ніхто ні за що не відповідає, судові рішення не виконуються, і всім до неї немає діла.

Чому ж, маючи двадцятилітній досвід державотворення, Україна досі не спромоглася на ефективну систему взаємодії з Людиною? Чому не зважаючи на писані юридичні гарантії вона почувається беззахисною?

Це видно з «останньої межі».

У кожного порушення є автор

Є різні версії авторства фрази: «У кожної помилки є імя та прізвище». Не зважаючи на її історичний підтекст, зараз вона є особливо актуальною для України.

Державний орган – це система передбачених законом посад та владних повноважень, для виконання певних функцій держави. Це документи. Без людей вона не діє. Система – це люди. Тому претензії до Системи – це претензії до людей, які забезпечують її діяльність. Сама по собі Система нічого не порушує, бо не має волі і не здатна до дій. Є конкретні люди, які від її імені щось роблять або не роблять. Ось, хто автори ідей та рішень!

Здавалось би, зміни людей – і зміниться система. Як? – ось питання.

Спочатку трішки про людей. Люди діють під впливом мотивів, які, в свою чергу, формуються потребами. Є численна спеціальна література з управління персоналом, де докладно аналізується, що рухає працівником під час прийняття того чи іншого рішення. Мотивація державного службовця включає збереження посади, просування в кар’єрі, підвищення доходу. Кожен хоче працювати в комфортних умовах, вчасно отримувати заробітну плату та премії, мати авторитет в колективі та серед людей. Прості людські цінності! Інколи серед мотивів є реалізація творчого потенціалу особистості, самовіддане служіння народу та ін., але це вже екзотика сьогодення.

Досить часто мотивація державного службовця формується під впливом неправомірних потреб: отримання незаконного доходу чи послуг, створення перешкод для їх наступного успішного вирішення, сприяння певним особам в отриманні доступу до розподілу суспільних благ та ін.

Людині в голову не залізеш. Її мотиви – це таємниця. Але яка б мотивація не рухала чиновником, вона реалізується у конкретних рішеннях, діях або бездіяльності у певній правовій формі. Поза правом держава не існує. Кожен крок чиновника може бути перевірений на відповідність праву і, насамперед, його писаної частини – закону. І в цьому ключ до впливу мотивацію.

Потрібен прямий взаємозв’язок між цінностями (потребами), мотивами і рішеннями (діями) чиновника. Незаконні рішення повинні негативно впливати на нього, порушення повинно викликати «біль». Від порушення повинна страждати ділова репутація, кар’єра чиновника, повинен знижуватися дохід, повинна виникати тривога за «світле майбутнє».

Допоки реальні автори порушень залишаються безкарними, будь-які спроби змінити Систему є марними. Система – це колективний псевдонім, за яким ховаються як чесні і старанні службовці, - повірте, є й такі! - так і нездари, які не мають ані кваліфікації, ані сумління. І годі розібратися хто є хто, якщо за все відповідає Система.

Отже, персоналізація відповідальності, перенесення акценту з відповідальності держави (читай – Системи) на конкретного державного чиновника є, на мою думку, єдиним ефективним засобом очищення влади та докорінної зміни її роботи. Ми не можемо усіх звільнити і набрати інших.

У нас немає Інших людей.

Правове «поле бою»

Тепер трішки про Право. Нефаховому читачеві, не юристу, здається, що людина у нас безправна і незахищена. Міф. Це приблизно те саме, що сказати: «Українська армія немає шансів». Воюють не шанси, а люди.

В юридичній боротьбі зброєю є Закон. Тому кожен, хто працює на перемогу, повинен знати, принаймні, основи поводження з цією зброєю та елементарні уявлення про тактику її застосування. Що важливо для Людей?

Діяльність усіх державних службовців регулюється Законом України «Про державну службу в Україні» від 16.12.1993 р. (з наступними змінами і доповненнями). Ось декілька важливих моментів.

Серед основних принципів державної служби є принцип пріоритету прав людини і громадянина; професіоналізму, компетентності; персональної відповідальності за виконання службових обов'язків і дисципліни; дотримання прав та законних інтересів органів місцевого і регіонального самоврядування; дотримання прав підприємств, установ і організацій, об'єднань громадян (ст. 3).

Державний службовець має етичні обовязки (ст. 5):

–     сумлінно виконувати свої службові обов'язки;

–     шанобливо ставитися до громадян, керівників і співробітників, дотримуватися високої культури спілкування;

–     не допускати дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного службовця.

Має також правові обовязки (ст. 10), серед яких:

–     додержання Конституції України та інших актів законодавства України;

–     забезпечення ефективної роботи та виконання завдань державних органів відповідно до їх компетенції;

–     недопущення порушень прав і свобод людини та громадянина;

–     безпосереднє виконання покладених на них службових обов'язків, своєчасне і точне виконання рішень державних органів чи посадових осіб, розпоряджень і вказівок своїх керівників;

–     збереження державної таємниці, інформації про громадян, що стала їм відома під час виконання обов'язків державної служби, а також іншої інформації, яка згідно з законодавством не підлягає розголошенню;

–     постійне вдосконалення організації своєї роботи і підвищення професійної кваліфікації;

–     сумлінне виконання своїх службових обов'язків, ініціатива і творчість в роботі.

Державний службовець повинен діяти в межах своїх повноважень. У разі одержання доручення, яке суперечить чинному законодавству, державний службовець зобов'язаний невідкладно в письмовій формі доповісти про це посадовій особі, яка дала доручення, а у разі наполягання на його виконанні - повідомити вищу за посадою особу.

Звертаю увагу, що ці норми є загальними і стосуються УСІХ без винятків державних службовців. Ці обов’язки є обов’язками перед ВСІМА і КОЖНИМ. Вступаючи на державну службу, особа приймає ці обов’язки публічної служби і обіцяє з честю їх виконувати. Сутність публічної служби виражає Присяга державного службовця (ст. 17):

 "Повністю усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити народові України, суворо дотримувати Конституції та законів України, сприяти втіленню їх у життя, зміцнювати їх авторитет, охороняти права, свободи і законні інтереси громадян, з гідністю нести високе звання державного службовця, сумлінно виконувати свої обов'язки".

Кожне незаконне рішення, дія чи бездіяльність державного службовця є наслідком невиконання чи неналежного виконання службових обов’язків, що, в свою чергу, є підставою для ПЕРСОНАЛЬНОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ.

Персональна юридична відповідальність державного службовця може бути кримінальною, дисциплінарною, матеріальною.

Дисциплінарна відповідальність настає за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків; перевищення своїх повноважень; порушення обмежень, пов'язаних з проходженням державної служби; за вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює.

Фактично, кожен випадок, коли доведено протиправність рішень, дій чи бездіяльності державного службовця, може і повинен бути приводом для дисциплінарної відповідальності. Відповідальність – єдиний інструмент, який дозволяє керівнику відмежуватися від порушення. А якщо керівник покриває несумлінного чи нездарного чиновника, тобто проявляє бездіяльність, значить стає співучасником порушення.

До службовців, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України (догана, звільнення), можуть застосовуватися спеціальні заходи дисциплінарного впливу: попередження про неповну службову відповідність; затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду.

Зміна підходів до дисциплінарної практики, дисциплінарні стягнення за кожний факт правопорушення з боку державного службовця – це те, що спрацює на очищення влади краще за люстрації та атестації. Нездатні до служби підуть самі!

Ще більш дієвою є загроза кримінальної відповідальності, яка постійно висить над державними службовцями, які не зважають на закони. Кримінальний кодекс України передбачає декілька складів злочину, які можуть мати місце у разі порушення закону чиновником. Але найбільш задіяними можуть бути два. Стаття 364: Зловживання владою або службовим становищем, тобто умисне, з метою одержання будь-якої неправомірної вигоди для самої себе чи іншої фізичної або юридичної особи використання службовою особою влади чи службового становища всупереч інтересам служби, якщо воно завдало істотної шкоди охоронюваним законом правам, свободам та інтересам окремих громадян або державним чи громадським інтересам, або інтересам юридичних осіб.

Істотною шкодою, якщо вона полягає у завданні матеріальних збитків, вважається така шкода, яка в сто і більше разів перевищує неоподатковуваний мінімум доходів громадян.

Але: істотна шкода не обов’язково повинна мати матеріальний характер. Якщо шкода полягає у заподіянні суспільно небезпечних наслідків нематеріального характеру, питання про її істотність вирішується з урахуванням конкретних обставин справи. Зокрема, істотною шкодою можуть визнаватися порушення охоронюваних Конституцією України  чи іншими законами прав та свобод людини і громадянина (право на свободу й особисту недоторканність та недоторканність житла, виборчі, трудові, житлові права тощо), підрив авторитету та престижу органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, порушення громадської безпеки та громадського порядку, створення обстановки й умов, що утруднюють виконання підприємством, установою, організацією своїх функцій, приховування злочинів. При вирішенні питання про те, чи є заподіяна шкода істотною, потрібно також ураховувати кількість потерпілих громадян, розмір моральної шкоди чи упущеної вигоди тощо. (п. 6 Постанови Пленуму Верховного Суду України від 26.12.2003 р. № 15 «Про судову практику у справах про перевищення влади або службових повноважень»).

Окрім того, в Кримінальному кодексі України є стаття 365: Перевищення влади або службових повноважень, тобто умисне вчинення працівником правоохоронного органу дій, які явно виходять за межі наданих йому прав чи повноважень, якщо вони завдали істотної шкоди охоронюваним законом правам, інтересам окремих громадян, державним чи громадським інтересам, інтересам юридичних осіб.

Є умисел, чи ні, насправді, не істотно з точки зору впливу на чиновника – все одно є ознаки злочину. Завжди є підстави для звернення до прокурора із заявою про вчинення злочину. І це засіб впливу. До речі, прокурор – теж державний службовець. І його прямий обов’язок – реагувати на виявлення закону.

Матеріальна відповідальність державного службовця регулюється Кодексом законів про працю України, з деякими особливостями, які є в інших законах.

З метою реалізації приниципу повного відшкодування, шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю посадової або службової особи органу державної влади, органу місцевого самоврядування при здійсненні нею своїх повноважень, відшкодовується державою або органом місцевого самоврядування незалежно від вини цієї особи (ст. 1174 Цивільного кодексу України).

В свою чергу, держава, територіальні громади, відшкодувавши шкоду, завдану посадовою, службовою особою внаслідок незаконно прийнятих рішень, дій чи бездіяльності відповідно органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, мають право зворотної вимоги до винної особи у розмірі виплаченого відшкодування (крім відшкодування виплат, пов'язаних із трудовими відносинами та відшкодуванням моральної шкоди) (ст. 1191 ЦК України). Це називається зворотніми (регресними) вимогами. Регрес є механізмом притягнення чиновника до персональної матеріальної відповідальності.

Державні службовці несуть матеріальну відповідальність за шкоду, заподіяну бюджету внаслідок порушення покладених на них службових обов'язків. Вони відповідають тільки за пряму дійсну шкоду і за умови, коли така шкода заподіяна винними протиправними діями (бездіяльністю) службовця.

Незалежно від розміру завданої службовцем шкоди, його персональна матеріальна відповідальність, за загальним правилом, обмежується середньомісячним заробітком. При кожній виплаті заробітної плати загальний розмір усіх відрахувань не може перевищувати двадцяти процентів. І лише при відрахуванні за кількома виконавчими документами утримання можуть складати до п'ятдесяти процентів заробітку. Таким чином, півзарплати може йти в рахунок відшкодування шкоди і цей обов'язок не припиняється у разі звільнення працівника з державної служби.

Шкода, відшкодована державою, є збитками Державного бюджету. У Бюджетному кодексі України (п. 9 Прикінцевих положень), а потім і в Законі «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень» передбачено, що кошти, відшкодовані державою з бюджету, вважаються збитками державного бюджету (місцевих бюджетів). За поданням казначейства, органи прокуратури звертаються в інтересах держави до суду з позовами про відшкодування збитків, завданих державному бюджету (місцевим бюджетам).

Органи державної влади (органи влади, органи місцевого самоврядування) після виконання рішень суду про стягнення коштів з рахунків, на яких обліковуються кошти державного бюджету (місцевих бюджетів), проводять службове розслідування щодо причетних посадових, службових осіб цих органів, якщо рішенням суду не встановлено в діях посадових, службових осіб складу злочину.

За результатами службового розслідування органи державної влади та органи прокуратури за поданням відповідних матеріалів казначейством, у місячний строк можуть звернутися до суду з позовною заявою про відшкодування збитків, завданих державному бюджету (місцевим бюджетам), з пред'явленням зворотної вимоги (регресу) у розмірі виплаченого відшкодування до посадових, службових осіб цих органів, винних у завданні збитків (крім відшкодування виплат, пов'язаних із трудовими відносинами та відшкодуванням моральної шкоди).

Якщо збитки, завдані державному бюджету (місцевому бюджету), є результатом спільних дій або бездіяльності кількох посадових та службових осіб, що призвели до завдання шкоди фізичним чи юридичним особам, такі посадові та службові особи несуть солідарну відповідальність.

Як бачимо, українське Право передбачає потужні інструменти впливу на Систему в цілому та персонально на кожного чиновника. Нам не потрібні якісь спеціальні чи додаткові закони. Хай би ці запрацювали!

Чому ЦЕ не діє?

Скептики скажуть: прописні істини! Але усе це не діє.

Так, не діє. Але чому?

Ось основні, найбільш очевидні причини:

1. Підлеглі виконують вказівки керівників, тому керівники покривають підлеглих. Риба псується з голови. Якщо керівник дає незаконні вказівки, цинічно було б карати підлеглого за їх виконання. Хоч і таке трапляється! Практика винесення окремих ухвал суду щодо наявності підстав для притягнення окремих чиновників до відповідальності свідчить про високий рівень «прикриття»: незважаючи на виявлення судом порушень закону, чиновників до відповідальності не притягують.

Як мав би діяти службовець, якого змушують до незаконних дій? Невідкладно в письмовій формі доповісти про це посадовій особі, яка дала доручення, а у разі наполягання на його виконанні - повідомити вищу за посадою особу. Так, потрібна сміливість йти проти керівника! Сміливців у нас не багато. Але якщо чиновник опиниться перед вибором: виконати незаконну вказівку і потім персонально відповідати за неї (в т.ч. і зарплатою) чи звернути увагу керівника на її незаконність одразу і уникнути відповідальності, то, думаю, сміливців побільшає.

Декілька слів про патріархальний устрій Системи. Звикли, що керівник завжди правий. Ієрархія Системи грунтується на принципі непомильності вищестоящих. Як сказано – так і робіть! «Умнічать» - страшно. Авторитет керівника установи перевищує авторитет Права. Скільки чиновників думають: «Керівник, у разі чого, підставить плече, допоможе виплутатися…». А насправді, в критичній ситуації чиновник залишається сам на сам зі своїми проблемами, і сподіватися може лише на Право. Бо в його керівника теж є керівник, і він каже підлеглому: «Не лізь!».

А от Право не зраджує.

2. «Малозначність» порушень. Людина повстає проти Системи, коли перейдено межу зневаги, яку вона може стерпіти. Українці – народ терплячий. Вони терплять хамство, дрібні побори, безглузді процедури, несуть довідки на довідки, бо так сказали. Навіть ті, хто знає, що це незаконно. Дійсно, навіщо зводитися з чиновником за такі дрібнички, якщо простіше і швидше виконати вимоги, ніж «качати права»? Важливий результат!

Що це, як не добровільна відмова від прав?

3. Звичка жити в середовищі, де Право не діє. Люди переконані, що живуть в умовах тотальної корупції, тому в Україні жодне питання не вирішується «просто так». Ще з радянських часів вони звикли, що держава – це зло, а чиновник – свиня коло корита. Змирилися, і з цим живуть. Вони можуть проклинати Систему на кухні, але ніколи не скажуть чиновнику цього в очі. Бо це все одно нічого не дасть. А що як завтра треба буде звернутися?

Де не діє Право, все вирішує блат.

4. Немає скарг потерпілих. Хто з читачів, - тільки чесно, - скаржився чи звертався до суду щодо неправомірних дій чиновників? Одиниці! Люди не йдуть проти Системи! Бояться? Не вірять? Немає скарг – немає практики їх вирішення.

Навіть у професійних колах. Вперше про проблематику персональної відповідальності йшлося на ІІІ Західноукраїнському форумі, що відбувся у Львові у травні 2013 року. Було жваве обговорення і розійшлися з тим, що варта спробувати.

І що? Не спробували.

5. Низька правова культура. Люди не знають Права, не вірять в його ефективність, не мають елементарних навичок правового захисту. Навіть юристи, адвокати не поспішають використовувати потенціал персональної відповідальності в своїх справах. Їм теж часто бракує сміливості.

Не можна скористатися правами, яких не знаєш.

6. Небажання «воювати». Багато хто з Людей рахує гроші. Невигідно йти на протистояння з Системою. Високі ризики: Система може мститися. Система буде створювати перешкоди. З системою краще бути «в контакті». Миролюбна Українська Людина думає: з Системою краще дружити!

Світоглядний міф незрілої нації. Поступово дійдемо до розуміння держави, як інструменту громадянського суспільства для управління загальними справами заради добра. Держава працює на суспільство, на його потреби. Людина, громада, народ – це господар. Державний службовець, Система – це кінь. Як діє господар, коли кінь не хоче працювати? Йде жалітися сусіду?

Право – це батіг!

7. Байдужість до правопорушень. Порушень так багато, що якщо зважати на кожне, можна дістати інфаркт. «Я цим не переймаюся!» - каже Людина, навіть не задумуючись, що голосує за Систему обома руками.

Право? Мені й так добре.

8. Милосердя до «бідних» чиновників. Українці – добрі Люди. Чиновник – теж українець, значить свій. Він не винуватий. Винуватий Хтось: начальник, «Київ», Система, які «змусили» його так роботи, - але не він. Караючи чиновника, Людина карає останню ланку ланцюга, яка винувата найменше. Хіба ж це справедливо?

Найшли десь себе?

Ці та інші причини, - назвіть свою, - знесилюють Право, псують ту єдину зброю, яку має Людина. І проблема не в тому, що зброя неефективна, а в тому, що нею не наважуються скористатися. Людину захищає Людина, а не Право.

Вбиває куля, а не пістолет.

Алгоритм застосування принципу персональної відповідальності (практичний курс «народного люстратора»)

Заголовок статті вимагає чітких рекомендацій для Людини. Як оскаржуються рішення, дії чи бездіяльність чиновника з урахуванням принципу персональної відповідальності? Що робити, що б це запрацювало?

Оскарження рішень чиновників відбувається до окружного адміністративного суду, якщо відповідачі - органи державної влади чи їх посадові особи, або до загального місцевого суду, якщо відповідачі – органи місцевого самоврядування чи їх посадові особи. Порядок звернення та процес розгляду передбачено Кодексом адміністративного судочинства України (КАС України).

Персоналізація відповідальності чиновника досягається такими процесуальними засобами.

1. Залучення чиновника до участі у справі. Насамперед, суб'єкт владних повноважень – це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (ст. 3 КАС України).

Отже, адміністративний позов може пред’являтися безпосередньо до чиновника будь-якого рівня. Претензії можуть, - а я вважаю повинні! – мати персональний характер. Повірте, є істотна різниця, між позовом до податкової інспекції і начальника податкової інспекції або інспектора, що зробив протиправні висновки під час перевірки. Бо державний орган, це псевдонім, а посадова особа – це справжнє прізвище автора порушення.

Чиновник може брати участь у справ як відповідач або третя особа на стороні відповідача. Різниця ось в чому. Відповідач – це особа, яка порушила право і до якої позивач має вимоги: визнати рішення, дії чи бездіяльність протиправними, скасувати їх чи зобов’язати вчинити певні дії.

Відповідача називає позивач. Отже, якщо позивач зазначить серед відповідачів чиновника і буде мати вимоги конкретно до нього, то чиновник, хоче чи не хоче, стає відповідачем. Ніхто – ні чиновник, ні суд, не може виключити відповідача зі списку підозрюваних в порушенні закону. Суд може або задовольнити позов, якщо порушення є, або відмовити. Але пройти через процес чиновнику доведеться!

Третя особа на стороні відповідача – це особа, яка залучається судом до справи, якщо рішення у справі може вплинути на її права, свободи, інтереси або обов'язки. Правовою підставою для залучення чиновника як третьої особи є можливість пред’явлення до нього в майбітньому вимог про відшкодування шкоди, відшкодованої державою, тобто в порядку регресу. Безпосередньо в позовній заяві вимог до третьої особи немає.

Питання про залученння третьої особи вирішує суд. Отже, навіть якщо позивач зазначить чиновника як третю особу, суд може не задовольнити цього клопотання, і процес відбудеться без чиновника.

Участь чиновника у справі як відповідача або третьої особи на стороні відповідача, поряд з відповідним державним органом, дозволяє поширити юридичну силу судового рішення на чиновників.

Законодавство не обмежує кількості осіб, які можуть бути відповідачами чи третіми особами. Відтак, можна притягнути всіх чиновників, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю призвели до порушення прав Людини.

2. Особиста участь чиновника. Керівники державних установ, навіть якщо вони зазначені серед відповідачів чи третіх осіб, не бажають ходити до суду і ховаються за спини юристів. Тому постає питання як змусити їх стати перед судом і подивитися позивачеві в обличчя?

Інструментом персоніфікації відповідальності є особиста участь відповідача в процесі. Відповідно до ст. 120 КАС України суд може постановити ухвалу про обов'язковість особистої участі сторін чи третіх осіб у судовому засіданні. Викликати сторону чи третю особу для особистих пояснень можна і тоді, коли у судовому розгляді беруть участь їхні представники.

Позивач повинен вимагати особистої участі автора правопорушення. Якщо суд викликає посадову особу, вона зобов’язана з’явитися і дати пояснення щодо суті порушення. На практиці доводиться спостерігати, що керівники часто не можуть пояснити мотивів прийняття рішення. Як мінімум, дискомфорт. Бували випадки, коли це спонукало шукати варіанти примирення.

3. Окрема ухвала суду. Засобом реагування на порушення, виявлені під час розгляду справи є окрема ухвала суду. Є два види таких ухвал:

1) щодо порушень в роботі органу: суд, виявивши під час розгляду справи порушення закону, може постановити окрему ухвалу і направити її відповідним суб'єктам владних повноважень для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону. Про вжиті заходи суд повідомляється не пізніше одного місяця після надходження окремої ухвали.

2) щодо персональних порушень: У разі необхідності суд може постановити окрему ухвалу про наявність підстав для розгляду питання щодо притягнення до відповідальності осіб, рішення, дії чи бездіяльність яких визнаються протиправними.

В кожному разі, окрема ухвала суду – правова підстава для реагування. За чинним законодавством окрема ухвала – це право, а не обов’язок суду. Якщо б слова «У разі необхідності» забрати з цієї норми, то система судового контролю запрацювала б набагато ефективніше, бо щоразу, коли суд виявляє порушення, він повинен був би реагувати окремою ухвалою. Це б забезпечило правовий вплив судової влади на владу виконавчу, і було б ефективним засобом запобігання порушенням.

4. Відшкодування шкоди. КАС України передбачає, що вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб'єктів публічно-правових відносин, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше вимоги про відшкодування шкоди вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства (ч. 2 ст. 21).

Отже, позивач може ставити вимогу про визнання дій протиправними і одразу про відшкодування шкоди (збитків або моральної). До речі, законодавство України передбачає відшкодування такої шкоди і без вини (ст. 1173, 1174 Цивільного кодексу України). Обгрунтування розміру завданої шкоди – найскладніше завдання, але це питання дуже об’ємне і його варта розглянути окремо.

В перспективі ми дійдемо до того, що кожне порушення закону буде мати наслідком грошову компенсацію. Це, до речі, традиційна практика Європейського суду з прав людини. Визнаючи порушення Конвенції, він присуджує сатисфакцію. Адміністративні суди функціонально виконують ту саму роботу: перевіряють дотримання державою вимог закону.

5. Відшкодування судових витрат. До складу судових витрат входять, зокрема судовий збір та витрати на правову допомогу.

Звертаючись до суду, Людина сплачує судовий збір. В немайнових справах – 0,06 розміру мінімальної заробітної плати (73,08 грн.), в майнових - 2 відсотки розміру майнових вимог, але не менше 1,5 розміру мінімальної заробітної плати (1827 грн.) та не більше 4 розмірів мінімальної заробітної плати (4872 грн). При цьому, під час подання адміністративного позову майнового характеру сплачується 10 відсотків розміру ставки судового збору (максимум – 487,20 грн.). Решта суми судового збору стягується з позивача або відповідача пропорційно до задоволеної чи відхиленої частини вимоги.

Людина може звернутися по правову допомогу до адвоката або іншого фахівця. Законом України «Про граничний розмір компенсації витрат на правову допомогу у цивільних та адміністративних справах» передбачено, що розмір компенсації витрат на правову допомогу у адміністративних справах, в яких така компенсація виплачується стороні, на користь якої ухвалено судове рішення, суб'єктом владних повноважень, не може перевищувати 40 відсотків встановленої законом мінімальної заробітної плати у місячному розмірі за годину участі особи, яка надавала правову допомогу, у судовому засіданні, під час вчинення окремих процесуальних дій поза судовим засіданням та під час ознайомлення з матеріалами справи в суді, що визначається у відповідному судовому рішенні.

Таким чином, максимальна годинна ставка, яку може бути відшкодовано, складає на даний час 487,20 гривень. Якщо, наприклад, адвокат погодився працювати за 600 гривень за годину, то різниця в сумі 112,80 грн. компенсована не буде (піде з кишені позивача). З урахуванням того, що правова допомога у справі потребує декілька годин, а то й і днів, сума, яку можна відшкодувати, набігає значна. Вона навіть деколи перевищує обумовлений гонорар. Є випадки, коли представники позивача з ранку до вечора сидять в суді та знайомляться зі справою, «намотують» години, щоб виправдати гонорари з чотирма нулями.

У процесі є принцип: якщо особа звернулася до суду обгрунтовано, вона не повинна нести жодних витрат. Якщо Людина виграла справу, ці витрати (судовий збір та витрати на правову допомогу) повинна відшкодувати держава. З того часу, коли ці суми списані казначейством на користь позивача, виникають збитки Державного бюджету України і запускається регресний механізм, про який йшлося вище. Таким чином, інститут відшкодування судових витрат не лише компенсує позивачеві його фактичні витрати, але й є інструментом персоналізації відповідальності за правопорушення.

6. Судовий контроль за виконанням рішення. Унікальним за ефективністю інструментом персоналізацїї відповідальності є судовий контроль за виконанням рішення (ст. 267 КАС України). Він відбувається у два способи: шляхом звітування та шляхом розгляду скарг позивача.

Суд має право зобов'язати суб'єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалене судове рішення, подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення. За наслідками розгляду звіту про виконання постанови суду або в разі неподання такого звіту суддя своєю ухвалою може встановити новий строк подання звіту, накласти на керівника суб'єкта владних повноважень, відповідального за виконання постанови, штраф у розмірі від десяти до тридцяти мінімальних заробітних плат. Половина суми штрафу стягується на користь позивача, інша половина - до Державного бюджету України.

Чи достатнім є штраф у розмірі від 12180 до 36540 гривень, щоб стимулювати виконання судового рішення? Думаю, так. Чи заспокоїть нерви позивача 6090 гривень, стягнутих на його користь безпосередньо з керівника-порушника?

Сплата штрафу не звільняє від обов'язку виконати постанову суду і подати звіт про її виконання. Повторне невиконання цього обов'язку тягне за собою накладення повторного штрафу, але розмір нового штрафу при цьому збільшується на суму штрафу, який було або мало бути сплачено за попередньою ухвалою. Таким чином загроза штрафу висить над керівником домокловим мечем аж до того часу, поки він не виконає судове рішення. І це його персональна відповідальність, не держави!

Слід мати на увазі, що судовий контроль зі штрафом можливий лише за постановами, які зобов’язують відповідача вчинити певні дії. В багатьох випадках захист відбувається шляхом констатації протиправності рішення та його скасування. Тут судовий контроль не встановлюється. Але це, як кажуть, справа техніки, щоб сформулювати правильні позовні вимоги і задіяти механізм судового контролю.

Серед суддів є думка, що суд може встановити звітування лише в постанові суду, тобто одночасно з вирішенням справи. Тому позивачам краще заявляти про це одразу в позовній заяві, в усякому разі – до закінчення розгляду справи по суті.

Судовий контроль відбувається також шляхом розгляду скарг. Особа-позивач, на користь якої ухвалено постанову суду, має право подати до суду першої інстанції заяву про визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності, вчинених суб'єктом владних повноважень - відповідачем на виконання такої постанови суду або порушення прав позивача, підтверджених такою постановою суду.

Таку заяву може бути подано протягом 10 днів з дня, коли позивач дізнався або повинен був дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів, але не пізніше дня завершення строку пред'явлення до виконання виконавчого листа, виданого за відповідною постановою суду. У разі наявності підстав для задоволення заяви суд ухвалює постанову. Така постанова може бути оскаржена лише в апеляційному порядку. В межах провадження з розгляду скарги суд може постановити окремі ухвали.

Отже, позивач може не випускати чиновника з поля зору суду і тримати під прицілом Права до повного виконання судового рішення.

Судовий контроль за виконанням судових рішень в адміністративних справах здійснюється також шляхом розгляду скарг на дії державних виконавців (ст. 181 КАС України)

 

Використання цих засобів в сукупності істотно вплине на практику розгляду адміністративних справ, посилить персональну відповідальність чиновників за прийняті рішення, дії чи бездіяльність, активує абсолютно інші сторони взаємовідносин «Людина – Система – Чиновник».

Головне, є всі передумови для застосування такого алгоритму. Є закони, є адміністративні суди, є активні Люди, свідомі своєї відповідальності за майбутнє України, і все ще є чиновники, які сховалися за лаштунками Системи. Немає жодних перешкод, щоб спробувати вже зараз, не чекаючи «докорінних змін» чи «реформ».

Коли говорите про «нездалу» державу, згадуйте усіх поіменно.

***

Ефективність механізму персональної відповідальності державних службовців можна підвищити.

ЯК?

-     закріпити обов’язок адміністративного суду реагувати на виявлені порушення окремою ухвалою. Для цього у ч. 2 ст. 166 КАС України слова «У разі необхідності суд може постановити…» замінити словами «Суд постановляє..». Частину 3 ст. 166 КАС України, яка передбачає можливість оскарження окремої ухвали – виключити. Окрема ухвала не порушує прав та інтересів чиновника;

-     зробити судовий контроль за виконанням постанови суду обов’язковим, а не на розсуд суду. У ч. 1 ст. 267 КАС України слова «…має право зобов’язати…» замінити на «… зобов’язує…».

- закріпити обов’язок керівника державного органу проводити службове розслідування з метою встановлення винних осіб в усіх випадках, коли адміністративний суд визнає протиправним (та скасовує) рішення, дії чи бездіяльності органу. Для цього внести зміни до Постанови КМ України від 13.06.2000 р. № 950 «Про затвердження Порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування»;

- закріпити обов’язкову участь в адміністративній справі керівників державних органів, які прийняли рішення, які оскаржуються до суду, як третіх осіб, які беруть участь у справі на стороні відповідача. Для цього доповнити ч. 2 ст. 53 КАС України абзацами такого змісту: «У справах про поновлення на роботі незаконно звільнених або переведених працівників суд з власної ініціативи притягує до участі в справі як третю особу на стороні відповідача службову особу, за рішенням якої було проведено звільнення або перевід. Встановивши, що звільнення або перевід були проведені з явним порушенням законодавства, суд в тому ж процесі повинен покласти на винну службову особу обов'язок відшкодувати державному органу шкоду, заподіяну в зв'язку з оплатою за час вимушеного прогулу або за час виконання нижчеоплачуваної роботи». Аналогічна норма була в ст. 109 ЦПК УРСР.

«У справах про визнання протиправним та (або) скасування рішення органу державної влади суд з власної ініціативи притягує до участі в справі як третю особу на стороні відповідача керівника цього органу».

- обмежити право державного службовця на просування по службі, якщо її рішення, дії чи бездіяльність визнавалися протиправними судом. або якщо її притягували до дисциплінарної відповідальності. Для цього доповнити ст. 27 Закону України «Про державну службу» частиною 3 такого змісту «Державного службовця не може бути призначено на більш високу посаду (з більшим обсягом повноважень) протягом одного року з дня набрання законної сили рішенням суду, яким визнано протиправними рішення, дії чи бездіяльність такого державного службовця, а також протягом одного року з дня застосування до нього дисциплінарного стягнення».

Ці непомітні, на перший погляд, зміни за півроку призведуть до ефекту, співмірного з широкомасштабною люстрацією.  І головне, що кожен, кожен свідомий Громадянин може бути її активним учасником.

Хіба не варта спробувати?