Приватноправові аргументи

Земельна ділянка є майном, отже, захисту саме майнового інтересу прагне особа, звертаючись до суду

Довгий час серед фахівців тривала дискусія щодо того, як слід застосовувати законодавство про підвідомчість при розгляді земельних спорів. Свою позицію щодо цього питання нещодавно висловив Вищий господарський суд, пленум якого 17.05.2011 прийняв постанову №6 «Про деякі питання практики розгляду справ у спорах, що виникають із земельних відносин». Який підхід пропонує вища ланка господарського судочинства? Чи вирішить усі проблеми щодо розгляду таких спорів прийняте роз’яснення?

Складний предмет

Земельні спори завжди були особ­ливою категорією судового провадження. Вони потребують спеціальних знань суддів та учасників процесу. Разом з тим з розвитком земельних відносин зростає кількість таких спорів, урізноманітнюється судова практика, збільшується обсяг нормативної бази, що потребує спеціальної підготовки як суддів, так і представників сторін.

Зазначимо, що формального визначення терміна «земельні спори» не існує. І проблема навіть не в законодавцеві, оскільки дати чітке й однозначне визначення навряд чи можливо через те, що такі відносини є комплексними і поєднують адміністративно-, цивільно-, господарсько- та навіть конституційно-правові положення. Земельних відносин також безпосередньо торкається законодавство про органи місцевого самоврядування. Принагідно зазначимо, що навіть серед юристів-науковців немає цілковитої згоди не тільки стосовно того, що слід уважати земельними спорами, а й стосовно того, що є земельним правом. Отже, земельні спори апріорі приречені на дискусію щодо їх правової природи.

Земельним спором можна назвати будь-який спір, який тією чи іншою мірою стосується прав на землю. Підставою для позову тут можуть бути різні обставини, починаючи від порушення умов договору оренди до оспорювання дій державних органів щодо прав на землю.

Особливістю земельних спорів є те, що до таких відносин залучені державні органи, які здійснюють реєстрацію прав власності на землю, прав користування нею, у тому числі договорів оренди. Державні структури відповідно до своїх повноважень приймають рішення щодо виділення у власність земельних ділянок, виконують адміністративні дії щодо реєстрації прав на землю тощо. Від таких адміністративних дій залежать цілком конкретні майнові наслідки: визнання договору укладеним, набуття права на землю, виникнення певних прав тощо. Отже, в земельних правовідносинах поєднуються ознаки адміністративних та цивільних правовідносин, що зумовлює необхідність розмежування таких правовідносин у практичному плані при розгляді конкретної справи.

Законодавець та судова влада не­одноразово намагалися відобразити особливості земельних справ та встановити чіткі критерії для розмежу­вання підвідомчості спорів, уносячи відповідні зміни до законодавства. Так, у п.6 ч.1 ст.12 Господарського процесуального кодексу зазначено: господарським судам підвідомчі «справи у спорах, що виникають із земельних відносин, в яких беруть участь суб'єкти господарської діяльності, за винятком тих, що віднесено до компетенції адміністративних судів».

Законодавче загострення

Проблема набула особливого загострення після прийняття Кодексу адміністративного судочинства, який набрав чинності 1.09.2005. У п.1 ч.1 ст.17 його сказано, що до компетенції адмінсудів, зокрема, віднесено спори юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності.

Довгий час серед фахівців точилися дискусії щодо того, ким слід вважати органи місцевого самоврядування й органи державної влади щодо земельних відносин. Це питання розглядав Конституційний Суд, який у рішенні від 1.04.2010 №10-рп/2010 визнав, що органи місцевого самоврядування при вирішенні питань щодо розпорядження землями територіальних громад, передання ділянок з комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення ділянок із земель комунальної власності діють як суб'єкти владних повноважень. Крім того, КС зазначив, що положення п.1 ч.1 ст.17 КАС стосовно поширення компетенції адміністративних судів на «спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності» слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.

Порушена перед Конституційним Судом проблема була і залишається актуальною через те, що право власності на землю, як і право користування нею, неможливе без реєстрації, тобто визнання такого права державою. Для цього потрібні відповідні дії державних органів. Отже, з одного боку, такі дії є публічно-правовими, адміністративними, а з другого — породжують майнові наслідки, від такого рішення залежить, чи набуде особа право власності на землю, тобто воно зачіпає приватний інтерес.

Однак після прийняття рішення КС №10-рп/2010 було внесено зміни до ст.17 КАС. Тепер у ній зазначено: «Юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій...» (ч.1). У п.1 ч.2 ст.17 КАС міститься положення, відповідно до якого «юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори», зокрема на «спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії)». Такі формулювання з'явилися з прийняттям закону «Про судоустрій і статус суддів» від 7.07.2010 №2453-VI.

Один пленум добре, а два — краще

Порушена проблема не залишилася без уваги Верховного Суду, який 19.03.2010 вніс зміни та доповнення до постанови Пленуму ВС №7 «Про практику застосування судами земельного законодавства при розгляді цивільних справ» від 16.04.2004. Так, у п.2 постанови Пленуму ВС у чинній редакції зазначено, що «ті земельні та пов'язані із земельними відносинами майнові спори, сторонами в яких є юридичні особи, а також громадяни, що здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статус суб'єкта підприємницької діяльності, розглядаються господарськими судами, а всі інші — в порядку цивільного судочинства, крім спорів, зокрема, щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень при реалізації ними управлінських функцій у сфері земельних правовідносин, вирішення яких згідно з пп.1, 3 ч.1 ст.17 КАС віднесено до компетенції адміністративних судів».

Разом з тим ця постанова не деталізує питання підвідомчості спорів. У зв'язку із цим цікавою є думка, викладена в постанові пленуму ВГС №6. Цей документ розглядає не тільки питання підвідомчості, а й проблеми матеріального права, які також варті окремої уваги (стосуються набуття та реалізації прав на земельні ділянки, відповідальності за земельні правопорушення тощо). Проте зупинимося на проблемі підвідомчості спорів, яка є важливою як для суддів, так і для інших учасників судових спорів.

Так, у п.1.1 постанови пленуму ВГС №6 зазначено: «Питання про те, чи підвідомча господарському суду справа у спорі, що виник із земельних правовідносин, повинно вирішуватись залежно від того, який характер мають спірні правовідносини, тобто чи є вони приватноправовими чи публічно-правовими та чи відповідає склад сторін у справі ст.1 ГПК». Ця стаття встановлює, що до господарського суду по захист своїх прав можуть звертатися підприємства, організації та інші юридичні особи, громадяни, які здійснюють підприємницьку діяльність, а також інші особи.

Публічні чи приватні?

Якщо питання щодо складу учасників більш-менш визначене, то розмежування публічно-правових та приватноправових відносин у земельних спорах усе ще залишається проблемою. Так, при виконанні владних повноважень державні органи вчиняють певні дії, які мають вплив на майнові та немайнові інтереси конкретних суб'єктів господарських правовідносин. Наприклад, значна кількість земельних спорів пов'язана зі скасуванням органами місцевого самоврядування актів індивідуальної дії про виділення земельних ділянок. Нерідко такі рішення органів місцевого самоврядування приймаються тоді, коли право власності на відповідні земельні ділянки вже оформлено й останні навіть продані третім особам, зокрема й добросовісним набувачам. У таких випадках скасування актів індивідуальної дії про виділення землі тягне за собою скасування права власності на відповідну земельну ділянку.

Ця проблема розглядалася на рівні Конституційного Суду в справі про скасування актів органів місцевого самоврядування. У своєму рішенні від 16.04.2009 №7-рп/2009 КС визнав, що скасування таких рішень можливе на підставі, в межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конститу­цією та законами України, тобто в разі, якщо це відповідає повноваженням відповідних рад та наявні відповідні обставини. Разом з тим у п.5 цього ж рішення зазначено, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Тобто Конституційний Суд уважає за необхідне зважати на приватноправові інтереси громадян.

Однак немає сумніву, що зацікавлена особа вправі самостійно в суді оскаржити рішення чи бездіяльність органів місцевого самоврядування і доводити наявність чи відсутність відповідних фактів та правових підстав для захисту своїх прав та інтересів. До якого суду звертатися в такому разі особам: до адміністративного, який розглядає публічно-правові спори із суб'єктами владних повноважень, чи до господарського суду, якщо це порушує право на землю юридичної особи?

Ще кілька аргументів

Постанова пленуму ВГС №6 пропонує кілька аргументів на користь того, що земельні спори стосуються приватноправових питань. Так, Вищий господарський суд пропонує враховувати, що:

- земля та земельні відносини є об'єктами цивільних прав, а держава та її органи, органи місцевого самоврядування беруть участь у таких правовідносинах з метою реалізації власниками прав на земельні ділянки;

- органи державної влади та органи місцевого самоврядування діють як такі, що реалізують повноваження власників землі (тобто держави та місцевих громад);

- відносини, пов'язані з набуттям та реалізацією громадянами, юридичними особами прав на земельні ділянки та щодо цивільного обороту земельних ділянок, грунтуються на засадах рівності учасників і є цивільно-правовими;

- при виділенні земельної ділянки, набутті прав на землю реалізуються відповідні права власника у цивільних (господарських) правовідносинах, особливо це стосується актів індивідуальної дії;

- спір, що виник у зв'язку з прийняттям рішення суб'єктом владних повноважень, є спором про цивільне, тобто майнове, право, предметом спору є захист права власності особи, а не публічні права.

У зв'язку з наведеним постанова пленуму ВГС №6 зазначає, що в порядку господарського судочинства підлягають розгляду, зокрема, земельні спори:

- щодо прав на землю (крім спорів про примусове відчуження земельних ділянок з мотивів суспільної необхідності, ці питання врегульовані ст.1831 КАС);

- пов'язані із захистом права на земельні ділянки;

- про визнання незаконними рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування;

- про повернення самовільно зайнятих земельних ділянок;

- про усунення перешкод у користуванні земельною ділянкою;

- пов'язані з набуттям, зміною та припиненням права користування чужою земельною ділянкою для забудови (суперфіцій), для сільськогосподарських потреб (емфітевзис);

- про встановлення, зміну та припинення земельного сервітуту;

- що виникають з укладення, зміни, розірвання, виконання договору оренди земельних ділянок, інших договорів користування земельними ділянками;

- про стягнення шкоди, зокрема упущеної вигоди, завданої порушеннями прав власників, у тому числі держави та територіальних громад, і користувачам земельних ділянок;

- інші спори, пов'язані з правами й охоронюваними законом інтересами суб'єктів господарювання та інших юридичних осіб на земельні ділянки.

Підхід, виражений у постанові пленуму ВГС №6, та подана аргументація варті уваги, оскільки особа в земельних спорах при зверненні із заявою до суду має на меті не встановлення публічно-правового порядку, а захист власних гарантованих законом прав та інтересів. При цьому такий інтерес стосується прав на певну конкретну земельну ділянку, яка є об'єктом права власності. Ніхто не зможе заперечити, що ділянка є майном, отже, захисту саме майнового (чи пов'язаного з ним немайнового) інтересу прагне особа, звертаючись до суду.

Аналогія доречна

Разом з тим порушена в постанові пленуму ВГС №6 проблема має багато спільного з іншими спорами щодо підвідомчості. Так, і надалі триватимуть аналогічні дискусії щодо:

- спорів, пов'язаних із правами на знаки для товарів і послуг;

- договорів, які підлягають реєстрації;

- визнання недійсними договорів податковими органами;

- інших правовідносин, які поєднують одночасно цивільно-правові та адміністративні відносини.

Вирішення цього питання можливе тільки шляхом законодавчого усунення суперечностей між визначеною компетенцією адміністративних і господарських судів. Потрібні кардинальні й водночас зважені зміни в судовій системі.

Порушена проблема стосується більш глибокого й актуального спору щодо співвідношення цивільного та адміністративного права. Стосовно цього було зламано чимало списів не тільки практиків, а і юристів-науковців з багатьох країн світу. Очевидно, що поставити крапку в такому спорі неможливо. Однак при вирішенні питання підвідомчості можна визначити мотивацію особи, яка звертається до суду, та брати до уваги саме цей фактор.

Отже, Вищий господарський суд пішов правильним шляхом, зосере­дивши увагу системи господарського судочинства на необхідності захисту майнових (пов'язаних з ними немайнових) прав учасників земельних правовідносин. Такий підхід відповідає положенням, що містяться в ст.14 Конституції.

Така позиція не знімає всіх проб­лем, пов'язаних із підвідомчістю земельних спорів, але є суттєвим кроком до їх вирішення та обгрунтування найбільш бажаної форми захисту прав учасників земельних відносин. Так, висловлена позиція Вищого господарського суду в багатьох випадках зніме заперечення стосовно того, що конкретна позов­на заява про скасування рішення органу місцевого самоврядування чи органів державної влади не підлягає розгляду в господарському суді. Відтак кількість відмов у розгляді в судах щодо цього питання має зменшитися. Разом з тим від сторін у будь-якому разі вимагатиметься кваліфікована підготовка позовних матеріалів та належний їх супровід у судовому процесі. Так, позов повинен містити кваліфіковане обгрунтування вимог, у тому числі в тій частині, що стосується підвідомчості.