Реформи на вістрі касації

Андрій ГНАТЕНКО: «Судову систему намагаються перекроїти, нівелювати як гілку влади, попередньо підірвавши її авторитет в очах громадян»

Він доволі довго не наважувався дати це інтерв’ю. І річ не в тому, що в нього наразі дійсно немає вільного часу через завантаженість як справами судовими, так і участю в робочій групі при Президенті, яка відпрацьовує питання реформування третьої гілки влади.

Він доволі довго не наважувався дати це інтерв’ю. І річ не в тому, що в нього наразі дійсно немає вільного часу через завантаженість як справами судовими, так і участю в робочій групі при Президенті, яка відпрацьовує питання реформування третьої гілки влади. Просто, за його ж словами, він належить до тих людей, які вважають, що судді повинні себе проявляти обгрунтованими рішеннями, законодавці — досконалими законами, а представники виконавчої влади — бездоганним їх виконанням.

 

Проте запропонована тема і попередні питання, напевне, зачепили ті натягнуті струни в душі людини, яка майже 36 років тому вперше переступила поріг обителі Феміди і якій не байдуже майбутнє судової системи. Тож розмова про те, в яких саме напрямах слід починати реформування, вийшла тривалою, а відповіді — розлогими та мотивованими, як судове рішення.

Оскільки наш співрозмовник чи не вперше дав інтерв’ю, ми вирішили не обмежуватися традиційним полосним форматом і дати ексклюзивну можливість читачам «ЗіБ» дізнатися про наболілі проблеми судочинства від першої особи — голови Судової палати в цивільних справах Верховного Суду, заслуженого юриста України Андрія ГНАТЕНКА.

 

Ідеологам реформ

 

— Перш ніж дати від­повіді, хотів би як суддя через ваш тижневик звернути увагу сьогоднішніх ідеологів реформування судової влади, що, проводячи його в комплексі з реформуванням усього державного механізму, зусилля слід спрямовувати не проти тих, хто вирішує со­ціальні конфлікти, а проти того, що змушує людей і юридичних осіб звертатися до судів по захист. Якщо вивчити характер тих мільйонних звернень до судів, усім стане зрозуміло, з якої відправної точки слід розпочинати реформи.

Водночас усередині судової системи слід з’ясувати причини, які призводять до оскарження рішень місцевих та апеляційних судів. Адже після ухвалення таких рішень судовий процес повинен закінчуватися їх виконанням, а не накопиченням справ у Верховному Суді. Також необхідно вжити відпо­відних організаційних заходів. Зокрема, таких, як незаполітизований, оперативний підбір та заміщення суддівських кадрів, належне матеріально-технічне забезпечення, об’єктивна й справедлива дисциплінарна практика, забезпечення невтручання в розгляд справ з боку представників інших гілок влади та правоохоронних органів.

А тепер перейдемо до ваших запитань…

 

«Замість розширення права громадян на судовий захист маємо його суттєве звуження»

 

— Андрію Васильовичу, з огляду на кількість ухвал та рішень, які щотижня приймаються суддями вашої палати, від простоїв ви застраховані. Але 3 місяці тому парламент передав до юрисдикції загальних судів усі спори про соціальні виплати. Наскільки це поліпшить захист прав пересічних українців?

— Конституція проголошує, що «права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави… Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави». Проаналізуймо, наскільки реальним є втілення цього припису в повсякденне життя простої людини, яка змушена шукати захисту своїх прав у суді.

Як відомо, Верховна Рада, подолавши вето Президента, прийняла закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвідомчості справ, пов’язаних з соці­альними виплатами» від 18.02.2010 №1691-VI. Пунктами 1 і 2 розд.I цього закону, який набув чинності з 10.03.2010, внесені зміни відповідно до ч.1 ст.15 Цивільного процесуального кодексу та п.3 ч.1 ст.18 Кодексу адміністративного судочинства, згідно з якими справи, котрі стосуються соці­альних правовідносин, розглядатимуться в порядку цивільного, а не адміністративного судочинства.

До цього часу розгляд і вирішення цієї категорії справ здійснювалися адміністративними судами — спеціально утвореними для захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин. Запровадженням цивільного процесуального порядку розгляду цих справ суттєво звужено існуючий обсяг права на судовий захист найменш соціально захищених громадян. Адже положення КАС, ураховуючи правозахисну мету цього закону, наділяють позивачів значно більшим обсягом гарантій та можливостей щодо захисту порушених прав та інтересів.

Тільки в адміністративному судочинстві реалізовано концепцію презумпції вини суб’­єкта владних повноважень. Тому обов’язок доказування законності й обгрунтованості відповідних форм управлінської діяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти позову. Установлено також припис суду сприяти позивачеві (громадянину) у формуванні доказової бази його вимог, а також обов’язок органу державної влади подати всі наявні матеріали, які мають значення для вирішення справи (чч.3, 4 ст.71 КАС). Тільки в адміністративному процесі реалізовано принцип офіційності, що дає право суду виходити за межі позовних вимог, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів особи.

А цивільний процес пов­ністю побудовано на основі принципу змагальності, згідно з яким сам позивач повинен доводити ті обставини, на котрі він посилається як на підставу своїх вимог. Отже, особа стає фактично беззахисною в процесуальних відносинах правового спору з наділеною владними повноваженнями стороною. Остання може тепер і не надавати необхідних документів, що засвідчують порушення нею прав чи законних інтересів громадянина у сфері соціального забезпечення.

Законом №1691-VI суттєво ускладнено можливості доступу до правосуддя соціально незахищених громадян й у розумінні покладення на них додаткового обов’язку сплачувати витрати на матеріально-технічне забезпечення процесу. В адміністративному судочинстві такий збір не сплачується. При цьому розмір таких витрат становить згідно з постановою КМ від 21.12.2005 №1258 (у редакції постанови від 5.08.2009 №825) від 37 до 120 грн. (залежно від характеру заявленої вимоги).

Таким чином, замість розширення права громадян на судовий захист маємо його суттєве звуження всупереч ч.3 ст.22 Конституції.

— Чи не повториться ситуація, коли судова палата захлинеться від навали касаційних скарг?

— Дійсно, це питання є для нас одним з найболючіших. Водночас через такі новації, не підкріплені одночасним збільшенням чисельності суддів апеляційної та касаційної інстанцій, значна кількість громадян узагалі на тривалий період буде обмежена в реалі­зації свого конституційного права на судовий захист. І не тільки в соціальній, а й у ци­вільно-правовій сферах. А це неможливо навіть за умов воєн­ного або надзвичайного стану (чч.1, 2 ст.55, ст.64 Конституції).

Так, за даними зведеної судової статистики, торік усіма апеляційними адмінсудами переглянуто 233027 постанов, з яких близько 84% — рішення у справах із соціальних правовідносин. З них 169890 стосувалися питань призначення та перерахунку пенсій, а 24610 — позови до управлінь праці й соціального захисту населення з приводу різноманітних соціальних виплат. При цьому залишок нерозглянутих цими судами справ сягнув на початок 2010 року 340073 справи, більшість яких тепер передаються на розгляд до загальних апеляційних судів.

Одначе ці суди перевантажені справами суто цивільної юрисдикції. Так, у 2009 році на розгляд до них надійшло 112323 справи, з яких 10876 залишено без розгляду, 16130 — повернуто, 91770 — прийнято до розгляду й завершено провадження в 83633. Залишок нерозглянутих цивільних справ на початок 2010 року становив 11770 справ (з урахуванням залишку на початок 2009 року — 10086 справ).

Вищим адміністративним судом торік переглянуто в касаційному порядку 23113 рішень, з яких 7582 прийняті за зверненнями фізичних осіб до органів Пенсійного фонду та його управлінь, 2576 — управлінь праці та соціального захисту населення і 119 — до державних фондів. Тобто справи соціальних правовідносин становили 44,5%. При цьому залишок нерозглянутих ВАС касаційних скарг становив на початок цього року 47962.

Це означає, що на розгляд до нашої палати, за законом №1691-VI, може відразу наді­йти близько 21 тис. скарг, що повністю паралізує роботу. Адже, на відміну від Вищого адмінсуду, в штаті якого передбачено 97 суддів, у нас працює лише 22. При цьому нашу палату не звільнено й від обов’язку розглядати численні касаційні скарги в цивільних справах, яких, зокрема, тільки у 2009 році було 32431.

 

«Навантаження суддів уже давно за межею розумного. І це ненормально»

 

— Наведені вами цифри дають підстави для аж ніяк не оптимістичних прогнозів… Чи є вихід із цього становища?

— Безумовно, така ситуація не може не турбувати. Проблема навіть не в тому, що законодавець не вирішив питання з додатковим фінансуванням за­трат на розгляд справ, не кажучи вже про заробітну плату суддів і працівників суду за збільшення навантаження. Адже ці витрати в бюджеті за­плановані саме адмінсудам, в яких така категорія справ становила в середньому 70—85%.

Проблема — саме в процедурі розгляду, яка визначається різними процесуальними регламентами й різними принципами процесу, різними правами та обов’язками сторін, зрештою, й різними судовими витратами для самих сторін процесу.

Саме тому 19.03.2010 Пленум ВС прийняв постанову №1, якою звернувся до КС із поданням щодо відповідності Конституції положень закону №1691-VI. До речі, вже відкрито прова­дження за цим поданням, і ми маємо надію, що воно беззаперечно буде задоволено й цим самим відновлено зміст та обсяг прав і свобод людини та громадянина на судовий захист найменш соціально захищених громадян України.

Загалом вирішення цієї проблеми не залежить лише від дій керівництва судової палати. Адже голова палати не може вплинути на зменшення кількості касаційних скарг чи можливість їх розгляду за спрощеним порядком, який би не відповідав процесуальному закону. Залишається тільки ви­словити побажання, щоб законодавець так опікувався роботою нашої палати, як проблемами адмінсудів.

— Не думаю, що нардепи, ухвалюючи це нововведення, прагнули завалити ВС десятками тисяч додаткових справ. Напевне, вони хотіли як краще…

— …А вийшло як завжди. Якщо виходити з мети закону №1691-VI, його прийняття зумовлене відсутністю єдиної, чітко сформованої практики розгляду апеляційними адмінсудами справ про соціальні виплати, браком досвіду слухання таких справ і різким збільшенням їх кількості. Як наслідок, суди були змушені відкладати їх вирішення, що призводило до порушення прав громадян на розгляд справ протягом розумного строку. Крім того, як стверджували розробники закону, його прийняття сприятиме утвердженню принципу доступності правосуддя в частині територіальної наближеності суду до особи.

Однак якщо апеляційні адмінсуди, а також ВАС не могли впоратись із цією категорією справ упродовж розумного строку, то як може цьому зарадити Судова палата в цивільних справах ВС, в якій працює вдвічі менше суддів, ніж у Вищому адмінсуді?!

І проблема не стільки в тому, що Судова палата в цивільних справах ВС, як ви сказали, «захлинеться від навали касаційних скарг». Хоча, відверто кажучи, може статись і таке, але намагатимемося цього не допустити. Просто навантаження суддів уже давно за межею розумного. І це ненормально. Насамперед з огляду на те, що це — судді найвищої кваліфікації, завданням яких, з урахуванням суті та призначення найвищого судового органу в будь-якій правовій державі, є забезпечення єдності судової практики. А для цього потрібен час, якого немає саме через таке немислиме навантаження.

 

«У судах узагалі не повинно бути спорів щодо виплат соціального характеру в таких масштабах»

 

— До речі, важко зрозуміти, що складного в типових справах, наприклад щодо встановлених законом ви­плат «дітям війни», з якими державні органи б’ються «до останньої краплі поту»?

— Беззаперечно визнаючи конституційне право кожної особи на апеляційне та касаційне оскарження, не можу не дивуватися: чому управління Пен­сійного фонду та управління соціального захисту оскаржують 100% таких рішень, витрачаючи немалі державні кошти? Адже в них у руках є практично прецедентні рішення Вищого адміністративного та Верховного судів.

Є питання й щодо прийняття законів, які не забезпечені з фінансового боку. За великим рахунком, у судах узагалі не повинно бути спорів щодо ви­плат соціального характеру в таких масштабах. Достатньо, щоб відповідний нормативний акт був забезпечений фінансовими можливостями держави.

І взагалі: хіба відповідає завданням цивільного судочинства розгляд тисяч соціальних справ? Це вирішення спору, пошук і встановлення істини чи суцільне невизнання державними органами принципу верховенства права, визначених розд.ІІ Конституції, законами прав найбільш соціально незахищених верств населення на допомогу, їхніх військових та трудових заслуг перед Батьківщиною?

Фактично в державі, в ст.1 Конституції якої вона визначена, зокрема, як соціальна і правова, нав’язується інший принцип: хочеш реалізації права — до суду! А якщо суд і захистить твоє право, то державний орган обов’язково подаватиме скарги та ще й клопотатиме про зупинення виконання рішення, спрямовуючи цілі верстви населення до Європейського суду з прав людини. А там, крім засудження такої позиції, стягнуть з України ще й моральну шкоду на користь громадянина.

То, може, тому, що суди стоять на захисті прав знедолених, судову систему останнім часом намагаються перекроїти, розкидати, нівелювати як гілку влади, попередньо, всупереч ч.3 ст.34 Конституції, підірвавши її авторитет в очах громадян?

— Тобто, якби чиновники не оскаржували кожне рішення, не було б і такого навантаження на суди?

— Так, і про це свідчить, наприклад, постанова КМ «Про розміри разової грошової допомоги, що виплачується у 2010 році відповідно до законів «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» та «Про жертви нацистських переслідувань» від 7.04.2010 №299. Цим актом, зокрема:

- чітко встановлено розміри допомоги;

- визначено державні органи, які забезпечують подання місцевим органам праці та со­ціального захисту населення списків осіб, які мають право на її одержання;

- вказано строк, протягом якого здійснюється таке подання;

- встановлено кінцевий строк і механізм виплати допомоги;

- дано доручення Міністерству фінансів забезпечити перерахування відповідних коштів.

З таким відповідальним підходом держави до правового врегулювання конкретного питання малоймовірно, що в судах з’явиться бодай один позов від одержувачів згаданої допомоги. Хочеться побажати, щоб у подальшому нормо- та законотворенні саме такий підхід до вирішення соціальних питань став загальнодержавним стандартом.

«Нинішній порядок змушує ВС переглядати процесуальні питання, в яких спір по суті
не вирішується»

— А якщо ні, то знову доведеться вдатися до повторення експерименту з касаційного розгляду в апеляційних судах?

— На моє глибоке переконання, в усіх сферах суспільного життя, які пов’язані із забезпеченням та реалізацією прав і свобод людини і громадянина, жодних експериментів бути не повинно. Інакше в кінцевому підсумку піддослідною виявляється людина.

Стосовно доцільності розробки та подальшого прийняття закону «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій України» (щодо забезпечення касаційного розгляду цивільних справ) можу сказати, що це був вимушений захід екстраординарного характеру. Не слід забувати, що він проводився в умовах, коли були прийняті Цивільний та Сімейний кодекси, які містили ряд новел, у зв’язку із чим суди нижчих інстанцій відчували нагальну потребу в роз’ясненнях вищої судової інстанції щодо застосування нових положень цих кодексів. Саме забезпечення однакового застосування закону, зокрема й шляхом надання відповідних роз’яснень, і є головним покликанням Верховного Суду. Натомість на той час наша судова палата розглядала касаційні скарги, що наді­йшли ще 2—3 роки тому.

Крім того, законом «Про судоустрій України» (в редакції від 7.02.2002) передбачалося створення Касаційного суду. На нього мали бути покладені повноваження касаційної інстанції, зокрема й у цивільних справах, а також забезпечення єдиного порядку перегляду рішень загальних і спеці­алізованих судів.

Тимчасово повноваження касаційної інстанції мала здійснювати Судова палата в цивільних справах ВС (пп.9 п.3 розд.VІІ «Прикінцеві та перехідні положення» закону про судоустрій). Однак рішенням КС від 11.12.2003 №20-рп/2003 норми цього закону, що визначали статус Касаційного суду, були визнані неконституційними.

— Пригадую, тоді ледь не всі приміщення ВС були завалені стосами справ. Сьогодні такого не спостерігається. Отже, експеримент удався?

— Так, на початок ІІ півріччя 2006 року в нас накопичилося понад 42 тис. нерозглянутих справ, і їх кількість динамічно зростала. Для їх опрацювання за передбаченою процедурою було потрібно десятиріччя та ще й збільшення штату палати приблизно до 100 суддів.

Накопичення цих справ, незважаючи на титанічну працю суддів, було викликане, нагадаю, ще й тим, що справи в касаційній інстанції до 1.09.2005 розглядались усім складом палати (ст.16 ЦПК 1963 року). Це ж треба було виписати таку процедуру, щоб елементарне процесуальне питання, наприклад оскарження ухвали судді місцевого суду про відмову у відкритті провадження у справі, яке в апеляції розглядалося трьома суддями, в касації — вже у складі 22 суддів найвищої кваліфікації!

Надходження такого обсягу справ перевищувало фізичні можливості суддів ВС. Незважаючи на актуальність питання, проблема завантаженості ВС на той час в альтернативному напрямі законодавчо врегульована не була.

Запропоновані зміни узго­джувалися з положеннями п.5 ч.1 ст.26 та п.10 ч.2 ст.30 закону про судоустрій щодо здійснення апеляційними судами інших передбачених законом повноважень. Крім того, президії цих судів свого часу вже здійснювали такий перегляд у порядку нагляду відпо­відно до ЦПК 1963 року.

Саме для прискорення розгляду справ і розвантаження Судової палати в цивільних справах ВС і був прийнятий такий непопулярний закон про тимчасове делегування повноважень касаційної інстанції апеляційним судам. Прийняття цих змін уможливило забезпечення дотримання однієї з основних конституційних засад судочинства щодо забезпечення судового розгляду в розумні строки та зменшення ризику потенційних втрат Україною коштів держбюджету внаслідок виконання рішень міжнародних судових установ. І ви знаєте, ВС не отримував звернень чи скарг громадян щодо незгоди із цим у контексті порушень ст.6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод.

Протягом року апеляційні суди забезпечили розгляд справ, які були передані з ВС. До речі, хочу принагідно ще раз подякувати апеляційним судам за величезну та якісну роботу з касаційного перегляду. Зауважу, що лише незначна частина їхніх рішень була скасована за винятковими обставинами. Та головне, що суб’єкти права отримали судовий захист, доступ до правосуддя.

Розвантаження ВС уможливило прийняття цілої низки постанов Пленуму ВС із роз’ясненнями з нагальних питань. І до передачі нам соціальних справ судова палата повністю справлялася з опрацюванням касаційних скарг. Тож і потреби передавати їх для вирішення в апеляційні суди не було.

Таким чином, час підтвердив правильність та ефективність прийнятого тоді рішення. Якби такого кроку зроблено не було, левова част­ка із тих 42 тис. справ, очевидно, дотепер перебувала б на розгляді у ВС.

— Чи не суперечив такий вимушений крок загальним принципам побудови судової системи?

— У свій час закон від 22.02.2007 дійсно критикувався деякими науковцями у зв’язку з його невідповідністю міжнародним стандартам про те, що касаційне провадження повинне зосереджуватися в одній інстанції, а перегляд рішень, що набули законної сили, може здійснюватися лише судами наступної інстанції відносно судів, рішення яких переглядаються. Проте не слід забувати, що ст.1 ЦПК, як і Конституція та ряд міжнародно-правових актів, визначають завданням цивільного судочинства справедливий і своєчасний розгляд справи з метою захисту порушених прав, і це повинно здійснюватись упродовж розумних строків. А ст.323 ЦПК передбачено, що касаційною інстанцією є суд, визначений законом про судоустрій.

Водночас, як зазначалося, нинішній порядок касаційного провадження не відповідає призначенню найвищого судового органу, оскільки ВС фактично зрівняно в процесуальних пов­новаженнях із судами першої та апеляційної інстанцій. Найвищий судовий орган змушують переглядати не тільки практично кожну справу, а й ті процесуальні питання, в яких спір по суті не вирішується.

Що стосується можливого повторення таких нестандартних та нештатних заходів, які ви назвали «експериментом», то в подальшому їх не потрібно допускати. Проте, якщо КС не визнає неконституційним закон про зміну юрисдикції справ із соціальних правовідносин, є побоювання, що наша судова палата може в буквальному розумінні цього слова «захлинутися» від величезної кількості справ.

 

«Стабільність тлумачення та єдність практики може забезпечити лише єдиний касаційний суд»

 

— Цивільне судочинство нині працює за триланковою схемою. З огляду на можливі нерайдужні перспективи нових «завалів» як ви ставитеся до пропозицій заснування додаткової касації у ви­гляді Вищого цивільного суду, який, наприклад, утворять на базі вашої ж палати?

— Дійсно, нині всі говорять про необхідність проведення повноцінної судової реформи, яка б включала в себе комплексні зміни в багатьох інституціях. Це стосується, зокрема, реформування судоустрою держави, вдосконалення процесуального законодавства, закону про статус суддів, питань щодо кваліфікаційних комісій, дисциплінарної відповідальності суддів тощо. І з цим я цілком погоджуюсь. Проте не можу повністю погодитись із пропозиціями, що напрацьовані та схвалюються більшістю в робочій групі з питань судової реформи, створеній Президентом, до складу якої я також входжу.

Як ви правильно зазначили, цивільне судочинство здій­снюється за триланковою системою. Разом з тим не можна відкидати таку важливу стадію, як перегляд рішень у зв’язку з винятковими обставинами, що також наразі здійснює ВС. Є пропозиції, що втілені, на жаль, у проекти рекомендацій стосовно створення нових інстанцій саме для касаційного провадження — Вищого цивільного і Вищого кримінального судів. А ВС залишаються виняткові обставини із чітко визначеними підставами перегляду. Водночас немає ясності щодо структури цього суду.

На мою думку, наміри позбавити ВС касаційних повноважень є помилкою, яка обов’язково зумовить порушення багатьох міжнародно-правових стандартів і, головне, — стст.6, 125 Конституції, які визначають принцип поділу влади та статус ВС як найвищого судового органу в системі судів загальної юрисдикції. Я вже не кажу про мільярди гривень, що знадобляться для створення цих судів. Цих грошей, до речі, в державі немає.

Усім ученим-юристам відомо, що інститут касації в його класичному розумінні притаманний правовим системам континентального права, в яких домінуючим джерелом права є писані нормативні акти. Основне завдання касації — правильно та справедливо вирішити спір. Адже з різних як суб’­єктивних, так і об’єктивних причин нижчі суди допускають помилки в застосуванні норм матеріального й процесуального права. Немаловажним тут є й недосконалість законодавства, численні його зміни та різне тлумачення й навіть наявність протилежних норм з одного й того самого питання. А стабільність тлумачення та єдність практики може забезпечити лише єдиний касаційний суд у державі.

— Але ж судді КС дійшли висновку, що статус Верховного Суду не передбачає наділення його повноваженнями касаційної інстанції стосовно рішень вищих спеціалізованих судів…

— Я погоджуюсь із тлумаченням КС, який у своєму, без перебільшення, історичному рішенні від 11.03.2010 щодо термінів «найвищий суд» і «вищий суд» указав, що наявність двох касаційних інстанцій для перевірки рішень спеціалізованих судів не відповідає засадам правової визначеності. Із цього для України як унітарної держави може бути тільки один висновок — має існувати лише одна касаційна інстанція, яка буде єдиною для всіх судів без винятку.

З урахуванням того, що касація є найвищою функцією при здійсненні правосуддя, а ВС згідно з Конституцією є найвищим судовим органом у системі всіх судів, зрозуміло: тільки ВС може бути єдиним судом касаційної інстанції.

Що стосується перспективи появи Вищого цивільного суду, то її навряд чи можна розглядати як запровадження «додаткової» касаційної інстанції. Очевидно, цей орган (у разі його створення) буде наділено повноваженнями повноцінної касаційної інстанції. Інша річ, що в такому випадку з’явиться ще одна ланка, яка не спростить процедуру касації, не зробить її швидшою чи доступнішою.

Єдине, що можна сказати: такий крок не лише недешево обійдеться платникам податків, а й з огляду на організаційні проблеми насамперед негативним чином позначиться на оперативності судочинства. Достатньо пригадати особливості створення Вищого адміністративного суду та сучасні проблеми з його функ­ціонуванням.

— Виходить, що, з одного боку, так жити не можна, але й будувати нове — лише множити проблеми. І як розірвати це замкнене коло?

— Можна до нескінченності розгалужувати судову систему шляхом запровадження нових видів спеціалізації, створення нових ланок, перекроювання компетенції тощо. Проте, на мою думку, проблема полягає далеко не в кількості ланок, оскільки збільшення автоматично не забезпечує більшої ефективності та справедливості правосуддя.

Однак якщо при цьому як мінімум не зміниться підхід до ефективного добору суддівських кадрів, до підвищення відповідальності суддів за прийняті рішення, до вирішення кадрових проблем з урахуванням досі не розроблених нормативів розумного навантаження на суддю, якщо не буде забезпечено належного фінансування, а процес демо­кратичних трансформацій не матиме під собою наукового та практичного підгрунтя, то, очевидно, судові «реформи» з нинішнім коефіцієнтом ефективності триватимуть ще не одне десятиріччя.

До того ж окрема тема — це якість розгляду справ апеля­ційними судами. Оскільки після апеляційного перегляду рішення набирає законної сили, то саме цей суд повинен забезпечити, щоб воно було законним і справедливим.

Як слушно зазначають відомі правознавці, запровадження окремих вищих судів за різними видами юрисдикції з правом кожного ухвалювати кінцеве рішення в порядку касації, є не що інше як суцільний правовий хаос, який призведе до масових конфліктів при визначенні предметної підсудності, тлумаченні законів та до конкуруючих рішень з одних і тих самих правовідносин.

 

«Доходило до того, що і адміністративний, і загальний суди відмовляли у відкритті провадження, стверджуючи, що розгляд спору не належить до їхньої компетенції»

 

— Одначе й у ВС інколи розуміють правові норми інак­ше, ніж мав на увазі законодавець. Наприклад, не так давно КС нарешті поставив крапку в розмежуванні компетенції загальних і спеціалізованих судів щодо земельних спорів з органами місцевого самоврядування. Проте кількома тижнями раніше Пленум ВС ухвалив постанову, в якій стверджував дещо інше.

— Очевидно, ви маєте на увазі постанову Пленуму ВС «Про внесення змін та доповнень до постанови Пленуму Верховного Суду України від 16 квітня 2004 року №7 «Про практику застосування судами земельного законодавства при розгляді цивільних справ» від 19.03.2010 №2 та рішення КС від 1.04.2010 №10-рп/2010 щодо офіційного тлумачення положень ч.1 ст.143 Конституції, пп.«а» — «г» ст.12 Земельного кодексу, п.1 ч.1 ст.17 Кодексу адміністративного судочинства.

З прийняттям КАС та де­яким уточненням у новому ЦПК предметної підсудності загальних судів постійно виникали суперечки між загальними та господарськими судами з адміністративним судом про розмежування повноважень щодо земельних спорів. Адже нерідко доходило до того, що і адміністративний, і загальний суди відмовляли у відкритті провадження, стверджуючи, що розгляд спору не належить до їхньої компетенції. Це, звичайно ж, призводило до порушення права особи на судовий захист.

Ви знаєте, громадянам України неважливо, в якому суді — адміністративному чи іншому — розглядатимуться земельні спори. Громадян цікавить вирішення питання. Тобто, звертаючись до суду, людина бажає швидкого і кваліфікованого розгляду своєї справи.

Державна влада, яка відповідно до Конституції поділяється на законодавчу, виконавчу та судову, повинна діяти в межах своєї компетенції. Судову систему в Україні складають суди загальної юрисдикції та Конституційний Суд. Питання розгляду справ, їх підсудності визначаються законами, це належить до повноважень законодавчої влади.

Тлумачення норм прийнятих законів під час розгляду конкретних справ проводиться правозастосовним органом. Пленум ВС на підставі узагальнення практики застосування судами норм процесуального і матеріального права висловлює узагальнені правові позиції, які викладені в рішеннях і підтверджені судовою практикою.

— То чиїм тлумаченням тепер послуговуватися суддям на місцях — Верховного чи Конституційного Суду?

— Постанова Пленуму ВС від 19.03.2010 №2 не вступає у конкуренцію з рішенням КС №10-рп/2010. У п.2 постанови дається роз’яснення стосовно порядку розгляду загальних спорів, який не змінено Конституційним Судом.

Візьмімо, наприклад, положення, згідно з яким судам підсудні цивільні справи за заявами, зокрема з приводу володіння, користування, розпорядження земельними ділянками, що перебувають у власності громадян чи юридичних осіб, і визнання недійсними державних актів на право власності та право постійного користування земельними ділянками (абз.1 ч.2 п.2 постанови). Адже якщо в особи виникло право на земельну ділянку на підставі рішення органу місцевого самоврядування, відповідно до якого в подальшому їй видано державний акт, то спроба оскаржити лише рішення такого органу фактично зводиться до оспорювання права власності на ділянку, тобто виникає спір про право цивільне, який повинен розглядатися за правилами цивільного судочинства.

Ми звернули увагу судів на необхідність чіткого розмежування компетенції залежно від суб’єктного складу сторін та з урахуванням предмета спору. При цьому наголосили на врахуванні положень ст.17 КАС, яка визначає адміністративну юрисдикцію земельних спорів, у яких суб’єкт владних повноважень реалізує управлінські функції. Натомість рішення КС дає відповіді лише на питання, які ставились у поданні Вищого адмінсуду. Офіційно роз’яснено тільки поняття «суб’єкт владних повноважень», тобто йшлося про сторони у справі, а не характер спору. Сам предмет спору — земельні правовідносини — в цьому рішенні не аналізувався.

Приймаючи постанову Пленуму ВС, ми врахували конкретні постанови Судової палати в адміністративних справах ВС. Нині наша палата спільно із Судовою палатою в адміністративних справах детально ви­вчає рішення КС у площині його праворозуміння та застосування під час розгляду конкретних справ. Тому сьогодні важко сказати, чи суттєво зміниться наша судова практика.

Питання розмежування юрисдикції не таке просте, тому в постанові ми й орієнтували суди на конкретні норми закону.

Як зазначалося, згадані вище акти органів судової влади жодним чином не дисонують між собою. Навіть якби така ситуація гіпотетично й виникла, зважаючи на статус та суб’­єктну спрямованість роз’яснень ВС, навряд у професійного судді з’явились би ускладнення щодо застосування тієї чи іншої норми закону в конкретній ситуації.

— Для стороннього спостерігача важко збагнути намагання однієї судової інстанції покласти на свої ж плечі додатковий вантаж. Недоброзичливці подейкували, що насправді боротьба точилася за «грошові» справи...

— Це запитання слід адресувати авторам подання, які, намагаючись посилити роль адміністративної юстиції шляхом розгляду земельних спорів, залишаючи у своїй підсудності податкові та виборчі справи, чомусь не заперечують щодо передачі від них справ, пов’язаних із соціальними виплатами. Напевне, вони забули, що адміністративна юстиція якраз і покликана захистити насамперед права та обов’язки пересічного громадянина, якщо вони порушуються органом владних повноважень.

А що стосується «подейкувань недоброзичливців», то можливість та доцільність коментування такого роду «інформації» кожен юрист, мабуть, пов’язує з рівнем своєї професійної самооцінки. Я не думаю, що законодавець, приймаючи закон щодо розгляду земельних спорів, мав на думці «грошовість», як ви кажете, цих справ.

Переконаний, що в цьому конкретному випадку слід перейматися тільки тим, чи не будуть звужуватися можливості захисту прав та охоронюваних інтересів громадян.

«Суд касаційної інстанції має бути наділений правом самостійно визначати наявність підстав для перегляду»

— За один день один склад колегії судової палати розглядає в середньому близько 20—25 справ, ви­трачаючи менш ніж півгодини на кожну. Хіба реально за такий проміжок часу зрозуміти суть спору, з’ясувати, які матеріальні норми повинні бути застосовані, та ще й заслухати сторони? Чи все ж більшість скарг пишуться за шаблоном?

— Звичайно, ні. Просто треба розуміти процедуру каса­ційного перегляду, яка чітко прописана в кодексі. Адже цивільний процес характеризується стадійністю, чіткою процесуальною формою. Тому після надходження до судді касаційної скарги вона детально вивчається, після чого (якщо є передбачені законом підстави) відкривається провадження, готується доповідь на попередній розгляд у складі вже трьох суддів. Далі з’ясовуються всі правові підстави (суть спірних правовідносин, правова норма, що підлягає застосуванню тощо), і після цього справа призначається до розгляду в складі п’яти суддів.

Більш того, суддям завчасно роздаються проекти рішень для ознайомлення, в разі виникнення питань вони мають право додатково вивчити справу. Тому, вже розглядаючи справу на засіданні, судді володіють набором тих обставин, правових питань, які дають їм можливість ухвалити певне рішення.

Усе це, звичайно ж, вимагає багато часу. Враховуючи надзвичайну завантаженість суддів ВС, можна їм лише подякувати за працю, а також — їхнім помічникам, без яких обій­тись практично неможливо. І це при тому, що, крім розгляду справ, судді ВС регулярно ви­вчають та узагальнюють судову практику, готують постанови Пленуму, беруть участь у різних виїзних перевірках, наукових конференціях тощо, де також надають практичну й теоретичну допомогу колегам.

Суд касаційної інстанції в цивільних справах не перевіряє вже встановлених фактичних обставин, він з’ясовує, чи належний матеріальний закон застосовано й чи правильно його застосовано. До того ж у ВС працюють висококваліфіковані судді, які мають значний досвід роботи в судах першої та апеляційної інстанцій, є суддями переважно вищого класу і, читаючи касаційну скаргу, знають, що підлягає доказуванню та від чого залежить правильне вирішення справи.

Цілком погоджуюся з вами, що навантаження на кожного із суддів Судової палати в ци­вільних справах ВС є чималим. Разом з тим можу відповідально запевнити, що кожній справі приділяється набагато більше часу, ніж ви зазначили. Адже попередньо її не один день ви­вчають як помічники суддів, так і судді-доповідачі.

— Можливо, коріння перенавантаження слід шукати у вадах процесуального законодавства?

— Так, головною причиною є встановлення в цивільному судочинстві всеосяжного касаційного оскарження. Це виходить за межі необхідності — здійснення судом касаційної інстанції завдання щодо забезпечення правильного та однакового застосування судами норм матеріального й процесуального права.

До речі, ана­логічне по­ложення за­стережене й для касаційних інстанцій господарського та адміністративного видів судочинства, де також останнім часом заговорили про необхідність спрощення касації.

— Так, ваші колеги, особливо з господарських судів, у інтерв’ю «ЗіБ» уже давно висловлювали думку про необхідність запровадження так званого майнового цензу для апеляційних і касаційних скарг. Адже дивно читати ухвали ВС про поділ спа­ль­ного гарнітуру за 400 грн. чи користування криницею на межі земельних ділянок, прийняті за участі 12—15 суд­дів вищого кваліфікаційного класу.

— Ви поставили надзвичайно цікаве та важливе запитання. Адже касаційний перегляд виступає лише додатковою гарантією реалізації конститу­ційного права на судовий захист і забезпечення правосудності рішень, коли вичерпано всі засоби захисту в судах першої та апеляційної інстанцій. Але підстави такого перегляду не повинні відкривати можливості касаційного провадження лише з метою виправлення помилок, що підлягають усуненню в ординарних процедурах перевірки рішень, що не набрали чинності.

Існує чимало рішень Європейського суду з прав людини стосовно касаційного перегляду, в яких указано: принцип неспростовності рішення передбачає, що жодна зі сторін не може вимагати перегляду кінцевого й такого, що набрало чинності, рішення тільки з метою проведення повторного розгляду та отримання нового рішення; одна лише можливість отримання двох точок зору з одного й того самого питання не може бути підставою для перегляду. Інший підхід приводив би до неспівмірного обмеження принципу правової визначеності.

У численних наукових пуб­лікаціях наших суддів, працях інших науковців і практиків, у наших законопроектах, які вже давно надіслані суб’єктам законодавчої ініціативи, пропонується введення так званих фільтрів для касаційного перегляду, зокрема й майновий ценз, а також гарантування права на оскарження лише за наявності суттєвих порушень норм права. Суттєвість як підстава для зміни чи скасування рішення повинна оцінюватися з урахуванням природи, призначення й цілей саме касаційного провадження. І світова практика знає такі приклади.

Запровадження майнового цензу в нашій державі також має своїх прихильників і може бути розглянуте під час проведення судової реформи. Водночас, на мою думку, кращим виходом із ситуації є поліпшення якості розгляду справ судами першої та апеляційної інстанцій.

— І за якими критеріями визначати доцільність від­криття касаційного прова­дження?

— Суд касаційної інстанції має бути наділений правом самостійно визначати наявність підстав для перегляду. Вважаю, що такими випадками повинні бути:

- неправильне застосування норми матеріального закону;

- істотне порушення процесуального закону, що призвело до неправильного вирішення спору;

- прийняття справи до провадження задля забезпечення однакового застосування законодавства всіма судами загальної юрисдикції (що є одним з головних завдань ВС).

А виписати правову позицію та визначити напрям правозастосовній практиці можна й у справі про спальний гарнітур вартістю 400 грн.

Під час проведення реформи доцільно обговорити питання щодо наближення до прецеденту, до якого ми неодмінно колись прийдемо. У типових справах, як-от: спори за позовами «дітей війни» про доплату до пенсії, шахтарів — про стягнення моральної шкоди, вчителів, військових пенсіонерів тощо — слід було б надати Верховному Суду право розглянути таку справу по першій інстанції з наданням рішенню сили прецеденту.

 

«Людина, яка йде на посаду судді, має бути готова протистояти тиску, зокрема й фінансовому»

 

— З огляду на ваш досвід чи може кількість нулів у ціні позову вплинути на тлумачення молодим суддею правових норм? Адже постійне недофінансування третьої гілки влади в підсвідомості нардепів та чиновників Уряду виправдовується тим, що «суддю справа прогодує».

— Постійне недофінансування судової системи — це вже наш хронічний біль. Дійсно, дуже боляче чути висловлювання, що «суддю справа прогодує». Разом з тим кількість нулів у ціні позову дійсно може вплинути, на жаль, не лише на молодого суддю під час вирішення ним справи та застосування норм права.

Проте розмови про високоморальність судді слід починати з оцінки ставлення держави до судді, до його заробітної плати, до того, як він може нагодувати свою сім’ю. Треба подолати явне бажання бюро­кратів поставити суд, суддів під свій контроль. З другого боку, права й обов’язки судді є публічними, оскільки є наслідком його життєвого та свідомого вибору, а встановлена законодавством процедура добору кандидатів вимагає підвищеної відповідальності з боку кваліфікаційних комісій, аби не допустити до суддівського корпусу випадкових людей.

— Чи можна вимагати від судді бездоганної поведінки в таких украй складних умовах, які йому створили неналежним забезпеченням законодавча й виконавча гілки влади? Не було ж і року, коли б судочинство отримувало бодай 70—80% коштів від потреби…

— Відповідь може бути одна: не тільки можна, а й необхідно. І чим складніші умови діяльності та ті відносини, що склалися в суспільстві, тим вищими повинні бути вимоги до моральних якостей судді. Бо саме вони дозволять йому, як нікому іншому, за будь-якої ситуації чинити по закону й справедливості, зберігаючи свою гід­ність, а головне — оберігати авторитет судової влади. Адже кожний суддя добровільно взяв на себе важку ношу служіння суспільству і склав присягу чесно та сумлінно виконувати свої обов’язки. Будучи справедливим по суті, суддя своєю поведінкою повинен підтверджувати цю якість.

Проблема недофінансування існує, суди змушені шукати додаткові джерела для фінансування потреб, які полягають у придбанні поштових конвертів, марок тощо. Однак порушена ва­ми проблема вирішується насамперед через за­провадження си­стеми підбору та забезпечення суддівських вакансій високоморальними та професійними кадрами. І як­що моральність виховується з дитинства, то до­свід набувається з віком.

— Невже під час вашої роботи в районному нарсуді колгоспники не намагалися під­нести кабанчика чи мішок картоплі, аби ви вирішили їхній спір «по справедливості»?

— Коли я працював у районному суді, про таке навіть і подумати не міг. Може, це звучатиме наївно, але дійсно не було випадку, щоб мене бажали спокусити на прийняття якогось замовного рішення.

Усе залежить від того, як суддя себе зарекомендує від перших днів своєї роботи, як покаже свою неупередженість, толерантність, вихованість тощо. Людина, яка йде на посаду судді, має бути готова протистояти тиску, зокрема й фінансовому. Адже живе в тому суспільстві, що й увесь україн­ський народ, і нерідко бачить, що прибиральниця в бізнес-структурі отримує зарплату більшу, ніж у судді.

Упродовж усього часу роботи я завжди ставив собі за мету вирішити справу по справедливості та відповідно до закону. І мені не соромно за жодне зі своїх рішень, проголошених іменем держави. Якби було інак­ше, думаю, Пленум не обрав би мене головою судової палати Верховного Суду.

— В інтерв’ю «ЗіБ» одна з ваших колег зауважила, що найбільшою спокусою для людини в мантії є влада. Наприклад, ми бачили, як окремі судді своїми ухвалами зупиняли дію актів парламенту, глави держави, Уряду. Ви особисто відчували, що маєте можливість вершити долі людей і країни?

— Влада часто ставала спокусою для представників різних професій. Проте є приказка, що одним влада вдаряє в голову, інших ударяє по голові. Влада може бути не лише «наркотиком», а й просто «робочим атрибутом» на кшталт службового обмундирування, звернення «ваша честь» тощо. Про це судді слід пам’ятати.

Я справді відчував, що наді­лений владними повноваженнями, оскільки мав право звільнити людину з тюрми чи посадити її туди, відмовити у виселенні чи виселити з житла й залишити її без даху над головою; поновити на посаді чи відмовити в цьому тощо. Проте я завжди робив це відповідно до вимог закону й раджу всім суддям чинити саме так.

Стосовно зупинення актів парламенту, Президента, Уряду зазначу, що Україна є правовою та демократичною державою, а тому суду процесуальним законом надано право зупиняти, наприклад, акт Уряду задля захисту інтересів громадянина чи групи осіб. Якщо ж суддя перевищує свої повноваження чи зловживає своїми службовими обов’язками, повинна наступати сувора відповідальність згідно із законом.

— І що порадите молодим суддям, аби вони не підчепили зіркову хворобу?

— Не думаю, що при нинішніх зарплатах і ставленні до суду, при надзвичайному навантаженні та тиску на суддів у багатьох із них є зіркова хвороба лише через їхній особливий статус.

На мою думку, посада судді — це не благо, а насамперед важкий тягар. Судді повинні відчувати безмежну відповідаль­ність за долю людей та усвідомлювати, що помилкове рішення може зламати людську долю. Посада судді не повинна надавати пільг, а має зобов’язувати до неухильного дотримання певних критеріїв поведінки.

Це питання нерозривно пов’язане з добором суддів, які будуть гідно нести це звання. Стосовно окремих думок у суспільстві про обрання суддів народом варто пам’ятати, що кожні вибори необхідно фінансувати. І якщо якась політична сила чи комерційна структура вкладе гроші в конкретного кандидата, то чи зможе він бути незалежним від їхніх «побажань» та «порад» під час роботи суддею?

Що порадити молодим суддям? Судова робота висуває різноманітні вимоги, яким повинна відповідати особа. Слід бути принциповим, самостійним, мати тверді переконання й активно прагнути до їх реалізації незалежно від зов­нішнього впливу. Бажаю бути рішучим, тобто здатним своєчасно й без зайвих коливань приймати обгрунтовані та законні рішення. Слід бути урівноваженим, уміти володіти собою, стримувати себе. Звичайно ж, суддя повинен бути неупередженим, готовим до об’­єктивного оцінювання фактів, висловлювань осіб, не довіряючись зовнішньому враженню.

 

Розмову вів 

Роман ЧИМНИЙ