Задля єдності правопорядку

Позиція останньої інстанції повинна, за можливості, стати орієнтиром для всіх наступних рішень в аналогічних справах

Довготривалий процес формування і становлення в Україні повноцінного адміністративного судочинства можна вже вважати завершеним. Проте цілий ряд проблем різного характеру ускладнює належний захист прав і свобод громадян у судовому порядку.

Довготривалий процес формування і становлення в Україні повноцінного адміністративного судочинства можна вже вважати завершеним. Проте цілий ряд проблем різного характеру ускладнює належний захист прав і свобод громадян у судовому порядку.

 

Засіб індивідуального настроювання

 

Історія адміністративного судочинства як механізму судового вирішення спору між особою і владою бере початок від Великої французької революції кінця ХVIII ст., а спроби за­провадження цього виду судочинства в Україні тривають уже близько 100 років. За цей час воно переживало як періоди беззастережної підтримки громадськістю і владою, так і повного заперечення, за яким знову наставали обережні спроби реалізації.

Так, наприклад, сталось у 1918—1920 роках, коли на українських землях одне за одним поставали молоді державні утворення. І тогочасна Українська Народна Республіка, і Українська Держава на чолі з Гетьманом Павлом Скоропадським, і навіть (нетривалий час) радянська Україна охоче впроваджували най­прогресивніші форми народної демократії та підтримували їх високорозвиненими правовими інститутами.

Одним із досягнень того часу було створення Генерального адміністративного суду Державного сенату — специфічної установи часів царської Росії. Цей суд, який згодом став Надвищим (Генеральним), зник у вирі революційних подій, окупації, громадянської війни і наступної епохи тоталітарної радянської країни. Проте ідея судового спору особи і влади продовжувала щоразу оживати в науці.

В основі механізму спе­ціалізованого адміністративного судочинства за­кладені прості, але ефективні ідеї, що базуються на демократичних принципах і фаховому підході. Управління державою — багато­гранний процес, іноді його називають мистецтвом, яке потребує глибокого розуміння реального стану справ, сутності взаємо­зв’язків у економіці та по­літиці, в реалізації можливостей і потреб суспільства та його одиниць. У ньому вимагається широке різноманіття знань, адже ніхто не стане заперечувати, що управління освітою — це одне, а обороноздатністю держави — дещо інше. Якщо в охороні здоров’я слід зважати на щонайширші кола людей (захворіти може будь-хто, тож кожний потребує відповідної уваги), то у сфері фундаментальної науки справж­ню увагу слід звертати на одиниці, і сутність процесу управління зовсім не характерна для жодного іншого, вона — унікальна, єдина у своєму роді.

Перелічувати специфічність державного управління, його постійно зростаючу складність, а разом з тим — найтіснішу пов’язаність із правом, з основоположними правами і свободами можна дуже довго. Державний апарат — як великий симфонічний оркестр, де кожний інструмент потребує власної майстерності, непридатної для іншого, але звучатиме злагоджено тільки тоді, коли всі вміють грати і ніхто не фальшивить.

Адміністративний суд — засіб індивідуального настроювання, який дозволяє виявити ту точку в органах державної влади, яка потребує виправлення. За допомогою таких інструментів адміністративного судочинства, як контроль цільового використання повноважень, пропорційність, правова визначеність і ряду інших, з’являється можливість указати на необхідний спосіб корекції. Потенціал адміністративного судочинства використовується переважною більшістю країн Європи. Лише тоталітарні режими на зразок гітлерівської Німеччини чи сталінського Союзу наважувалися його знищувати.

Несміливі, обережні спроби повернутися до ідеї інституту адміністративного судочинства в Радянському Союзі робилися на початку 1960-х років. Їх відголосок — п.2 ст.236 Цивільного кодексу УРСР 1963 року: «Суд розглядає справи по скаргах на дії адміністративних органів». Перед судом постало завдання перевіряти законність відповідних дій. Проте лише з прийняттям у листопаді 1989 року закону СРСР «Про порядок оскарження в суді неправомірних дій органів державного управління та посадових осіб, що обмежують права громадян» і повторення цього кроку законодавчими органами союзних республік така можливість набула практичних обрисів.

 

Спеціалізовані на спорах із владою

 

Потреба забезпечити можливість повноцінного судового оскарження дій чи рішень влади стала однією з підвалин Концепції судово-правової реформи, схваленої Верховною Радою в 1992 році. Концепція передбачала формування адміністративних судів, котрі повинні спеціалізуватися на вирішенні таких конфліктів. Відтак ідея спе­ціалізації потрапила до Конституції.

Крім того, фактично спеціалізованими судами стали державні арбітражі — органи вирішення спорів між підприємствами в умовах соціалістичної економіки. Після проведеного в 1990-ті роки масового роздержавлення ці суди набули статусу спеціалізованих господарських і вирішували будь-які спори, пов’язані з відносинами підприємств між собою, а також з державними органами.

З розвитком ринкової економіки взаємини між суб’єктами господарювання стали принципово відрізнятися від відносин з органами державної влади. Держава здійснює оподаткування суб’єктів господарювання, а також покликана підтримувати стабільність, порядок і законність. У нашій країні вона в основному відповідає за соціальну сферу, освіту, сприяє розвитку науки, медицини, зовніш­ніх зносин тощо. Її діяльність спрямована на досягнення суспільних цілей та задоволення інтересів загалу, тобто всього суспільства, кожного його члена чи принаймні більшості. Тому держава, як продукт політичної волі всього суспільства, уповноважена втручатись у приватну сферу кожного, якщо (і наскільки) це необхідно для досягнення поставлених перед нею цілей.

Для належного вирішення спорів між особою і державою, як зазначалось, в Україні і створені адміністративні суди. Для забезпечення їх роботи ухвалене відповідне матеріальне і процесуальне законодавство — правила вирішення спорів в адміністративних судах.

Держава забезпечила початкові матеріальні, організаційні, фінансові ресурси, і на сьогодні в Україні вже функціонує пов­ноцінне адміністративне судочинство. Воно представлене окружними, апеляційними і Вищим адмі­ністративним судами, а також Судовою палатою в адміністративних справах Верховного Суду, яка переглядає рішення ВАС за винятковими обставинами.

Якщо до повноважень Вищого адміністративного суду належить лише каса­ційний перегляд, то палата ВС має особливе завдання. Воно пов’язане з підтримкою однаковості правоза­стосування в країні, із забезпеченням єдності правопорядку, а отже, з гарантуванням стабільного та послідовного правозастосування. Палати Верховного Суду забезпечують єдність практики країни, охоплюючи всі види судочинства — цивільне, кримінальне, господарське й адміністративне. Таким чином, від єдності в їхніх підходах, методиці та практиці значною мірою залежить стабільність права. Особливо важливою є також функція Верховного Суду щодо перегляду рішень, у яких порушуються міжнародні зобов’язання України.

Крім того, для зручності громадян замість окружних адміністративних судів розгляд деяких категорій справ у першій інстанції здійснюють місцеві (колишні районні, районні в містах чи міські) суди.

 

Універсальний антикорупційний механізм

 

Однією з найважливіших на сьогодні є загроза корупційних проявів, їх поширення і вплив на якість судочинства. Не останньою причиною таких явищ є закріплення в суспільстві культу багатства, матеріальних благ і споживацької філософії як такої. Будучи рушієм розвитку економіки, ці явища в загострених формах прояву штовхають громадян на корупційні діяння, інші злочини корисливого характеру. Адекватною відповіддю на них є невідворотність покарання, а також зростання суспільної нетерпимості до таких проявів. Крім того, слід зрозуміти, що корупційні прояви владного характеру, пов’язані з посадовими злочинами і правопорушеннями, мають деякі своєрідні причини.

Для їх пояснення слід глибше розібратись із природою відносин між особою і владою в сучасному високорозвиненому і спеціалізованому неоднорідному суспільстві. Окремі одиниці та суспільні групи сьогодні володіють надвисокою комунікативністю і мобільністю, мають у розпоря­дженні значні матеріальні ресурси. Проте в сучасних українських умовах практично не можна похвалитися традиціями прозорості та солідності владних інституцій, орієнтованості влади на потреби і проблеми людини.

Влада регулює суспільну життєдіяльність, тобто визначає правила взаємного поводження, викорис­тання обмежених природних (зокрема земельних), матеріальних ресурсів, організовує раціональний, сталий процес їх споживання. В особі своїх представників державна влада різного рівня має ставитися до всіх однаково, застосовувати однакові стандарти до кожного в процесі розподілу бюджетних коштів, матеріальних ресурсів, дозволів та ліцензій тощо. Кожне незрозуміле, непрозоре й (більше того) необгрунтоване рішення в цій сфері породжує недовіру, підозру і тому сприяє розвитку почуття несправедливості, неправомірності дій влади в тих, чиї побажання не знайшли задовільної відповіді.

Адміністративне судочинство в цій сфері може стати і поступово стає засобом виявлення істинних мотивів тих чи інших владних дій, забезпечення прозорості та правомірного використання повноважень, забезпечення однакового правозастосування адміністративними органами. За допомогою адмініст­ративного судочинства практика влади підлягає публічному судовому роз­гляду, а мотиви і зміст відповідних дій — правовій перевірці.

Як зазначалося, з кожним роком система відносин між особою і владою ускладнюється. На неї впливають нові чинники, пов’язані як із підвищенням матеріально-технологічної озброєності, так і зі зростанням самосвідомості особи, правової обізнаності та готовності обстоювати власні права. Так само розширюється і сфера прикладення людських зусиль, а отже, і потреба державного регулювання, забезпечення справедливості та законності в нових галузях, особливо коли йдеться про економічно привабливі види людської активності. Адміністративне судочинство як універсальний механізм вирішення спору з владою потребує відповідних ресурсів для забезпечення якісної та безпере­бійної діяльності.

На жаль, надто часто не лише корупційні, а й по­літичні чинники втручаються в процес організації роботи та діяльність адміністративного судочинства. Нині Верховна Рада, маючи всі необхідні можливості й обгрунтування, може здій­снити для вдосконалення адміністративного судочинства в столиці відповідні кроки, забезпечивши обрання висококваліфікованих суддівських кадрів, удосконаливши процедуру призначення на адміністративні посади в судовій системі.

 

Орієнтири для вирішення

 

Для того щоб за допомогою судочинства забезпечувати підвищення якості застосування публічно-правового законодавства, слід зважати на таке. Практика правозастосування потребує прискіпливого аналізу кожного випадку спору, дослідження його механізму й використаної методології, особливо сьогодні, коли, наприклад, податкове законодавство не вирізняється стабільністю, а проблеми бюджетного реформування стоять особливо гостро. У такій ситуації суд касаційної інстанції за своїм покликанням має давати постійний матеріал для уважного аналізу, а з практики цього суду правозастосування відповідні органи державної влади отримують «індикатори», необхідні для прийняття рішень.

Законодавець на основі правового аналізу практики встановлених ним норм має можливість визначити, чи відповідає ця практика цілям, що ставилися перед нормою. Органи виконавчої влади, аналізуючи відповідну судову практику, можуть зорієнтуватись у шляхах дотримання правомірності при досягненні своїх цілей — чи то наповнення бюджету, чи то підтримання безпеки і правопорядку тощо.

Важливим моментом у цьому процесі є загальнообов’язковість кожної норми публічного права і, відповідно, однаковість правозастосування таких норм, що випливає з правил однакового поводження і заборони дискримінації. Слід зауважити, що саме в адмі­ністративному судочинстві, яке на Заході нерідко називають судовою конкретизацією конститу­ційних прав, розкривається основна частина громадянських і політичних прав особи, зміст її відносин з публічною владою, з державою.

Проте стан справ у адмі­ністративному судочин­стві, коли касаційна інстанція продукує понад десяток тисяч рішень щороку, робить такий аналіз надзвичайно складним, а подекуди і неможливим. Для того щоб забезпечити його здійснення, слід удосконалити процедуру вирішення адміністративних справ усіма інстанціями, що беруть участь у цьому процесі.

Якщо, наприклад, у судах першої інстанції перебуває велика кількість спорів, що відрізняються між собою лише різним позивачем, а зміст спору однаковий (як це часто буває у справах з приводу пенсійного забезпечення, звільнення з публічної служби, в інших спорах), то рішення останньої інстанції повинне, по можливості, стати орієнтиром для всіх наступних рішень в анало­гічних справах. Розгляд і вирішення однієї справи з категорії подібних судом останньої інстанції наразі не має в правовій системі України жодного прецедент­ного значення. Проте якщо в такому рішенні розкриваються всі сторони відповід­них правовідносин і після грунтовного аналізу визначається правомірний спо­сіб вирішення спору, якщо для цього зроблено всебічне вивчення ситуації та розкрито вагу та спосіб урахування кожного аргументу, то суди нижчих інстанцій отримують орієн­тир.

Звісно, кожний суд приймає рішення самостійно. Але за наявності рішення останньої ін­станції, яке містить глибокий і всебічний аналіз порушених проблем, лише переоцінка наведених у ньому аргументів чи пошук і висунення нових, ще не досліджених, уможливлять зміни судової практики. Інак­ше таке рішення не матиме перспектив залишитися нескасованим (незміненим) у разі його перегляду вищою інстанцією, а суддя, який не володіє відповідними аргументами, дасть підстави для сумнівів у власному професіоналізмі.

Як уже зазначалося, такий механізм «зворотного зв’язку» сприяє вдосконаленню якості розгляду справ адміністративними судами всіх інстанцій. Проте за його налагодження важливі цілі, що наразі стоять перед адміністративними судами, можуть бути реалізовані. Тоді й суспільство буде впевнене в на­дійному та ефективному механізмі підтримання належного рівня відносин особи і влади.

 

Олександр ПАСЕНЮК, голова Вищого

адміністративного суду України,

заслужений юрист України,

суддя вищого кваліфікаційного класу