Здобутки європейського виміру

Вадим ФЕСЕНКО: «В Адміністрації Президента домінує принципова позиція: не втручатись у діяльність третьої гілки влади»

Він прийшов працювати на вул. Банкову майже водночас із початком судової реформи й одразу занурився у вир перебудови національного судочинства. Адже саме по собі ухвалення закону «Про судоустрій і статус суддів» не вирішувало та й не могло вирішити нагальних проблем. Проголошений Президентом курс на зміцнення незалежності суддів, наближення судової системи до громадянина, підвищення ефективності правосуддя потребував і законодавчого підкріплення, і кадрового забезпечення, і фінансового наповнення.

Як наразі відбувається проходження подань про призначення та переведення суддів, чи є сенс скаржитися главі держави на служителів Феміди, як скоро третя гілка влади забуде про фінансові негаразди — ці та інші питання ми адресували заступникові керівника головного управління з питань судової реформи та судо¬устрою Адміністрації Президента Вадимові ФЕСЕНКУ.

«Перші результати свідчать про обрання правильного напряму реформування»

— Вадиме Івановичу, почну з простого запитання: ви задоволені першими підсумками судової реформи?
— Якщо пам’ятаєте, судова реформа стала одним з перших кроків у загальній перебудові державного механізму, розпочатій Президентом. Глава держави визначив одним з пріоритетів у своїй діяльності створення суду незалежного, справедливого й доступного для кожного громадянина, наближення діяльності третьої гілки влади до найкращих європейських і світових стандартів. Адже тільки такий суд може бути надійним інститутом громадянського су¬спільства.
Всі ми спостерігали, як в останні роки судова влада за¬знавала суттєвих втрат у рівні суспільної довіри, ефективності своєї роботи. Це вимагало унормування діяльності судів на якісно іншій основі, проведення реформи, яка б забезпечила ефективне судочинство в державі. На це звертали увагу і міжнародні експерти, насамперед Венеціанська комісія та Парламентська асамблея Ради Європи.
Здійснено лише перші кроки, необхідні для приведення системи правосуддя в Україні у відповідність до норм і стандартів Ради Європи. І попри те, що попереду ще довгий шлях, можна відзначити: основним здобутком реформи вже стало створення об’єктивної та ефективної системи органів судової влади. Після проведення системних змін наступним завданням є розв’язання поточних питань — від підбору кадрів до матеріального забезпечення.
— В яких напрямах вітчизняна Феміда наблизилася до європейських стандартів?
— Можна з упевненістю стверджувати, що характерними ознаками нової системи стало налагодження взаємодії та порозуміння між судами різних рівнів та видів спеціалізації, органами суддівського самоврядування та органами, які відіграють основну роль у питаннях кар’єри та відповідальності суддів.
Насамперед удалося створити нормативну основу, що унеможливила спірні питання з розподілом компетенції судів різної спеціалізації, а також так звану повторну касацію. Створені органи, які на постійній основі, а не на громадських засадах, як було раніше, відповідають за формування професійного суддівського корпусу.
Сьогодні існує повна узго¬дженість дій між органами судової влади, відбувається об’¬єднання їхніх зусиль для вирішення питань, яким роками не приділялась увага. Судова система більше не складається з окремих, розрізнених елементів, а становить єдиний механізм, який злагоджено працює.
Особливим позитивом є той факт, що норми закону не залишилися на папері, а активно впроваджуються в життя. І перші результати свідчать про обрання правильного напряму реформування.
— Які із зауважень європейських експертів до реформеного закону мають шанс пройти через парламент?
— З-поміж тих рекомендацій Венеціанської комісії, які роз¬глядаються в парламенті, я б виокремив уточнення критеріїв, за якими проводитиметься спеціальна перевірка кандидатів на посади суддів, та ви¬значення переліку відомостей, які підлягають обов’язковій перевірці. Крім того, будуть установлені вичерпні підстави, котрі унеможливлюють обрання судді безстроково.
До процесуальних кодексів мають бути внесені норми, які передбачатимуть можливість безпосереднього оскарження до Верховного Суду попередніх вердиктів у справі за наявності відповідного рішення міжнародної судової установи.

«Одна, створена на законодавчому рівні, проблема породжує ланцюг нових негараздів»

— У радянські часи ефективність діяльності тієї чи іншої установи оцінювали, зокрема, за кількістю скарг на її дії чи бездіяльність. Чи зростає кількість скарг на суддів, що надходять на вул. Банкову?
— Якщо взяти статистику стосовно кількості звернень, які містять нарікання на судові рішення чи дії конкретного судді, можу сказати: кількість таких скарг, що надходять до нас, не зменшилася. Це точно. Але всі наші дії спрямовані на те, аби змінити цю тенденцію в кращий бік.
— І як ви реагуєте на них?
— Дотримуючись принципу невтручання в компетенцію органів, які мають розглядати такі звернення. Тобто направляємо документи за належністю до відповідного органу: чи то Вищої ради юстиції, чи то Вищої кваліфікаційної комісії суддів, органів прокуратури або Міністерства внутрішніх справ тощо. Звісно, ми отримуємо інформацію, якими були результати розгляду цих скарг, яких заходів дисциплінарної відповідальності вжито.
Щоправда, дуже багато випадків, коли скаржник спрямовує скарги в усі відомі йому установи, що призводить до зайвого листування. Та в цьому важко дорікнути громадянам, які сподіваються, що саме Президент як гарант додержання Конституції візьме питання на контроль і допоможе розв’язанню проблеми.
— До речі, останнім часом намітилася тенденція: державні органи оскаржують до останньої інстанції явно законні судові рішення, які стосуються соціальних виплат. Хоча в 99% справ результат однаковий — відхилення касаційних скарг. Чи не варто главі держави як гарантові додержання Основного Закону доручити Уряду втрутитися в ситуацію, аби органи соціального захисту не перевантажували суди зайвим документообігом?
— Це дійсно питання державного рівня. Наведу тільки кілька цифр: за 11 місяців минулого року до місцевих судів подано 1,1 млн позовів з питань пенсійного забезпечення на суму майже 4 млрд грн. Левову частку становлять скарги громадян, які мають статус «діти війни», але не отримали належних ви¬плат. Суди задовольнили понад 754,8 тис. позовів на загальну суму 1,6 млрд грн., з них 687,5 тис. позовів «дітей війни» на суму 1,1 млрд. Зауважу, що торік на виконання судових рішень Пенсійний фонд лише останній категорії громадян виплатив майже 950 млн грн.
На розгляд кожної справи витрачається щонайменше 120 грн. — на виклик сторін, інформаційне забезпечення тощо. Неважко підрахувати, які суми витрачає держава тільки на такі судові процеси. Тому ми обговорювали це питання з представниками Уряду як з погляду навантаження на держбюджет, так і з огляду на необхідність соціального захисту малозабезпечених верств населення.
Основна причина виникнення цих спорів — у прийнятті низки соціальних законів, що не мали фінансового підкріплення. Як наслідок, Уряд об’єктивно не міг забезпечити ці гарантії, й громадяни були змушені звертатися до суду по захист своїх прав. З другого боку, як свідчить наведена статистика, суди відмовили в задоволенні майже третини позовів, тож не можна говорити про недоцільність апеляційного та касаційного оскарження.
Сама ж проблема потребує вирішення насамперед на законодавчому рівні. Тим більше що це позначається і на навантаженні, яке лягає на суддів. Адже на розгляд усіх цих скарг суддя витрачає близько 80% робочого часу, що впливає на своєчасність слухання інших справ. А це, своєю чергою, спричиняє ті самі скарги, з якими громадяни звертаються і до Адміністрації Президента. Тобто одна, створена на законодавчому рівні, проблема породжує ланцюг нових негараздів, нарікань на роботу третьої гілки влади, що врешті-решт позначається на рівні довіри людей до суду.

«З процесу призначення судді політична складова виключається повністю»

— У 2005 році питання суддівських кадрів настільки хвилювало нову владу, що його ледь не перевели в ранг національної безпеки. Зокрема, був підготовлений документ, що передбачав погодження кандидатур претендентів на суддівську мантію із секретарем Ради національної безпеки і оборони (тоді її очолював Петро Порошенко). Як сьогодні відбувається процес підготовки указів Президента про призначення вперше чи переведення суддів?
— Новий закон повністю усунув політичну складову з процесу призначення й обрання суддів. Рішення як Президента, так і Верховної Ради введені в ранг актів церемоніального характеру. Норми нового закону не передбачають навіть права глави держави відхиляти внесене йому в установленому порядку подання Вищої ради юстиції про призначення кандидата на посаду. Так само Верховна Рада повинна розглядати питання про обрання суддів безстроково без розгляду на засіданні Комітету ВР з питань правосуддя, а також без проведення попередніх перевірок.
— Тобто жодного контролю щодо даних, наведених у біографії кандидата? Чи не з’ясується згодом, як уже було років 5 тому, що мантію одягла людина, яка вищу юридичну освіту отримала, не виходячи з-за грат?
— Випадки, аналогічні тому, що ви навели, унеможливлені, оскільки процес проходження документів відпрацьовано до автоматизму. Наприклад, до нашого управління надходить пакет документів від ВРЮ щодо кандидата на призначення вперше. Ми робимо запити до Міністерства внутрішніх справ, Служби безпеки, податкових органів щодо відомостей стосовно кандидата відповідно до їх компетенції. У разі виявлення розбіжностей з даними, які містяться в документах, Державна судова адміністрація уточнює інформацію в кандидата. Якщо всі питання зняті — перешкод для призначення на суддівську посаду немає, готується відповідний указ Президента.
Як правило, вся процедура займає десь 2—3 тижні. Але ні¬яких співбесід з кандидатами, як раніше, не проводиться, і жодні суб’єктивні чинники не впливають на включення чи невнесення прізвища претендента в проект указу.
До речі, 28 березня стартував новий механізм добору кандидатів на призначення вперше, тож і обов’язок щодо проведення спеціальної перевірки переходить до Вищої кваліфікаційної комісії суддів. Тобто Адміністрація Президента позбудеться навіть цієї функції, яку ми здійснювали відповідно до «Перехідних положень» закону «Про судоустрій і статус суддів». І це також є здобутком реформи, яка гарантує повну незалежність майбутнього судді, убезпечує його від зовнішнього впливу, оскільки з процесу призначення судді на посаду по¬літична складова виключається повністю.
— Тобто жодних чорних списків суддів, на кар’єрі яких хотілося б поставити хрест, ви не ведете? Бо, скажімо, під час президентства Віктора Ющенка глава держави особисто вимагав від ВРЮ звільнення кількох десятків суддів, які приймали незаконні, на думку Банкової, рішення.
— В Адміністрації Президента сьогодні не тільки немає такої практики, а й домінує принципово інша позиція: не втручатись у діяльність третьої гілки влади, аби унеможливити будь-який вплив на відправлення судочинства.

«Судді, який сумлінно виконує свої професійні обов’язки, немає сенсу боятися ВРЮ»

— Ви стверджуєте, що в законі відсутні політичні мотиви. Проте опоненти, зо¬крема з Верховного Суду, запевняють: звуження пов¬новажень ВСУ як судового органу пов’язане саме з політичним минулим його Голови.
— Такі твердження не відповідають дійсності. Законом створено єдину систему каса¬ційної інстанції на чолі з відповідними вищими судами, що, своєю чергою, забезпечуватиме правову визначеність стосовно рішень судів першої та апеля¬ційної інстанцій, як того вимагають Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод та практика Європейського суду з прав людини. При такій побудові головною функцією Верховного Суду є забезпечення єдності судової практики. Таким чином, розв’язано проблему подвійної касації, що суперечило міжнародному принципу «ніхто не може бути суддею у власній справі».
Запропонована система також узгоджується з рішенням Конституційного Суду від 11.03.2010 №8-рп/2010, відповідно до якого конституційний статус Верховного Суду не передбачає наділення його пов¬новаженнями касаційної інстанції щодо рішень вищих спеціалізованих судів. Так що я не бачу жодних підстав, які б уможливлювали твердження про наявність будь-яких політичних мотивів у цьому питанні.
— Як ви ставитеся до намірів, реалізованих у законопроекті №7447, зокрема щодо примусового скорочення чисельності суддів ВС до 20 осіб?
— Цей законопроект, як і будь-який інший, містить різні положення, частина яких спричиняє дискусії в парламенті. І саме законотворчий орган має досягти консенсусу під час остаточного ухвалення закону. Але одним з безумовних позитивів проекту №7447 є встановлення порядку розгляду цих матеріалів, що дозволить розвантажити Верховний Суд, не порушивши право громадян на судовий захист. Адже нині у ВСУ накопичилося чимало справ унаслідок ліквідації Військової судової колегії, а також значної кількості касаційних скарг та скарг у порядку виключного провадження в цивільних і кримінальних справах, які не були розглянуті у відведені законом строки.
— У самих суддів також є чимало нарікань на «драконівські» норми реформеного закону. Візьмімо, напри¬клад, розпливчате формулювання такої підстави звільнення судді, як порушення присяги. Адже якщо застосувати ті самі підходи, за якими вже були позбавлені мантій окремі служителі Феміди, то суддівські лави порідішають чи не наполовину. Чи не є ця норма тим самим дамокловим мечем, який наразі висить над головою кожного судді?
— Законодавець досить чітко і коректно виписав норми стосовно порядку і підстав дисциплінарної відповідальності служителів Феміди. За час дії закону було лише кілька цілком обгрунтованих випадків звільнення суддів з посад за порушення присяги. І значно більший відсоток дисциплінарних проваджень завершувався відмовою у внесенні подання про звільнення. Тому неприйнятно говорити про дамоклів меч, який нібито загрожує кожному судді.
Не так давно свою позицію з цього приводу висловив Конституційний Суд, який не погодився з аргументами авторів відповідного подання щодо надто загального визначення поняття «порушення присяги» в законі.
Як сприймати цю законодавчу норму, вважати її мечем, що загрожує покаранням, чи ні — залежить від особи самого судді, від його знань, поведінки, моральних принципів. Запевняю: судді, який сумлінно виконує свої професійні обов’язки, немає сенсу боятися ВРЮ.

«Ми принципово втримуємося від будь-яких позапроцесуальних методів впливу на суддів»

— У 2007 році КСУ позбавив Президента права призначати суддів на адміністративні посади. Наприкінці 2009-го ці повноваження втратила і Рада суддів України. Наразі в КСУ розглядається подання щодо конституційності передання цих функцій Вищій раді юстиції. Якої позиції дотримується в цьому питанні глава держави?
— На мою думку, та система призначення суддів на адмінпосади, що запроваджена реформеним законом, є робочою і конструктивною. Адже призначення відбуваються за поданнями органів суддівського самоврядування, які колегіально приймають такі рішення на підставі пропозицій або трудового колективу, або голови вищого суду. Тобто запроваджено кілька рівнів розгляду кандидатур на адмінпосади, що робить процедуру більш демо¬кратичною, більш прозорою.
— Голова ВРЮ Володимир Колесниченко в інтерв’ю нашому виданню запевнив, що після проведення реформи голова суду втратив фактично всі важелі впливу на суддів, а отже, ця посада не є такою привабливою. Втім, маємо факти, коли суди очолюють претенденти з інших регіонів, яких пропонує керів¬ництво вищого суду, а не сам колектив. Отже, якісь можливості «схиляти» спір у потрібний бік у голів судів усе ж залишаються?
— Практично таких можливостей у керівника суду вже немає. Адже порівняно з попередніми роками повноваження голови, його роль в адмініструванні судочинства суттєво зменшилися. Він, як і його заступник, — це такі самі судді, на яких додатково покладені функції щодо організаційного забезпечення діяльності установи, котру вони очолюють. Тому можна стверджувати, що нова система призначень на адмінпосади цілком себе виправдовує, доводячи ефективність на практиці.
— Чи не виникало у вас бажання, побачивши вочевидь неправове рішення, передзвонити до голови суду і поцікавитися кваліфікацією судді, який виніс той вердикт?
— До нас надходить чимало скарг, до яких додані копії судових рішень. Вивчаючи ці матеріали, інколи дивуєшся. Що спричинило винесення саме такого рішення — надмірне навантаження чи наявність законодавчої прогалини, брак досвіду чи інші чинники? Але ми принципово утримуємося від будь-яких позапроцесуальних методів впливу на суддів, а свої сумніви спрямовуємо до тих органів, які уповноважені здійснити перевірку.

«Належне фінансування третьої гілки влади є стратегічно важливим для держави»

— Будь-яка перебудова потребує коштів. І чим грандіознішим є проект, тим, відповідно, більше знадобиться капіталовкладень. Із судовою реформою виходить так, що замислили провести євроремонт, а грошей виділили тільки на косметичне перефарбування…
— Після прийняття закону «Про судоустрій і статус суддів» глава держави доручив Кабінету Міністрів вирішити питання щодо створення умов для діяльності органів судової влади та їх належного фінансування. На виконання цього доручення Урядом спільно з іншими органами влади вжито низку заходів, що уможливило вирішення значної частини проб¬лем. Однак остаточне їх роз¬в’язання ускладнюється відсутністю додаткових ресурсів у доходній частині державного бюджету.
Попри це, Президент до¬кладає всіх зусиль, аби виконувалося одне з наріжних завдань держави — гарантування незалежності суддів, зокрема й шляхом належного матеріального та соціального забезпечення.
— За оцінками самих суддів, у держбюджеті на поточний рік потреби третьої гілки влади враховані десь наполовину. Може, їхні запити є надмірними?
— Законом «Про Державний бюджет України на 2011 рік» передбачено видатки на здій¬снення правосуддя місцевими та апеляційними судами із загального фонду в розмірі майже 2,3 млрд грн., з яких понад 1,34 млрд ідуть на оплату праці, ще 61,6 млн витрачаються на комунальні послуги та енергоносії, 24,5 млн становлять видатки розвитку. Крім того, на видатки споживання із спеціального фонду за рік має бути спрямовано понад 1,4 млрд грн.
Чи достатньо цих коштів? Скажу відверто: загальна потреба судів у видатках споживання на 2011 рік задоволена тільки на 20,5%. Фактично забезпечуються тільки мінімальні видатки на оплату праці суддів. І хоча відбулося зростання фонду оплати праці, рівень заробітків суддів та працівників апарату судів залишається незадовільним.
Що стосується рівня зар¬плат, то діє ч.3 ст.129 закону, яка передбачає поетапне підвищення посадового окладу судді місцевого суду до 15 мінімальних зарплат (з 1 січ¬ня 2011 року — 6 мінімальних зарплат). Підставою для ухвалення такого рішення стала неможливість віднайти необхідні кошти наприкінці бюджетного року та передбачити їх на наступний фінансовий рік.
Водночас показники фінансового стану країни дають підстави вважати, що, за підсумками першого кварталу, доходи держбюджету будуть вищими, ніж планувалось. Отримані додаткові кошти можуть бути використані, поміж іншим, і на гарантування незалежності суддів шляхом гідного матеріального та соціального забезпечення. Адже належне фінансування третьої гілки влади є стратегічно важливим для держави, оскільки тим самим у країні утверджується принцип верховенства права та незалежності суддів, що сприяє подальшій інтеграції нашої країни в європейську спільноту.
— Не пригадую року, коли б суди не скаржилися на недофінансування. Як наслідок, непоодинокими стали випадки, коли суддя за свій кошт придбаває оргтехніку, відправляє судові повістки тощо. І це проблема не лише невеликих судів у райцентрах, а й столичних обителей Феміди. Тож, як кажуть: хто винен і що робити?
— Дійсно, факти самозабезпечення суддями своєї роботи трапляються. Та відповідальних за такий стан речей з фінансуванням судової системи я б не шукав. Як я зазначав, і Президент, і Уряд зацікавлені в розробці шляхів вирішення питання належного матеріального забезпечення судів.
Наприклад, дотепер апеляційні суди не можуть заповнити вакансії працівників апарату судів, хоча штатна чисельність була збільшена на 2000 одиниць ще у 2008 році. Отже, з року в рік у держбю¬джеті не враховувалася повна кількість працівників судів. Це питання має бути вирішено Кабміном шляхом унесення відповідних змін до закону про держбюджет на цей рік та закону «Про судоустрій і статус суддів».
Невирішеним залишається питання стосовно підвищення оплати праці працівників апарату судів. Ці люди сьогодні мають посадові оклади на рівні мінімальної зарплати.
Досить складна ситуація склалась у судах у зв’язку з нестачею коштів на оплату комунальних послуг та енергоносіїв. На початок 2011 року бюджетні призначення судів на ці цілі затверджені в сумі 61,6 млн грн., що забезпечує лише 55% від потреби.
Окремого фінансування потребує забезпечення функціонування в судах автоматизованої системи документообігу, забезпечення ведення Єдиного державного реєстру судових рішень, створення та забезпечення функціонування єдиної бази даних електронних адрес, номерів факсів (телефаксів) суб’єктів владних пов¬новажень. Забезпечення роботи програмного забезпечення цих систем, а також придбання необхідного обладнання потребують щорічного фінансування. Проте в держбюджеті на поточний рік ці видатки взагалі не закладені. У зв’язку із цим в АП підготовлено відпо¬відне доручення Кабмінові щодо підготовки змін до закону про держбюджет на 2011 рік, якими слід передбачити окрему бюджетну програму для вказаних цілей.
— Це — поточні проблеми, а як справи з облаштуванням судів? Адже чимало з них розташовані в приміщеннях, які важко назвати палацами правосуддя.
— Потреба в коштах на проведення капітального ремонту, реконструкції, будівництва приміщень судів на цей рік становить 306,4 млн грн., з них 51 млн — першочергові роботи, які необхідно провести для усунення аварійного стану покрівель, систем опалення, електромереж та проведення робіт на об’єктах незавершеного будівництва, готовність яких сягає понад 80% і які заплановано ввести в експлуатацію у 2011—2012 роках.
Нагальним також є фінансування завершення капітального ремонту адміністративного будинку Національної школи суддів. Адже цей заклад має невдовзі прийняти перших студентів для проходження спе¬ціальної підготовки.

«Правосуддя не може стати недосяжним для малозабезпечених громадян»

— Уже давно в судах говорять, що могли б перейти на самоокупність, якби був збільшений судовий збір. Але будь-які спроби підвищити державне мито (чи визначити більш істотні розміри цього збору, якщо його введуть) наразяться на жорстку критику опозиції та нерозуміння з боку суспільства. Як ви ставитеся до самої ідеї судового збору і яким має бути його розмір для основних категорій справ за участю громадян: земельних, житлових, трудових, сімейних спорів?
— Дійсно, одним зі шляхів вирішення проблеми фінансування третьої гілки влади може стати прийняття закону «Про судовий збір». Нинішній порядок сплати судового збору явно не сприяє ефективному здій¬сненню правосуддя і навіть призводить до зловживання правом на звернення до суду та оскарження по інстанціях.
Крім того, розміри деяких ставок не покривають і мінімальних затрат на судовий процес. Як я зазначав, навіть нескладні справи щодо соці¬альних виплат обходяться в 120 грн., при цьому мито, яке сплачує позивач, становить лише 8,5 грн. Звісно, до встановлення розміру судового збору слід підходити диференці¬йовано. Наприклад, для господарських спорів він, очевидно, має обчислюватись у відсотках до ціни позову, можливо — з обмеженнями щодо максимальної ставки. Водночас правосуддя не повинне стати недосяжним для малозабезпечених громадян через їх неспроможність сплатити судовий збір та витрати на інформаційне забезпечення.
— Тобто суди можна буде перевести на самоокупність?
— Звісно, ні, оскільки це суперечить загальноєвропейським принципам фінансування судочинства виключно з державного бюджету. У парламенті наразі обговорюють тільки механізм зарахування цих надходжень — чи до загального, чи до спеціального фонду держбюджету. Однак у будь-якому разі ці кошти спрямовуватимуться виключно на фінансування судової системи. І попередні розрахунки показали, що за диференці¬йованого підходу до встановлення ставок судового збору загальні надходження до бюджету істотно зростуть, що, своєю чергою, уможливить суттєво збільшити видатки на судову систему в цілому і кожен суд окремо.

***

— І наостанок. Якими будуть ваші побажання суддям — читачам нашого видання?
— Насамперед хочу з великим задоволенням привітати редакційний колектив газети «Закон і Бізнес» із виходом тисячного номера. Ваше видання сприймається всіма читачами як високопрофесійне, як об’єктивне та незалежне джерело новин і думок, чим потрібно завдячувати всьому творчому колективу. Хочу побажати подальших успіхів, натхнення, адже подій і новин, які потребують вашої уваги та висвітлення, так багато в нашому сьогоденні.
А усім читачам побажаю впевненості та стабільності.

Розмову вів Роман ЧИМНИЙ