Конституційна юстиція на межі тисячоліть Сторінка 191

Аргументи противників і фактична оцінка рішення КС Венеціанською комісією

Доленосне для українського народу та держави і водночас далеко не безспірне, можна сказати, безпрецедентне і дискусійне рішення єдиного органу конституційної юрисдикції про відновлення дії Основного Закону України в редакції від 28.06.1996 стало хоч і очікуваним, але все ж вибухом для суспільства,  правознавців, філософів, політологів, істориків, соціологів, професійних політиків зокрема і широких кіл громадськості взагалі, викликало резонанс на міжнародній арені.

Реакція засобів масової інформації

Хвилі критики, що нахлинули на КС у зв’язку із цим непростим рішенням з боку частини засобів масової інформації, політиків-опозиціонерів та діаспори, вочевидь переважали позитивні відгуки. Відразу під¬креслимо, що більшість газет, журналів, теле- і радіопередач не заглиблювались у юридичні аспекти, а обмежувалися суто викладенням інформації про засідання КС 30 вересня 2010 р.
Інша частина ЗМІ цілеспрямовано спрямувала свої виступи на маніпуляцію суспільною свідомістю, штучне розпалювання пристрастей навколо рішення єдиного органу конституційної юрисдикції, свідомо відходячи від юридичної оцінки документа.

Міркування журналістів-аналітиків

Проте траплялись у середовищі журналістів і більш глибокі матеріали, які заслуговують на увагу. Йдеться передусім про виступи С.Лозунько, Ю.Мостової, О.Попова, Р.Чимного, О.Писарева, І.Лосєва, Л.Семишоцького, С.Рахманіна та деяких інших відомих аналітиків.
Окремі з них не сприймали ситуацію, що держава 5 років існувала з «неконституційною Конституцією», порівнювали рішення КС із явно неконституційним вердиктом Верховного Суду від 3.12.2004 щодо «третього туру» виборів, знаходили чимало суперечностей у висловлюваннях міністрів та інших державних діячів команди Президента В.Януковича, легітимність якого на названій посаді тепер могла піддаватися сумніву, звинувачували КС у ревізуванні підсумків останніх парламентських виборів, у за¬стосуванні принципу політичної доцільності, а не верховенства права, в маніпулюванні правом, пристосуванні правових норм під завдання поточної політичної кон’юнктури, у відході від раніше заявлених позицій, у полярній зміні оприлюднених суддями колись ними ж висловлених власних думок щодо закону №2222, у втраті «захисту від дурня» в президентському кріслі тощо.
Інші аналітики ще більшою мірою загострювали увагу на твердженнях, що проект рішення КС був начебто виписаний на вул. Банковій юридичною групою, яка керувалася виключно політичною доцільністю, на несумісності ухвали КС від 5.02.2008 та рішення від 26.06.2008. Мовляв, цим Суд поставив себе «не за власною волею» у скрутне становище, впавши в не ним винайдений «політичний абсолютизм». Окремі журналісти доводили: рішення про неконституційність закону №2222 свідчить, що в Україні все вирішують «не формально-юридичні конструкції», не сила права, а право сили. Лунали й переконання, що КС «прийняв абсолютно неправомірне рішення і перевищив свої повноваження».

«Притягнути суддів до відповідальності»

Що стосується критики Суду з боку політиків-опозиціонерів, то для неї була характерною ще більша, ніж у журналістів, емоційність, необ’єктивність, упередженість, грубість і навіть лайливість. Скажімо, дехто був упевнений, що рішення КС створює в Україні «тотальний правовий колапс» (Р.Зварич), «за¬кріплює статус диктатора для В.Януковича» (О.Турчинов), спрямоване на створення «моделі з концентрацією влади, що загрожує тоталітаризмом» (К.Ляпіна), що Україні загрожує «повернення до візантійської політики» (І.Заєць), що від рішення КС «повіяло бандитськими 1990-ми роками» (М.Волинець), поверненням «від демократичного  європейського до авторитарного російського» режиму (О.Доній), до «правового хаосу, знищення політико-правового поля в Україні» (Т.Стецьків, А.Кожем’якін).
Лунали заклики до «притягнення до відповідальності» суддів КС (М.Томенко), до «сильного і надзвичайного су¬противу» нинішній владі (В.Кириленко), вирішення нею завдання «коронації глави держави» (А.Павловський) та ін.

Войовничі настрої

Особливою різкістю вирізнялися висловлювання Ю.Тимошенко (це «день убивства демократії», «антиконституційне оскаженіння влади», «державний переворот», «український ДКНС», «кілька людей з ланцюгами на шиї умертвили Конституцію» тощо), яка спочатку оголошувала, що проти «антиконституційного перевороту» об’¬єднується 14 партій, потім — 15. Утім, про відповідний намір заявили 10 переважно дрібних партій.
Несподівано войовничим духом повіяло й від оцінок А.Яценюка: «Згадаємо, як у 2003 і 2004 роках опозиція кров відрами пила з тодішнього Президента Кучми. Так що хай Віктор Федорович готується».
Не дуже стримувалися й деякі комуністи та інші представники лівих сил: «Рішення КС — це вибух атомної бомби… Партія регіонів порушує і сплюнд¬ровує все, що можна сплюндрувати» (Л.Грач); «Це конституційний заколот! Жоден нормальний громадянин не може змиритися з тим, що зробили  Конституційний Суд та інші зверхники у владі».
З-поміж політологів противниками рішення КС виявили себе О.Гарань, В.Небоженко та деякі інші.

Думки колишніх президентів

Не стала несподіванкою досить жорстка оцінка рішення Суду й з боку колишнього Президента Л.Кравчука, який на той час уже більше року активно підтримував лідера БЮТ.
«Конституційний Суд, — стверджував ще недавно один з лідерів соціал-демократів і блоку «Не так!», — починаючи з 2004 р. перетворився на по¬літичний макогін чи політичний бутик, де можна замовляти будь-які рішення». Для «примирення» опозиції та глави держави Леонід Макарович пропонував «у повному складі відправити суддів Конституційного Суду у відставку», а поки що «не помічати вердикту Суду і надалі жити за повноваженнями 2004 року».
Наступник Л.Кравчука на посаді Президента — Л.Кучма — до таких антиконституційних закликів не вдавався, але, як уже відзначалося вище, сприйняв рішення КС без особливого ентузіазму, відстоюючи при цьому свою переконаність у прихильності до парламентсько-президентської моделі та неприйнятність необмежених повноважень глави держави.

Позиції діаспори

Що ж стосується представників української діаспори, то вони, за винятком окремих фахівців, перебуваючи у відриві від співвітчизників, рідних для їхніх пращурів земель та процесів, які на них точаться, традиційно відображали погляди правих, зокрема й неонацист¬ських, сил, коментували визнання КС неконституційним закону №2222 майже виключно з жорстких негативістських позицій.

Коливання юристів

На окрему увагу заслуговує критика рішення Суду з боку правознавців. Але значна їх частина (С.Власенко, Ю.Ключковський та ін.) перебувала в таборі політичної опозиції, тому змушена була дотримуватися поглядів (чи їх виправдовувати) своїх лідерів.
У цьому зв’язку окремої характеристики потребують лише думки тих юристів, які були більш-менш віддаленими від політичних сутичок, або критичні зауваження на адресу рішення КС від 30.09.2010 правознавців-«регіоналів». До останніх належить і С.Головатий, який начебто підтримував скасування по¬літичної реформи 2004 р., але при цьому досить різко критикував єдиний орган конститу¬ційної юрисдикції: «У всіх країнах світу до складу Конституційного суду входять доктори права, професори тощо. А у нас з’їзд суддів вибрав чотирьох суддів найнижчого рівня або середньої ланки. Завдання депутатів — так виписати квалі¬фікаційні вимоги до суддів, аби новий його склад був високої професійної якості».
Особливо С.Головатому не подобалося те, що у рішенні КС положення про набрання чинності Конституцією 1996 р. не було включене до резолютивної частини рішення, а містилося тільки в мотивувальній частині. Останню колишній міністр юстиції цілком обгрунтовано вважав такою, що має виключно доктринальний характер. Нагадаємо, що критичні зауваження до рішення оприлюднили в окремих думках і судді КС П.Стецюк та В.Шишкін.
Принципову позицію висловив і старший науковий співробітник Інституту держави і права ім. В.М.Корецького НАН України М.Сірий. Учений уважав, що Основний Закон не передбачає повноважень для КС розглядати питання додержання процедури внесення змін до правового акта поза формою його перевірки на конституційність, а тому за жодних обставин не підпадає під юрисдикцію КС, а також, що Суд мав давати правову оцінку факту дотримання чи недотримання процедури виключно у формі офіційного тлумачення, без визнання його неконституційним.

КС так і не зміг стати ферзем

Не став чекати втілення в життя своїх пропозицій, викладених за місяць до оприлюднення розглядуваного рішення КС, репрезентант Інституту порівняльного і міжнародного права ім. Макса Планка Г.Друзенко. Тоді його осінило: він віднайшов для КС «унікальний шанс зіграти власну гру й у два ходи стати ферзем на політичній шаховій дошці країни».
Така гра полягала в тому, щоб одночасно скасувати і конституційну, і судову реформи. На думку автора, В.Янукович, отримавши «царський дарунок» у вигляді кучмівських повноважень, мав бути дуже задоволеним і не став би «карати» суддів КС.
Одначе щойно було зроблено «перший хід», як Г.Друзенко, всупереч своїй пропозиції, не дав Суду «перетворитися на ферзя»: він різко звинуватив КС у неконституційній зміні форми правління в державі, у нездатності знайти баланс між принциповістю і політичним прагматизмом, у недалекоглядності, власноручному руйнуванні підтримки й авторитету в суспільстві, в загнанні себе в пастку повної залежності від політичного керівництва країни, в принесенні мудрості й розсудливості в жертву «відвертому політичному сервілізму», в «інтелектуальній мізерності та правовій непереконливості рішення» і навіть у «лаконічній легковажності».
Іншими словами, не очікуючи запропонованого ним же «другого ходу у ферзі», автор після підказаного ним «першого ходу» поставив «руба питання про доцільність і виправданість подальшого існування в конституційній архітектурі України єдиного органу конституційної юрисдикції як такого».

Тверда позиція Мусіяки

У набагато більш толерантній формі виступив з критикою КС за скасування політичної реформи 2004 р. відомий український правознавець-конституціоналіст В.Мусіяка. Перш за все вчений звернув увагу, що Конституційний Суд у своєму становленні та набутті досвіду пройшов складні періоди, особливо в роки правління Президента В.Ющенка, коли відвертий шантаж і тиск на окремих суддів досягли безпрецедентних масштабів, але не спонукав стати на їх захист ані парламент, ані Уряд, ані прокуратуру, ані інші суди, ані суспільство в цілому. Саме цим, на думку В.Мусіяки, можливо, пояснюється певна «поступливість суддів у ситуа¬ціях, коли їм доводиться роз¬глядати звернення з наперед визначеним результатом».
Далі вчений дорікав КС за прагнення в окремих рішеннях змінювати зміст і суть конкретних положень акта найвищої юридичної сили лише на підставі власних спірних висновків, здійснювати антиконституційну нормотворчість у ролі своєрідних контрзаконодавців, що призводить до позбавлення суддів залишків внутрішнього контролю. На переконання дослідника, Суд не мав права відкривати конституційне провадження у справі щодо акта №2222, оскільки наділений повноваженням попереднього контролю законопроекту про внесення змін до Конституції в жорстко обмежених рамках, визначених виключно стст.157 і 158 Основного Закону.
Слабкими місцями в рішенні правознавець-конституціоналіст уважає і спроби обгрунтувати висновки чи не виключно посиланнями на власні рішення, певна частина яких відображає не правові позиції, а політичну кон’юнктуру, і неправомірне застосування принципу «дозволено все, що не забороняється законом», і фактичне привласнення Судом права на наступний контроль над законами про внесення змін до Конституції, і спробу визнати обов’язковість повторного звернення до КС у випадку внесення змін до тексту відповідного законопроекту як вимогу ст.159 Конституції, а не встановлену Судом ще у 1998 р., і дослі¬дження КС саме процедури ухвалення закону №2222, а не його змісту, і відверте ігнорування Судом власної ухвали від 5.02.2008 без будь-яких пояснень тощо.

Переконливі припущення

Автор аналітичної статті називає висновки КС такими, що «основуються на абсурдних засобах їх обгрунтування», і прогнозує, що «в недалекому майбутньому рішення КС від 30.09.2010 буде скасоване ним же, хай і в новому складі, а це потягне за собою відновлення знищеної сьогодні редакції Основного Закону» на підставі зроблених самим Судом висновків.
На думку вченого, КС значно послабив би критику на свою адресу, якби або визнав неконституційними окремі положення закону №2222, які не про¬йшли повторної ревізії в єдиному органі конституційної юрисдикції, та зобов’язав парламент заповнити відповідні прогалини, або визнав неконституційним указаний закон у цілому та поклав на Верховну Раду обов’язок ліквідувати ще більшу прогалину. Із цих слів випливає, що найбільше несприйняття В.Мусіякою в рішенні від 30.09.2010 викликають приписи Суду про відновлення дії попередньої редакції норм Конституції 1996 р., які останній не насмілився включити до резолютивної частини.

Роздуми колишнього представника глави держави в КС

Досить жорстко сприйняла рішення від 30.09.2010 і член Венеціанської комісії М.Став¬нійчук. На її думку, вердикт КС щодо «заміни політичної системи країни», ухвалений через 6 років після прийняття головного документа країни у відповідній редакції, виявився «правовою квінтесенцією відриву влади від суспільства».
А тому, з точки зору теорії та практики конституціоналізму, рішення є безпрецедентним, Суд поставив себе «вище конституційного законодавця», вийшов «за межі демократичної легітимності», дестабілізував основи конституційного порядку, «підірвав основний конституційний зв’язок» між народом, парламентом та Президентом, «власноручно звівши нанівець свій авторитет».
Закінчує такі думки член Венеціанської комісії від України висновком, мабуть, більш по¬літика, ніж правознавця про те, що навряд чи сьогодні КС «може реально виконувати свої функції «захисника» Конституції та попереднього конституційного контролю».

Ригористична толерантність

Набагато толерантнішою, надзвичайно гнучкою за формою, але не менш жорсткою за змістом виявилась оцінка рішення КС від 30.09.2010 у висновку «Про конституційну ситуацію в Україні» від 17.12.2010, який було надано на прохання моніторингового комітету ПАРЄ. Виконуючи це доручення, спеціальна делегація, що включала до свого складу представників від Німеччини, Грузії, Болгарії, Фінляндії та Франції, 29—30 листопада 2010 р. відвідала Україну, де зустрілася з представниками КС, Адміністрації Президента, міністрами юстиції та закордонних справ, Верховного Суду й опозиції та вивчила відповідні документи, результатом чого і став цей висновок.

Сумніви «венеціанців»

Виключна зовнішня поблажливість до КС найбільш відчутна хоча б у тому, що в кількох місцях тексту висновку підкреслюється відсутність наміру комісії давати будь-які оцінки рішенню Суду або його переглядати (пп.7, 29). Швидше за все, це є відголоском високої поваги до судової влади в Європі.
Проте за толерантними рядками «венеціанців» приховується вочевидь негативне їх ставлення до вердикту КС. Адже не може бути бездоганним документ, що призвів до вкрай небажаних для суспільства і держави правових наслідків. Саме на них та можливих шляхах їх подолання і зосереджує увагу Європейська комісія «За демо¬кратію через право».
Втім, перед цим вона досить критично оцінює попередню редакцію Конституції, дія якої відновлена рішенням КС від 30.09.2010 (пп.10, 12), вельми позитивно характеризує скасований Судом закон №2222 (п.15), тричі (пп.19, 33, 34) акцентує увагу на ухвалі КС від 5.02.2008, яка є полярною рішенню від 30.09.2010, підкреслюючи свій «подив» з приводу залишення Судом без «пояснень різниці між конституційним поданням 2007 р. і поданням липня 2010 р.» та прямо говорячи про «очевидні невідповідності в прецедентному праві КС» (пп.33, 34).
Утримуючись від висловлення позиції щодо того, є рішення правильним чи ні (п.29), комісія в той же час досить прозоро натякає, що судовий перегляд конституційних змін у деяких країнах можливий, але виключно в теорії, яка ніколи не застосовувалась на практиці, а в переважній більшості країн суди як державні органи не можуть ставити себе вище від конституцієдавця (п.30).
Важливим для фактичної оцінки рішення Суду є й акцентування уваги на відсутності в обох версіях українського Основного Закону положень про можливість КС переглядати конституційні поправки після того, як вони вступили в силу (п.31), на «незвичайності» оголошення далекосяжних змін, зокрема й таких, що передбачають перетворення політичної системи країни, неконститу¬ційними через 6 років після набрання чинності Конституцією (п.35) тощо.

«Діяти в рамках Конституції»

Мабуть, не можна не вважати оцінкою рішення КС від 30.09.2010 п.36 висновку, де недвозначно наголошується, що «конституційні суди зобов’язані діяти в рамках конституції і не можуть стояти над нею, такі рішення порушують важливі питання щодо демократичної легітимності та верховенства права».
Те саме треба сказати і про «побажання» вже безпосередньо на адресу КС від комісії стосовно необхідності «бути послідовним» та обгрунтовувати свої акти «переконливими аргументами для того, щоб бути прийнятими народом», не «підривати правову визначеність», не керуватись у своїй діяльності тільки формальними або процедурними підставами, дотримуватися в остаточних рішеннях критерію «пропорційності, відповідно до якого вимога дотримання конституційності повинна бути збалансованою відносно негативних наслідків скасування конституційних змін» (п.38) тощо.

Загроза правової невизначеності

І далі Венеціанська комісія продовжує досить жорстко критикувати КС: за «неясності», що стосуються наслідків рішення від 30.09.2010, за ненадання відповідей на питання щодо функціонування державних органів (п.43), за відсутність у рішенні «конкретних часових термінів», що «спровокувало правову невизначеність» (ст.54), за те, що «поточне конституційне поле держави, основане на рішенні Конституційного Суду, не має достатньої легітимності» (ст.65) тощо.
Вказується на загрозу того, що рішення Суду створює прецедент, користуючись яким, КС може будь-коли скасовувати будь-які закони на підставі порушення процедури, що «створює правову невизначеність і є несумісним з європейськими стандартами, зокрема з верховенством права» (п.63).

Олександр Мироненко,
суддя Конституційного Суду України у відставці, доктор філософських наук, заслужений діяч науки і техніки України,лауреат Державної премії
України у галузі науки і техніки