Догана за недоброчесність
Здійснення контролю та перевірки декларацій, зокрема, щодо достовірності й повноти зазначених відомостей, належить до виключної компетенції НАЗК. Такий висновок зробив ВС в постанові №814/886/17, текст якої друкує «Закон і Бізнес».
Верховний Суд
Іменем України
Постанова
11 квітня 2018 року м.Київ №814/886/17
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача БЕВЗЕНКА В.М.,
суддів: ДАНИЛЕВИЧ Н.А., ШАРАПИ В.М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Особи 2 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 29.11.2017 у справі за позовом Особи 2 до Генеральної прокуратури про визнання протиправним та скасування наказу, зобов’язання вчинити дії,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
Особа 2 звернувся до Миколаївського окружного адміністративного суду із позовом до Генпрокуратури, в якому просив:
— визнати протиправним та скасувати наказ «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності» від 10.04.2017 №11дк;
— зобов’язати Генпрокуратуру видати наказ про скасування оскаржуваного наказу.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що наказ «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності» від 10.04.2017 №11дк є протиправним, таким, що не відповідає фактичним обставинам та підлягає скасуванню. Позивач зазначає, що в його діях відсутня складова правопорушення закону «Про запобігання корупції», за яке його притягли до дисциплінарної відповідальності оскаржуваним наказом.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
26.09.2017 Миколаївський окружний адміністративний суд позов Особи 2 задовольнив частково.
Визнано протиправним та скасовано наказ Генпрокуратури «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності» від 10.04.2017 №11дк.
Зобов’язано Генпрокуратуру вжити заходів щодо вилучення відомостей з Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні правопорушення, щодо Особи 2, внесених на підставі наказу від 10.04.2017 №11дк.
Присуджено Особі 2 судовий збір у сумі 640,00 грн. за рахунок бюджетних асигнувань Генпрокуратури.
У задоволенні решти вимог відмовлено.
Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що обов’язок декларування майна — автомобіля, яким Особа 2 користувався на день звітного періоду, в декларації за 2015 рік (в рішенні зазначено за 2016 рік) виник у позивача з моменту фактичного використання автомобіля в січні 2016-го. Водночас суд першої інстанції зазначив, що відповідно до ч.1 ст.48 закону №1700-VII контроль за повнотою, достовірністю та правильністю заповнення декларацій покладено на спеціальний суб’єкт — Національне агентство з питань запобігання корупції.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
29.11.2017 Одеський апеляційний адміністративний суд постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 26.09.2017 скасував та прийняв нову, якою в позові відмовив.
Апеляційний суд мотивував своє рішення тим, що висновки суду першої інстанції не відповідають обставинам справи і, крім того, суд порушив норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи; ухвалене судове рішення на підставі вимог ст.202 КАС (чинного на момент спірних правовідносин) підлягає скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову в задоволенні адміністративного позову. Проаналізувавши всі наведені обставини, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що в задоволені позовних вимог слід відмовити.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, позивач звернувся до Суду з касаційною скаргою, в якій просить постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 29.11.2017 скасувати та залишити в силі рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 26.09.2017 у справі №814/886/17.
Ухвалою ВС від 13.03.2018 касаційну скаргу взято до провадження та призначено до попереднього розгляду в суді касаційної інстанції за наявними у справі матеріалами.
У ході касаційного розгляду відповідач подав відзив на касаційну скаргу. Відзив мотивовано тим, що постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 29.11.2017 прийнято з дотриманням норм чинного законодавства; наведені касатором доводи висновків колегії суддів не спростовують. Тому касаційна скарга має бути залишена без задоволення, а постанова суду апеляційної інстанції — без змін.
ДОВОДИ СТОРІН
Доводи сторони, яка подала касаційну скаргу.
Касаційна скарга мотивована тим, що оскаржувана постанова Одеського апеляційного адміністративного суду від 29.11.2017 про відмову в задоволенні позовних вимог прийнята з неправильним застосуванням норм матеріального та процесуального права, зокрема ст.46 закону №1700-VII, Інструкції про порядок проведення службових розслідувань (перевірок) в органах прокуратури та стст.71, 86 Кодексу адміністративного судочинства (чинного на момент виникнення спірних правовідносин).
ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій установлено, що 29.10.2016 позивач заповнив декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2015 рік, а 5.07.2016 та 18.01.2017 — анкету доброчесності прокурора.
11.01.2017 до Генеральної інспекції Генпрокуратури надійшло повідомлення щодо можливої недоброчесності начальника відділу прокуратури Миколаївської області Особи 2.
Листом від 13.01.2017 №25/2-33420-17 Генпрокуратура повідомила прокурора Миколаївської області Дунаса Т.О. про необхідність проведення службового розслідування відповідно до Порядку проведення таємної перевірки доброчесності прокурорів в органах прокуратури від 16.06.2016 №205.
Наказом прокурора Миколаївської області Дунаса Т.О. від 19.01.2017 призначено службове розслідування для з’ясування обставин, викладених в анонімному повідомленні Генпрокуратури.
20.01.2017 позивач подав анкету доброчесності.
15.03.2017 за результатами службового розслідування затверджено висновок.
Особа 5 склав рапорт, відповідно до якого за результатами службового розслідування підтверджено відомості про недекларування Особою 2 користування транспортним засобом у декларації за 2015 рік, у зв’язку із чим він заслуговує на притягнення до дисциплінарної та/або адміністративної відповідальності.
16.03.2017 складено протокол оперативної наради у прокурора Миколаївської області, відповідно до якого начальнику відділу представництва інтересів громадянина та держави в суді та при виконанні судових рішень Особі 2 оголошено застереження про припинення неетичної поведінки та про можливість застосування дисциплінарного стягнення згідно з Дисциплінарним статутом прокуратури.
Позивач надіслав Генпрокурору Луценку Ю.В. пояснення від 22.03.2017.
10.04.2017 прокурор відділу запобігання правопорушенням в органах прокуратури управління внутрішньої безпеки ГІ ГПУ Козорез І.О. за погодженням начальника управління внутрішньої безпеки Генінспекції Генпрокуратури Безрукого Т.Р. склав довідку про результати таємної перевірки доброчесності прокурора від 10.04.2017 №25/2-3378ра-17, в якій зазначено, що Особа 2 вважається таким, що не пройшов таємної перевірки.
Наказом Генпрокурора «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності» від 10.04.2017 №11дк начальнику відділу представництва інтересів громадянина та держави в суді та при виконанні судових рішень Особі 2 оголошено догану.
Так, під час службового розслідування встановлено, що згідно з відомостями, які містяться у Національній автоматизованій інформаційній системі департаменту ДАІ УМВС, у користуванні Особи 2 на підставі свідоцтва про реєстрацію транспортного засобу з 12.12.2015 перебував автомобіль Ford Kuga 2013 року випуску, реєстраційний №1, який належить Особі 9.
Даючи пояснення в суді першої інстанції, позивач підтвердив, що 12.12.2015 він разом з тещею Особою 9 (у якої немає посвідчення водія) на вказаному автомобілі прибув до Центру обслуговування УДАІ УМВС в Миколаївській області, де оформив на себе свідоцтво про реєстрацію транспортного засобу з відміткою «для участі в міжнародному русі» (дійсне до 12.12.2016). На вказаному автомобілі 2.01.2016 здійснив перетин державного кордону України, а 9.01.2016 повернувся до України.
Разом з тим при заповненні 29.10.2016 декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2015 рік факт користування указаним автомобілем позивач не відобразив.
ВИКОРИСТАНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
Статтею 19 Конституції визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами.
Правові засади організації й діяльності прокуратури, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури врегульовано законом «Про прокуратуру».
Частина 5 ст.19 закону №1697-VII передбачає що прокурор зобов’язаний щорічно проходити таємну перевірку доброчесності. Таємну перевірку доброчесності прокурорів Генпрокуратури, регіональних і місцевих прокуратур проводять підрозділи внутрішньої безпеки в порядку, затвердженому Генпрокурором.
Згідно з вимогами п.1 розд.2 порядку кожний прокурор з метою виконання вимог ч.5 ст.19 закону №1697-VII зобов’язаний щороку до 1 лютого подавати до підрозділу внутрішньої безпеки власноруч заповнену анкету доброчесності прокурора.
Пунктом 8 розд.2 порядку визначено, що в разі одержання інформації, яка може свідчити про недостовірність (в тому числі неповноту) тверджень, поданих прокурором в анкеті, та стосується конкретного прокурора і містить фактичні дані, що можуть бути перевірені, підрозділ внутрішньої безпеки у 10-денний строк з дати її отримання повідомляє відповідного керівника прокуратури про необхідність призначення службового розслідування з долученням отриманої інформації.
Пунктом 10 розд.2 порядку передбачено, що керівник прокуратури зобов’язаний протягом 7 робочих днів з дня отримання такого повідомлення в установленому порядку вирішити питання про призначення службового розслідування, про що повідомляє підрозділ внутрішньої безпеки для обліку.
У п.13 розд.2 визначено, що висновок службового розслідування вивчається підрозділом внутрішньої безпеки протягом 15 робочих днів з дати надходження його копії. У разі відсутності підстав для скасування висновку уповноваженою особою складається довідка про результати таємної перевірки доброчесності прокурора (додаток 3), яка погоджується з керівником підрозділу внутрішньої безпеки та копія якої долучається до особової справи. В іншому разі підрозділ внутрішньої безпеки в установленому порядку ініціює питання щодо скасування висновку службового розслідування.
Відповідно до п.15 розд.2 Порядку проведення таємної перевірки доброчесності прокурорів в органах прокуратури, якщо за наслідками службового розслідування, призначеного під час таємної перевірки доброчесності, встановлено вчинення прокурором дисциплінарного проступку, він притягається до відповідальності згідно з вимогами законів.
Відповідно до ст.18 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів прокурор зобов’язаний своєчасно подати декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, у порядку, передбаченому антикорупційним законодавством.
З 26.10.2014 набрав чинності закон №1700-VII, який уведений у дію через 6 місяців з дня набрання ним чинності (п.1 розд.XIII «Прикінцеві положення» цього закону).
Згідно з ч.1 ст.45 закону №1700-VII посадові та службові особи органів прокуратури зобов’язані щорічно до 1 квітня подавати шляхом заповнення на офіційному веб-сайті національного агентства декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за минулий рік за формою, що визначається нацагентством.
Відповідно до ч.1 ст.4 закону №1700-VII Національне агентство з питань запобігання корупції є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.
Згідно з п.8 ч.1 ст.11 закону №1700-VII до повноважень національного агентства належить, зокрема, здійснення в порядку, визначеному цим законом, контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
Згідно з ч.2 ст.49 закону №1700-VII державні органи, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, а також юридичні особи публічного права зобов’язані перевіряти факт подання суб’єктами декларування, які в них працюють (працювали або входять чи входили до складу утвореної в органі конкурсної комісії, до складу громадської ради доброчесності, відповідних громадських рад, рад громадського контролю, утворених при державних органах), відповідно до цього закону декларацій та повідомляти національне агентство про випадки неподання чи несвоєчасного подання таких декларацій у визначеному ним порядку.
У ч.1 ст.50 закону №1700-VII зазначено:
— повна перевірка декларації полягає у з’ясуванні достовірності задекларованих відомостей, точності оцінки задекларованих активів, перевірці на наявність конфлікту інтересів та ознак незаконного збагачення і може проводитися у період провадження суб’єктом декларування діяльності, пов’язаної з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, а також протягом трьох років після припинення такої діяльності;
— обов’язковій повній перевірці підлягають декларації службових осіб, які займають відповідальне та особливо відповідальне становище, суб’єктів декларування, які займають посади, пов’язані з високим рівнем корупційних ризиків, перелік яких затверджується національним агентством;
— обов’язковій повній перевірці також підлягають декларації, подані іншими суб’єктами декларування, у разі виявлення у них невідповідностей за результатами логічного та арифметичного контролю;
— національне агентство проводить повну перевірку декларації, а також самостійно проводить повну перевірку інформації, яка підлягає відображенню в декларації, щодо членів сім’ї суб’єкта декларування у випадках, передбачених ч.7 ст.46 цього закону;
— національне агентство проводить перевірку декларації на підставі інформації, отриманої від фізичних та юридичних осіб, із засобів масової інформації та інших джерел, про можливе відображення у декларації недостовірних відомостей.
Згідно з ч.2 ст.50 закону №1700-VII у разі встановлення за результатами повної перевірки декларації відображення у декларації недостовірних відомостей національне агентство письмово повідомляє про це керівника відповідного державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, їх апарату, юридичної особи публічного права, в якому працює відповідний суб’єкт декларування, та спеціально уповноважені суб’єкти у сфері протидії корупції.
За правилами ч.2 ст.2 КАС, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами;
2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;
3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
4) безсторонньо (неупереджено);
5) добросовісно;
6) розсудливо;
7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;
8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);
9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;
10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.
На підставі рішення НАЗК «Про початок діяльності Національного агентства з питань запобігання корупції» від 14.08.2016 №1 розпочало свою діяльність Національне агентство з питань запобігання корупції, до повноважень якого згідно з п.8 ч.1 ст.11 закону №1700-VII належить здійснення в порядку, визначеному цим законом, контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
НАЗК є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику та має повноваження щодо здійснення в порядку, визначеному законом №1700-VII, контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя зазначених осіб.
Державні органи, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, а також юридичні особи публічного права згідно з вимогами ч.2 ст.49 закону №1700-VII зобов’язані перевіряти факт подання суб’єктами декларування, які в них працюють (працювали або входять чи входили до складу утвореної в органі конкурсної комісії, до складу громадської ради доброчесності, відповідних громадських рад, рад громадського контролю, утворених при державних органах), відповідно до цього закону декларацій та повідомляти національне агентство про випадки неподання чи несвоєчасного подання таких декларацій у визначеному ним порядку.
Згідно із пп.«е» п.1 ч.1 ст.3, ч.1 ст.45 закону №1700-VII посадові та службові особи органів прокуратури зобов’язані щорічно до 1 квітня подавати шляхом заповнення на офіційному веб-сайті Національного агентства з питань запобігання корупції декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за минулий рік за формою, що визначається нацагентством.
На виконання вказаних вимог закону №1700-VII прокурор Коробченко Д.М. 29.10.2016 подав відповідну декларацію за 2015 рік.
Національне агентство з питань запобігання корупції здійснює повну перевірку декларацій у порядку, передбаченому ст.50 закону №1700-VII.
Таким чином, здійснення контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зокрема щодо достовірності й повноти відомостей, зазначених суб’єктом декларування у декларації, належить до виключної компетенції Національного агентства з питань запобігання корупції.
Відповідач, видаючи оскаржений наказ від 10.04.2017 №11дк, діяв, вийшовши за межі власних повноважень, з порушенням норм чинних законів «Про запобігання корупції», «Про прокуратуру», Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури.
За таких обставин приписами ч.1 ст.341 КАС визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Відповідно до ч.1 ст.351 КАС підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Враховуючи викладене, Суд робить висновок, що касаційна скарга Особи 2 має бути частково задоволена.
Керуючись стст.341, 344, 349, 351, 356 КАС, ВС у складі колегії суддів КАС
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Особи 2 задовольнити частково.
2. Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 26.09.2017 та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 29.11.2017 скасувати.
3. Прийняти нову постанову, якою позов Особи 2 до Генпрокуратури задовольнити частково.
4. Наказ Генпрокуратури від 10.04.2017 №11дк у частині притягнення Особи 2 до дисциплінарної відповідальності визнати протиправним та скасувати.
5. У задоволенні решти позовних вимог відмовити.
6. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й не оскаржується.