Закон і Бізнес


Президент дав, Президент забрав

В яких випадках припинення громадянства вважатиметься законним?


Після позбавлення українського громадянства Михеїл Саакашвілі був так само швидко видворений із країни, як свого часу призначений на посаду губернатора Одещини.

№13 (1363) 31.03—06.04.2018
Олександр ДРОЗДОВ, адвокат, голова ВКДКА, перший проректор Вищої школи адвокатури, к.ю.н.; Олена ДРОЗДОВА, адвокат, помічник першого проректора Вищої школи адвокатури, к.ю.н.
2081

Донедавна вітчизняні суди не так часто стикалися з питаннями набуття та припинення громадянства України. Утім, наявна практика теж дозволяє зробити висновки про правові позиції щодо оцінки підстав та законності позбавлення українського громадянства. Певні орієнтири встановлені й у Страсбурзі.


Загальні правила

У ст.4 Конституції передбачено, що в Україні існує єдине громадянство. Підстави його набуття та припинення визначаються законом. Разом з тим відповідно до ст.25 Конституції людина не може бути позбавлена громадянства та права змінити його.

У випадку набуття громадянства (підданства) іншої держави або держав згідно з п.1 ст.2 закону «Про громадянство України» від 18.01.2001 №2235-III у правових відносинах з Україною така особа визнається лише громадянином України. Відповідно до ст.17 закону припинення громадянства України можливе у випадках:

виходу з громадянства за клопотанням громадянина України;

втрати громадянства;

інших підстав, передбачених міжнародними договорами.

В Україні застосовується дозвільний порядок виходу особи з громадянства. За загальним правилом, громадянин, який виїхав на постійне проживання за кордон, може вийти з громадянства України за його клопотанням.

Доволі часто в практиці як нашої країни, так і всієї Європи існують випадки свавільного позбавлення громадянства. Це може за певних обставин суперечити ст.8 («Право на повагу до приватного і сімейного життя») Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Розглянемо кілька прикладів із вітчизняної судової практики.

Неправдиві відомості

Особа звернулася до суду з адміністративним позовом щодо скасування рішення про скасування набуття громадянства України. Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 18.06.2012 позов задоволено.

В апеляційній скарзі Управління Міністерства внутрішніх справ в Одеській області посилається на те, що оскаржуване рішення прийнято правомірно. Адже позивач незаконно набув громадянство України на підставі, як з’ясувалось у 2003 році, неправдивих відомостей та фальшивих довідок про постійне проживання в 1975—1978 роках на території України. Тому відповідно до ст.21 закону №2235-III прийнято рішення про скасування статусу.

Однак суд зазначив, що набуття громадянства України відбулося саме на підставі висновку УМВС в Одеській області від 25.12.97, за яким позивача було визнано громадянином України. Та й ст.21 закону №2235-III не передбачає можливості скасування рішень про набуття громадянства, прийнятих відповідно до закону «Про громадянство України» 1991 року. Тож Одеський апеляційний адміністративний суд залишив постанову ООАС без змін (справа №1570/1148/2012).

В іншій справі (№815/3464/15) позивач просив визнати протиправним і скасувати рішення заступника начальника Головного управління Державної міграційної служби в Одеській області від 20.05.2015 про скасування рішення ВГІРФО ГУ МВС в Одеській області від 7.11.2003 про набуття громадянства України за територіальним походженням.

22.05.2015 ГУ ДМС в Одеській області направило на адресу позивача лист, в якому зазначено, що відповідно до ст.21 закону №2235-III рішення про оформлення набуття ним громадянства України скасоване. Також повідомлено про можливість отримати довідку про припинення громадянства. Підставою прийняття такого рішення став факт подання нібито неправдивих відомостей та фальшивих документів.

У постанові ООАС від 30.07.2015 зазначено, що довідка про проживання в Одеській області з 1972 до 1980 року перевірялася відповідачем та слугувала підставою для набуття позивачем громадянства. Відповідач не надав жодного доказу того, що документи, на підставі яких набуто громадянство, містять неправдиві відомості або є фальшивими.

Тож суд дійшов висновку про відсутність у відповідача підстав для прийняття оскаржуваного рішення.

Невиконаний обов’язок

Вищий адміністративний суд постановою від 31.10.2017 (справа №П/800/230/17) відмовив у задоволенні позову про визнання незаконним і скасування указу Президента від 29.04.2017 №119/2017 у частині припинення громадянства України. На думку позивача, указ прийнятий з порушенням процедури, має виключно політичний мотив і вибірковий характер, суперечить фундаментальним принципам права.

Позивач є громадянином ФРН. 30.01.2015 міністр економічного розвитку та торгівлі вніс подання, в якому просив главу держави прийняти позитивне рішення за клопотанням про прийняття позивача до громадянства України.

4.03.2015 позивач подав Президентові заяву, яку склав власноручно та підписав. У ній зазначається: «Мені повідомлено, що в разі подання завідомо неправдивих відомостей або фальшивих документів я втрачу громадянство України на підставі п.2 ч.1 ст.19 закону «Про громадянство України». Позивач також власноручно склав зобов’язання припинити іноземне громадянство (підданство), зокрема ФРН, протягом двох років з моменту набуття ним громадянства України й подати відповідний документ.

Указом Президента від 6.03.2015 №131/2015 позивач прийнятий до громадянства відповідно до ст.9 закону «Про громадянство України» (як особа, прийняття якої до громадянства становить державний інтерес).

18.03.2015 позивач особисто склав розписку про те, що він ознайомлений з п.2 ст.19 закону №2235-III, відповідно до якого іноземець, який набув громадянство України й не подав у порядку, передбаченому ч.5 ст.10 цього закону, документ про припинення іноземного громадянства або декларацію про відмову від нього, втрачає громадянство України.

Одначе протягом визначеного законодавством дворічного строку позивач не виконав цього зобов’язання. Тож 15.03.2017 підготовлено подання про втрату ним громадянства України. У подальшому воно внесене главі держави. 25.04.2017 комісією при Президентові з питань громадянства встановлено, що наявність підстав для втрати громадянства підтверджена документально. Прийняте рішення внести на розгляд гаранта пропозицію щодо задоволення відповідного подання. 29.04.2017 видано відповідний указ №119/2017.

ВАС дійшов висновку, що в цьому випадку Президент діяв у межах своїх повноважень і з урахуванням подання та пропозицій відповідних компетентних органів. Тож посилання позивача на порушення процедури щодо складання документів про втрату громадянства України та їх розгляду не знайшли свого підтвердження.

Також ВАС відзначив, що не встановлено негативних для позивача наслідків у зв’язку з прийняттям указу. Підстави вважати це рішення дискримінаційним чи свавільним відсутні.

Крім того, ВАС послався на рішення Європейського суду з прав людини від 21.06.2016 у справі «Рамадан проти Мальти». ЄСПЛ дійшов висновку, що позбавлення громадянства, зокрема набутого шляхом обману (укладення фіктивного шлюбу), не є порушенням конвенції.

Набуття іншого громадянства

У ще одній справі, яку розглядав ВАС (№800/187/17), також згадувався указ №119/2017. Позов мотивований тим, що Конституцією  визначено: людина не може бути позбавлена громадянства та права його змінити. Натомість у законі №2235-III встановлено вичерпний перелік підстав для втрати громадянства, до яких, зокрема, віднесено й добровільне набуття громадянства іншої держави. Проте цей факт не є підставою для автоматичної втрати громадянства України, оскільки моментом його припинення є дата відповідного указу Президента.

Утім, на час прийняття рішення та підписання указу в останнього були відсутні документи, які підтверджували б факт наявності підстав для втрати позивачем громадянства. Отже, указ №119/2017 порушує права останнього та виданий всупереч Конституції, закону «Про громадянство України», а також Європейської конвенції про громадянство, яка містить заборону для держави позбавляти особу громадянства, якщо такі дії зроблять останню апатридом.

Крім того, вказувалося на порушення процедури прийняття указу. Адже її ініціював Генеральний прокурор, звернувшись із відповідним проханням до МВС. Річ у тім, що під час допиту його як свідка у провадженні за ст.111 Кримінального кодексу позивач повідомив, що у 2005 році звернувся до компетентних органів Канади з проханням про отримання посвідки на проживання. Такий документ йому був виданий того ж року, а в подальшому він отримав громадянство Канади без відмови від громадянства України.

Як зазначив суд, позивач у своїх доводах не стверджував, що як дитина набув за народженням одночасно громадянство України та Канади чи набув дитиною, яка є громадянином України, громадянство своїх усиновителів — іноземців. Також він не посилався на автоматичне набуття громадянства Канади внаслідок одруження з іноземцем чи застосування законодавства про громадянство цієї країни у зв’язку з досягненням повноліття. Такі випадки, за законом, не вважаються добровільним набуттям громадянства іншої держави.

Тому суд дійшов висновку, що правові гарантії, встановлені в ст.25 Конституції та п.3 ч.1 ст.2 закону №2235-III щодо позивача порушені не були. Адже він утратив громадянство внаслідок добровільного набуття громадянства іншої держави, факту припинення якого ним станом на момент видання указу суд не встановив. Крім того, внаслідок видання указу №119/2017 він не став апатридом. Це свідчить про відсутність порушення ст.7 Європейської конвенції про громадянство та ст.8 Конвенції про скорочення безгромадянства, які ратифіковані Верховною Радою.

Тому колегія суддів ВАС дійшла висновку про відсутність правових підстави для задоволення позовних вимог.

Нині справу направлено на розгляд до Верховного Суду.

Фіктивний шлюб

Більшість справ, що стосуються громадянства та розглядаються в ЄСПЛ, зачіпають інтереси осіб, які заявляють про право на отримання громадянства та про відмову у визнанні такого громадянства. У цих справах Суд зазначив: хоча право на громадянства не є тотожним тим, що гарантуються конвенцією або протоколами до неї, свавільне позбавлення громадянства може за певних обставин спричинити проблему за ст.8 з огляду на вплив такого заперечення на приватне життя особи.

Позицію із цього приводу ЄСПЛ висловив у рішенні від 21.06.2016 у справі «Рамадан проти Мальти».

Заявник, уродженець Єгипту, отримав мальтійське громадянство, одружившись із громадянкою цієї країни. Суд визнав шлюб фіктивним на тій підставі, що єдина причина його укладення — залишатися в країні та отримати її громадянство.

ЄСПЛ зазначив, що втрата громадянства може мати однаковий вплив на приватне та сімейне життя особи, але постановив, що в цій справі не відбулося порушення ст.8 конвенції. Адже судове рішення мало чітку правову основу та прийняте відповідно до національного законодавства.

Крім того, встановлено, що підставою для виникнення ситуації стала шахрайська поведінка заявника. Йому не загрожувала депортація, він вів комерційну діяльність і проживав на Мальті, весь цей час мав можливість подати заявку на отримання дозволу на роботу та проживання, що могло б урешті-решт дати підстави для отримання бажаного статусу.

Заявник скаржився, що залишився без громадянства, оскільки йому довелося відмовитися від єгипетського громадянства й він перебував під загрозою вигнання, Суд не переконали ці аргументи. Зокрема, ЄСПЛ відзначив, що заявник не продемонстрував, що не зможе знову отримати єгипетське громадянство, якщо дійсно потребуватиме цього.

Причетність до тероризму

У справі «K2 проти Сполученого Королівства» заявник був позбавлений громадянства Великої Британії під час перебування за межами країни. Підставою такого рішення стала його причетність до діяльності, пов’язаної з тероризмом, та зв’язки з ісламськими екстремістами. Чоловік поскаржився в Страсбург на порушення свого права на повагу до сімейного та приватного життя.

У рішенні від 7.02.2017 ЄСПЛ визнав заяву неприйнятною як явно необґрунтовану. Встановлено, що заявник мав законне право на оскарження та доступ до судового контролю щодо такого рішення. Проте британські суди відхилили його вимоги після всебічного аналізу.

ЄСПЛ визнав, що ст.8 конвенції не може тлумачитись у розумінні нав’язування державам обов’язку сприяти поверненню кожній особі, позбавленій громадянства, можливості оскаржити це рішення. Суд Британії прийняв рішення за відсутності заявника, але все ж визнав докази того, що він займався діяльністю, пов’язаною з тероризмом. Крім того, заявник не залишиться апатридом, оскільки має суданське громадянство, а втручання в приватне та сімейне життя, спричинене позбавленням статусу, було обмеженим.

Не визнає чи забороняє?

Отже, у нашій країні не визнається законною наявність громадянства інших країн. Якщо громадянин набув громадянство (підданство) іншої держави або держав чи іноземець набув громадянство України, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України (ст.2 закону «Про громадянство України»).

Є велика різниця між «не визнає» й «забороняє». Україна в деяких випадках дозволяє, щоб її громадяни мали інше громадянство, але ставиться до таких біпатридів так, нібито іншого статусу в них немає, а обсяг їхніх громадянських прав і обов’язків ідентичний монопатридам.

Хибність поширеного погляду на заборону подвійного громадянства виходить з іншого трактування ст.4 Основного Закону. Адже слово «єдиний» має два значення: «лише один, без інших» і «загальний, спільний для всіх, неподільний». Творці Конституції не врахували цієї амбівалентності поняття, а законодавці зрозуміли його в другому значенні.

Зрештою, набуття додаткового громадянства навіть за умови добровільного звернення є тільки підставою для втрати громадянства України. Втрачається воно лише після відповідного президентського указу.

До речі, невдовзі матимемо можливість дізнатися, яку правову позицію в питаннях позбавлення громадянства України займе новий Верховний Суд. Як відомо, нині в Касаційному адміністративному суді розглядається позов колишнього голови Одеської облдерж-адміністрації Михеїла Саакашвілі, якого не так давно було позбавлено українського громадянства. Чергове засідання заплановане на 13 квітня.