Закон і Бізнес


Голова ВКДКА, президент САУ Олександр Дроздов:

«Зачіпати системні речі, закладені у законі про адвокатуру 2012 року, в жодному разі не варто»


Олександр Дроздов: «Зачіпати системні речі, закладені у законі про адвокатуру 2012 року, в жодному разі не варто»

№4 (1354) 27.01—02.02.2018
ІВАН СЛОБОДЯН
15920

Після того як на початку 2015 року Верховна Рада забезпечила пересічним українцям право на справедливий суд, реформатори вирішили взятися за вдосконалення процесуального законодавства та інституту адвокатури. Тоді в Адміністрації Президента навіть пообіцяли невідкладно внести відповідні законопроекти. Цієї осені нарешті набули чинності зміни до кодексів. І, судячи з кількості зламаних останнім часом списів у дискусіях довкола нового закону про адвокатуру, на вул.Банковій налаштовані вельми рішуче щодо виконання обіцяного три роки тому. Про реальні та удавані проблеми реформування галузі, перспективи доступу до професії та притягнення захисників до дисциплінарної відповідальності «Закон і Бізнес» говорив з головою Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, першим проректором Вищої школи адвокатури, президентом Спілки адвокатів України, кандидатом юридичних наук Олександром ДРОЗДОВИМ.


«Разом з аналізом проекту обов’язково мала бути досліджена атмосфера його підготовки»

— Олександре Михайловичу, у НААУ негативно сприйняли проект закону, підготовлений Радою з питань судової реформи, бо представники асоціації на якомусь етапі «випали» з нормотворчої процедури. Але ж документ у цілому сподобався експертам Ради Європи. Маємо звіти про відповідність євростандартам. Що не так? Це образа на кулуарність розроблення документа?

— Рада адвокатів останнім часом ухвалила низку рішень, якими засудила закритий характер підготовки змін до законодавства про адвокатуру та скерувала звернення до національних та міжнародних інституцій.

Але стверджувати те, що експерти (залишимо осторонь їхні професійні якості) дослідили проект закону на відповідність європейським стандартам, буде не зовсім коректно.

Насправді оцінка була мінімальною, а з огляду на критерії самої Ради Європи — недостатньою.

— У чому саме полягає недостатність?

— Хоча б у тому, що разом з аналізом проекту обов’язково мала бути досліджена атмосфера його підготовки. Але ж до процесу залучили обмежене коло фахівців, а отже, він був непрозорим! Незрозуміло, за яким критерієм до робочої групи обиралися представники адвокатських організацій. Я очолюю найстарішу за часом існування українську адвокатську організацію (Спілка адвокатів України створена у вересні 1990 року. — Прим. ред.), але жодних пропозицій взяти участь в обговоренні проекту або делегувати представників для такого обговорення не отримував. Мабуть, тому питання атмосфери взагалі не вивчалося.

З невідомих причин залишилася поза увагою методологія виміру прогресу здійснення реформ у сфері юстиції в Україні, яка за сприяння Європейського Союзу в рамках спільного проекту ЄС та РЄ «Консолідація розробки реформ у сфері юстиції в Україні» була презентована у грудні 2016 року. У цьому документі в частині посилення гарантій адвокатської діяльності та забезпечення доступності безоплатної правової допомоги наголошувалося на важливості боротьби НААУ за забезпечення власної незалежності та незалежності адвокатів. А, як ми знаємо, останні рекомендації експертів чомусь мали діаметрально протилежний характер.

Також не було проаналізовано стан реалізації чинного законодавства, експерти не вивчали інституційної спроможності системи органів адвокатського самоврядування, створеної п’ять років тому.…

Залишилася поза увагою система підвищення кваліфікації адвокатів, вивчення ними судової практики під час заходів, які організовуються НААУ. Адже, як зазначається у висновку КРЄС про роль судів у забезпеченні єдності застосування закону від 10.11.2017, для забезпечення найкращої якості правосуддя для сторін адвокати мають докладати належних зусиль і повинні проводити необхідні дослідження судової практики та наводити аргументи щодо застосовності чи, відповідно, незастосовності попередніх рішень. Також Вища школа адвокатури нині розробила та запропонувала адвокатам низку навчальних продуктів з найсучасніших актуальних питань. Саме тому серед ключових результатів Стратегії реформування судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів на 2015—2020 роки названо оновлення системи навчання у НААУ для забезпечення якісної професійної підготовки всіх адвокатів в Україні.

А все це мало б лягти в основу відповіді на запитання, навіщо переписувати профільний закон під гаслами, зокрема щодо посилення гарантій адвокатської діяльності.

Доречно згадати, що проект чинного закону свого часу надсилався до Венеціанської комісії, а отримані висновки та рекомендації, в тому числі щодо організації органів самоврядування, кваліфікаційних і дисциплінарних процедур, були повністю реалізовані в остаточній редакції. Але про це у звітах євроекспертів чомусь не згадує-ться. А от заклики РАУ до передання законопроекту в Страсбург для повної оцінки наразі ігноруються.

«Прямий доступ до професії адвоката хочуть залишити тільки суддям»

— Це процедура. А її заради добрих намірів іноді не дотримуються навіть народні депутати. По суті проекту які нарікання?

— Як голова ВКДКА бачу, що в контексті проведеної процесуальної реформи разом з поетапним запровадженням виключного права адвокатів на представництво осіб у суді можемо отримати надмірне ускладнення доступу до професії.

— Пропонований перелік умов для набуття статусу адвоката цілком стандартний: вища юридична освіта,  володіння державною мовою, стаж роботи в галузі права 2 роки, складання кваліфіспиту... Де тут перепони?

— Вони криються у термінах і самій процедурі іспитів. От як ви розумієте термін «робота в галузі права»?

— Очевидно, йдеться про посади суддів, прокурорів, адвокатів, слідчих, нотаріусів, юрисконсультів, хіба ні?

— Очевидно. Але не в цьому проекті. Насправді розробники заклали в документ не будь-який стаж у галузі права, як ми його традиційно розуміємо, а виключно стаж роботи стажером адвоката або суддею. Інакше кажучи, прямий доступ до професії адвоката хочуть залишити тільки суддям. Інші представники правничих професій перед тим, як складати іспит, мають попрацювати стажером.

Чи виправдана така преференція для служителів Феміди — окреме питання, яке також варто було б дослідити. Втім, суть навіть не в цьому. Відповідно до законопроекту стажер — це помічник адвоката. Останній має працювати з адвокатом за трудовим договором (контрактом). Але ж, за офіційними даними НААУ, сьогодні в країні на одного помічника припадає близько 17 адвокатів. Про що це говорить? Не кожен адвокат економічно може дозволити собі взяти помічника. Фактичний стан війни, в якому перебуває країна, бідність громадян, економічні умови доступу до правосуддя — всі ці фактори прямо впливають на розмір гонорару адвоката. Простіше кажучи, адвокат не в змозі «прогодувати» помічника. Тому така вимога вочевидь стає перешкодою в доступі до професії. Відповідно ж до чинного закону стажування можна проходити і у вільний від основної роботи час. А це мінімізує ризики залишитися без засобів до існування.

Крім цього, сьогодні стажування відбувається після складання кваліфікаційного іспиту. Стажування або робота помічником адвоката, по суті, є тими інструментами, за допомогою яких майбутні адвокати здобувають відповідні практичні навички. І формування цих навичок саме після того, як уповноважений суб’єкт на кваліфіспиті перевірив рівень теоретичних знань у галузі права, є усталеною практикою у США, Великій Британії, Франції.

Рада адвокатів регіону оцінює результати стажування і приймає рішення про видачу свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю або продовжує стажування.

«Ускладнений порядок прийняття іспитів, з високою ймовірністю, спричинить черги»

 — Зі стажуванням розібралися. Що не так з іспитами?

— Сьогодні це питання віднесено до повноважень кваліфікаційних палат регіональних кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури. На практиці іспити проводяться щотижня, кілька разів на місяць. У ВКДКА розглядають лише скарги на рішення кваліфпалат. Проектом передбачена централізація і прийняття Києвом рішень за результатами екзаменів. А це не лише ускладнює процедуру, але й містить корупційні загрози.

Як до процесу складання іспитів залучатимуть вищу кваліфікаційну комісію… Кожним трьом з 30 її членів доведеться майже щомісяця «гастролювати» регіонами для прийняття іспитів. До речі, за який кошт буде весь цей «бенкет»: відрядження, проживання? При цьому не слід забувати, що адвокати працюють в органах самоврядування на громадських засадах, а основним джерелом заробітку залишається, як правило, адвокатська практика.

Цим самим штучно створюється конфлікт повноважень, бо процес розпорошується між трьома органами: КДКА допускає до іспитів, рада адвокатів регіону їх організовує, а приймати їх приїдуть члени ВКДКА. Права та обов’язки дублюватимуться, а органи самоврядування під час  організації та складання іспитів отримають невластиві їм функції.

Такий механізм об’єктивно не задовольнить реального запиту на входження до професії, і, швидше за все, процес прийняття іспитів, налагоджений з 2012 року, буде зірваний. З огляду на невстановлення строку фактичного складання іспиту ускладнений порядок прийняття екзаменів, ймовірно, спричинить черги, що розтягнуться на роки.

— До речі, проект передбачає поділ вищої комісії на кваліфікаційну і дисциплінарну. Що з того адвокатам, крім збільшення кількості виборних посад та апарату, який забезпечуватиме роботу?

— Система органів має неабияке значення, але насправді воно похідне від завдань адвокатури та задекларованих засад адвокатської діяльності. У висновку ВК зазначається, що наявна подвійна структура кваліфікаційно-дисциплінарних комісій повністю відповідає європейським практикам. Навіть експерти у звіті не схвалили такого поділу. На питанні розподілу повноважень центрального та регіональних органів при організації кваліфіспитів я вже зупинявся, тож розглянемо дисциплінарну складову.

Європейський суд з прав людини вважає професійні дисциплінарні органи квазісудовими. Така правова позиція викладена, зокрема, в рішеннях у справах «Albert and Le Compte v. Belgium» та «Gautrin and Others v. France». Тому ці органи мають або відповідати вимогам ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, що закріплює право на справедливий суд, або бути підконт-рольними судовим органам загальної юрисдикції. В такому разі останні забезпечують виконання конвенції.

Що ми маємо? Чинним законом чітко встановлені підстави для дисцип-лінарної відповідальності, порядок і строки провадження, органи, що здійснюють провадження, строки накладення стягнення та процедура оскарження у судовому порядку. Засідання ВКДКА проводяться гласно і відкрито (в чому мали можливість неодноразово переконатися і журналісти вашого видання), зі спільним обговоренням питань порядку денного. Скарги на рішення, дії або бездіяльність кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури розглядаються відповідно до правових засад діяльності адвокатури України та рішень органів адвокатського самоврядування.

Тож висловлені європейськими експертами претензії ми не можемо сприймати як конструктивну критику, адже працюємо у повній відповідності до положень конвенції, з урахуванням практики ЄСПЛ.

Що стосується необхідності законодавчих змін у цьому питанні, то я переконаний, що така складова верховенства права, як юридична визначеність у частині дисциплінарних процедур, українським законом дотримана спов-на. Нагадаю: в доповіді «Верховенство права», схваленій Венеціанською комісією на 86-му пленарному засіданні, що відбулося у березні 2011 року, зазначається, що саме юридична визначеність вимагає, аби юридичні норми були чіткими, точними і спрямованими на забезпечення того, щоб ситуації та правовідносини залишалися передбачуваними.

«Сьогодні можна вести розмову про коригування переліку дисциплінарних стягнень»

— Тобто нічого не треба змінювати, бо погоджений у Страсбурзі закон 2012 року є ідеальним?

— Тут не треба іронізувати. Закон, що ми маємо, дійсно гарний. І позитивна експертиза Венеціанської комісії є тому підтвердженням. Але, звісно, нічого ідеального не буває. Завжди є якісь проблемні нюанси, що виявляються практикою застосування. Коли вони повторюються, відповідні норми слід коригувати. Але зачіпати системні речі, закладені в законі про адвокатуру 2012 року, в жодному разі не варто. Бо отримаємо протилежний ефект.

Так, з огляду на практику розгляду справ сьогодні вже можна вести розмову про доцільність коригування переліку дисциплінарних стягнень. Нині дисциплінарні органи мають можливість застосовувати три види стягнення: попередження, тимчасове зупинення права на заняття адвокатською діяльністю та позбавлення такого права з подальшим виключенням з ЄРАУ. Під час оцінювання на засіданнях вищої комісії обґрунтованості обрання дисциплінарною палатою регіональної КДКА стягнення за вчинене правником порушення у вигляді попередження або зупинення діяльності іноді відчувається потреба в якомусь проміжному варіанті, який не шкодив би практиці, але робив би покарання відчутним. Таким стягненням міг би стати штраф. А от позбавлення права на заняття діяльністю варто було б зробити винятковим заходом впливу, а термін, після закінчення якого особа може повторно бути допущена до складання іспиту та повернутися до професії, збільшити з двох до п’яти років.

Слушною пропозицією також вбачається норма про те, що оскарження рішення про притягнення адвоката до відповідальності зупиняє застосування стягнення. Завдяки цьому ми зможемо уникнути ситуацій, коли якась сторона прагне негайно відсторонити «неугодного» адвоката від участі в процесі.

Також у законі варто було б прописати джерела фінансування дисциплінарних процедур. З нового року рішенням Ради адвокатів України було запроваджено збір за розгляд скарг у дисциплінарних палатах регіональних КДКА і вищій комісії. Розмір плати встановлено на рівні одного прожиткового мінімуму для працездатних осіб.

— Таке нововведення частина професійної спільноти сприйняла як спробу органів самоврядування заробити гроші на учасниках дисциплінарного провадження. Не вистачає джерел фінансування?

— Дотепер (з урахуванням положень закону про адвокатуру та адвокатську діяльність) розгляд скарг і дисциплінарні провадження КДКА регіонів та ВКДКА фактично здійснювали за рахунок плати за складання кваліфікаційного іспиту особами, які бажають стати адвокатами. Тобто ті, хто прагнув потрапити у професію, фактично оплачували провадження проти практикуючих колег. Нагадаю, що плати за свою роботу члени дисцип-лінарних органів не отримують і досі.

З другого боку, і це важливіше, оплата організаційно-технічного забезпечення розгляду скарг як на регіональному рівні, так і в Києві стане певним бар’єром від безпідставних звинувачень захисників у порушенні правил адвокатської етики. Нині комісії розглядають скарги, які не завжди є обґрунтованими та мають на меті тиск на «незручного» адвоката. На жаль, окремі представники держорганів не виняток, тому що вони є нашими процесуальними опонентами. Але ж на вивчення, обговорення і прийняття рішень за такими безпідставними звинуваченнями витрачаються які фінанси, так і час, сили членів дисциплінарних органів. Тож збір розвантажить дисциплінарні органи і підвищить оперативність розгляду справ.

— Але для таких точкових змін, звісно, не варто переписувати закон. Тобто реформа не потрібна?

— Українське суспільство вже не один десяток років марить реформами. А там де є попит, виникає і пропозиція. Кожна нова влада має заповзятих реформаторів, які змінюють закони, кодекси. Метою кожного нормативно-правового акта, що подається до Верховної Ради, його автори називають покращення відносин, оптимізацію структури, приведення до європейських стандартів… На папері ми вже мали б скрізь сягнути ідеалу.

Мені згадується інтерв’ю Голови Верховного Суду України у 2002—2006 рр. Василя Маляренка (див. «ЗіБ» №1/2017. — Прим. ред.), який рік тому, оцінюючи наслідки змін у судовій системі, зауважив, що під реформуванням слід розуміти формування системи в іншому, більш якісному вигляді, більш людяної та справедливої, відкритої, доступної та надійної. Тоді він попросив не називати реформаторами тих, хто запроваджує зміни, які призводять до негативних наслідків, бо, можливо, ці люди банально не знають особливостей змінюваної ними системи.

Отже, чи можемо називати реформою проект, що розроблений кулуарно, без належного обґрунтування і врахування думки фахівців, які щодня стикаються з його застосуванням на практиці? Навіть створювана довкола видимість «європейської якості» не дає, на жаль, підстав для позитивної відповіді.

Незалежність адвокатури закріплена на рівні Конституції, а норми профільного закону містять відповідні гарантії. Проте, чи стало від цього адвокатам жити краще, — питання риторичне. Потрібні зміни до процесуальних законів, які забезпечували б реальний, а не ілюзорний механізм дотримання гарантій адвокатської діяльності.

Наприклад, у Кримінальний процесуальний кодекс не завадило б імплементувати низку правових позицій, викладених у рішеннях ЄСПЛ (справи «Matanović v. Croatia», «Dudchenko v. Russia», «Dragoş Iioan Rusu v. Romania», «Daştan v. Turkey» та ін.), які, до речі, ми власними зусиллями перекладаємо і оприлюднюємо на сайті та у виданнях НААУ. Чи пропонують нам щось подібне євроексперти? Відповідь знову «ні».