Що Заходу добре, те Сходу...
Стандарти РЄ у сфері організації системи правосуддя та наслідки їх упровадження
Формальне виконання рекомендацій органів Ради Європи, зокрема Венеціанської комісії, не допоможе появі дійсно незалежної ради правосуддя.
Олександра СИТНИК, спеціаліст директорату з прав людини та верховенства права Ради ЄвропиРЄ приділяє значну увагу виробленню стандартів у сфері організації функціонування судової влади ще з 1993 року. На основі низки документів, розроблених органами цієї інституції, утворилася модель організації судової влади.
Умови входження до євроспільноти
Ключову роль у цій моделі відіграє рада правосуддя, що має 6 основних характеристик:
• її статус закріплено в конституції;
• мінімум половина членів РП — це судді, обрані їхніми колегами;
• цей орган має повноваження видавати обов’язкові рішення;
• РП належить виключна компетенція в усіх питаннях, що стосуються кар’єри суддів, зокрема їх добору, призначення, підвищення, переведення, звільнення та притягнення до відповідальності;
• раду очолює голова найвищого судового органу або нейтральний глава держави;
• голови судів та їхні заступники можуть бути членами РП.
Утім, неправильно було б уважати, що Європейський Союз змушував кандидатів на вступ упроваджувати згадувану модель. У країнах, де це відбулося, такий підхід мав підтримку національних еліт, зокрема суддів, які, звичайно, були зацікавлені в тому, щоб самим керувати третьою гілкою влади та мінімізувати вплив інших державних органів. У Чехії та Польщі європейська модель не знайшла підтримки, тому й не була впроваджена.
Згідно з документами РЄ та ЄС модель мала перш за все забезпечити незалежність судової влади від інших гілок та унеможливити тиск, у тому числі з боку політичних сил. Крім того, планувалося покращити ефективність роботи судової системи, зокрема пришвидшити розгляд справ і знизити навантаження. Відносно недавно, з 2007 року, РЄ та ЄС почали вказувати на необхідність прозорості в роботі РП та підзвітності й відповідальності судової системи.
Проаналізуймо наслідки впровадження моделі в деяких країнах. Словаччина зробила це у 2001 році. До складу РП, статус якої закріплено в конституції, входить 18 членів: 8 суддів, обраних їхніми колегами, по 3 призначені урядом, парламентом і президентом. Голова Верховного суду є головою ради за посадою. На практиці ж суддів у раді завжди була більшість. Як правило, до її складу обирали голів судів.
На думку дослідників, упровадження європейської моделі в Словаччині призвело до концентрації надзвичайно широкого кола повноважень у руках невеликої групи членів РП, які в умовах відсутності контролю з боку виконавчої та законодавчої гілок влади дуже скоро почали це використовувати для збереження особистої влади, помсти, зокрема безпідставного порушення дисциплінарних проваджень, та інших зловживань.
РП звинувачували в непрозорості. Наприклад вона ухвалювала рішення письмово, без скликання засідань, або проводила їх у «дивних місцях, які надзвичайно ускладнювали доступ до засідань громадськості». Створення ради не покращило рівня довіри суспільства до судової влади. Згідно з опитуванням «Трансперенсі інтернешнал», у 2002 році 60% респондентів були переконані, що корупція в судах і прокуратурі Словаччини дуже поширена. У 2011-му опитування Інституту публічної політики показало, що 70% громадян і 86% правників не довіряли словацьким судам. Більше того, виявилося, що їм не довіряють 32% суддів.
Європейська модель почала діяти в Румунії у 2003—2004 роках. Рада правосуддя складається з 19 членів, 15 з яких є суддями, обраними їхніми колегами. РП формально не підзвітна законодавчій та виконавчій гілкам влади.
Європейська комісія, яка сама наполягала на створенні такого органу з широкими повноваженнями, дуже скоро після початку роботи ради почала її критикувати за брак підзвітності та прозорості. Зокрема, у 2008 році комісія зазначила, що етичні стандарти поведінки членів РП викликають занепокоєння. У 2009 році Єврокомісія відзначала, що система оцінки якості роботи суддів, розроблена РП, викликає запитання, оскільки 99,8% оцінених суддів отримали найвищий з можливих балів.
ЄК також зауважила, що РП недостатньо активно розслідує дисциплінарні справи суддів. У період із 2006 до 2009 року РП притягла до відповідальності лише 15 суддів за хабарі в невеликих розмірах (до €1000).
У Колишній югославській Респуб-ліці Македонія європейська модель була впроваджена у 2006 році. У 2015-му одна з опозиційних партій країни оприлюднила низку аудіозаписів телефонних розмов, які нібито містили докази втручання представників виконавчої влади та політичних партій в діяльність суддів та ради. Зокрема, міністри давали прямі вказівки щодо призначення та звільнення суддів.
ЄК висловила занепокоєння тим, що так і не було проведено належного розслідування цього питання, та закликала КЮРМ, аби інституції, створені згідно з європейськими стандартами, діяли відповідно до букви й духу цих стандартів.
З точки зору деяких дослідників, упровадження європейської моделі в КЮРМ виявилося передчасним і недоцільним, адже її членами стали особи зі старою психологією, які, незважаючи на наявність нових правових норм та інституцій, діяли відповідно до своїх давніх звичок. У зрілому суспільстві судді (або інші посадовці) здатні дбати перш за все про загальний добробут, тоді як у державах із низькою демократичною та правовою культурою та за відсутності контролю з боку інших гілок влади РП перетворюються на мафіозні структури, члени яких зацікавленні тільки в збереженні влади та використанні повноважень для особистих цілей.
Іспит на зрілість
Вивчивши наслідки впровадження європейської моделі в трьох країнах, дослідники зробили висновок, що радам правосуддя не вистачало підзвітності, а їхній роботі — прозорості. Як видно на прикладі КЮРМ, навіть за формальної незалежності ради існують способи впливу на неї виконавчої влади.
Звичайно, у рамках однієї статті неможливо детально проаналізувати досвід упровадження моделі у вищезгаданих та інших країнах Східної Європи. Стаття швидше є закликом вивчати цей досвід, який в багатьох випадках показує, що небезпечно надавати третій гілці влади значний ступінь незалежності в умовах, коли суддівський корпус, посадові особи держави та представники політичних сил продовжують керуватися старою психологією, несумісною з духом європейських цінностей.
P.S. Наведені в статті погляди не є офіційною позицією Ради Європи або її окремих органів.