Обмежений суверенітет

Без незалежного органу реформа прокуратури перетвориться на фікцію

Нещодавно розпочала працювати Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів, яка добиратиме кадри та притягуватиме прокурорів до дисциплінарної відповідальності. Проте якісне оновлення не можливе без забезпечення незалежності нового органу, для чого потрібні законодавчі зміни.

З почином

Члени КДКП вже отримали на руки перші скарги: 18 липня почала працювати автоматизована система, що розподілила понад 100 справ. Крім того, на найближчому засідання КДКП планується оголосити перший добір прокурорів за новими правилами.

Втім, новостворений орган, зареєстрований як юридична особа лише 25 травня цього року, має багато проблем, без розв’язання яких реальна реформа прокуратури може перетворитися на фікцію. Про це йшлося на круглому столі «Імплементація конституційних змін стосовно статусу прокуратури: ризики та перспективи інституційного забезпечення належних стандартів підготовки і незалежності прокурорів», організованого за підтримки координатора проектів ОБСЄ в Україні.

Відповідно до ч.1 ст.73 закону «Про прокуратуру» до повноважень КДКП належить: визначення рівня фахової підготовки кандидатів у прокурори, вирішення питань щодо дисциплінарної відповідальності, переведення та звільнення прокурорів з посад. Крім того, комісія може вносити подання Президентові про звільнення Генерального прокурора або готувати висновок щодо виконання ним своїх обов’язків за зверненням Верховної Ради у випадку висловлення недовіри.

«Обсяг функцій у комісії значний, повноважень дуже багато. Тож нас очікує досить великий обсяг роботи. Щоб її виконати, ми повинні бути насамперед незалежними», — зазначив заступник голови КДКП Віктор Шемчук.

Хвіст крутить собакою?

А із цим наразі не дуже склалося. Зокрема, згідно із законом членів комісії призначають на 3 роки. П’ятьох — всеукраїнська конференція прокурорів з-поміж своїх колег. Водночас термін повноважень Генпрокурора становить 6 років.

Після сплину строку їхніх повноважень члени КДКП повертаються на колишнє місце роботи. Та в комісії вони могли приймати рішення щодо притягнення до відповідальності колег або керівників. «Про яку незалежність можна говорити, коли кожен з них очікує, що після повернення може бути поставлений в нерівні умови з іншими працівниками?» — риторично запитав В.Шемчук.

Інше питання — оплата праці. Нині членам КДКП, котрі прийшли з органів прокуратури, пропонують менші оклади, ніж були в них на попередньому місці роботи. Та й поки що за майже 2 місяці роботи комісії ніхто грошей не отримував.

Одна з найважливіших потреб — створення власного секретаріату. Відповідно до закону положення про секретаріат затверджує Генпрокурор, і штатну чисельність цього органу визначено в 40 осіб. Керівник органу прокуратури вищого рівня призначає та звільняє працівників. Виходить, що не КДКП має секретаріат, а комісія є придатком до нього, скаржаться в колегіальному органі. Вже є випадки, коли працівники секретаріату самі вирішували питання щодо прийняття або неприйняття скарг.

Є питання і щодо чисельності працівників секретаріату. Наприклад, Вища кваліфікаційна комісія суддів, яка донедавна розглядала дисциплінарні скарги на суддів і до якої надходило близько 1 тис. заяв на місяць, має секретаріат у 240 осіб. А КДКП, до якої, за очікуваннями, подаватиметься до 2,5 тис. скарг на місяць, — у 40. Тому тут уважають за доречне збільшити кількість працівників секретаріату хоча б до тієї, що у ВККС.

Досвід «бувалих»

Обмежує незалежність КДКП й те, що матеріально-технічне забезпечення фінансується за рахунок Генеральної прокуратури. У комісії вважають, що кошти на її діяльність треба прописувати окремим рядком у бюджеті ГПУ, як це передбачено для Спеціалізованої антикорупційної прокуратури. Є проблема із забезпеченням власним приміщенням: КДКП орендує 420 м² у Національної академії прокуратури й тільки мріє про окремі 10 тис м², які є у ВККС.

Та матеріальні проблеми поки не найголовніше. На думку голови Вищої ради правосуддя Ігоря Бенедисюка, передусім перед комісією стоятиме питання швидкого та належного опрацювання звернень. Для цього треба вже зараз запроваджувати ефективні механізми. Зокрема, він наголосив на необхідності забезпечення електронного документообігу.

Друге питання — опрацювати не лише стандарти притягнення до відповідальності прокурорів, а й визначити критерії застосування тих чи інших стягнень. Голова ВРП вважає, що «це буде непростий шлях». Для дисциплінарної відповідальності суддів законом визначено 19 підстав. Але ВРП важко визначати, яку відповідальність застосовувати в тих чи інших випадках. І деякі рішення дисциплінарних палат уже скасовувались усім складом Ради. Тож вона має намір обговорити ці питання з КДКП, оскільки, за законом, може переглядати рішення останньої.

І.Бенедисюк також порадив вивчати досвід за прийнятими ВРП рішеннями. Проте визнав, що комісії буде важче в організаційному плані, «бо Рада виникла не на порожньому місці», а прокурорський орган створюється з нуля. ВРП дала певні рекомендації та обіцяє допомагати надалі. «Наші двері завжди відкриті», — пообіцяв І.Бенедисюк.

Є підтримка законотворців

В.Шемчук упевнений, що «дитячі» проблеми становлення комісія вирішить. Однак для ефективного їх подолання треба внести зміни до закону «Про прокуратуру» в частині організації роботи КДКП. «Що стосується самостійності та незалежності комісії, то ми б хотіли повністю скалькувати відповідні норми закону «Про судоустрій і статус суддів», — запропонував він і додав: — Ми на початку складної дороги, але оптимістично налаштовані».

Як бачимо, члени комісії вважають своєю місією налагодити роботу КДКП, щоб ті, хто прийде через 3 роки, могли ефективно працювати.

Перший заступник голови парламентського Комітету з питань забезпечення правоохоронної діяльності Микола Паламарчук пообіцяв ініціювати внесення необхідних змін до законодавства та лобіювати відповідний проект у парламенті. А КДКП вже розробила такий документ і хоче після обговорення експертами зареєструвати його вже у вересні.

 

КОМЕНТАР ДЛЯ «ЗіБ»

Олександр ВОДЯННІКОВ,
Радник з юридичних питань координатора проектів ОБСЄ в Україні:

— Чим вітчизняна система прокуратури відрізняється від європейської, в яких напрямках варто реформувати нашу систему?

— Фатум української прокуратури нині полягає в тому, що вона ще не позбулася радянської парадигми бути недремним оком. У цьому, власне, і полягає проблема реформування органів прокуратури.

Найперше, на мою думку, слід імплементувати конституційні зміни, прийняті Верховною Радою у 2016 році. Цими змінами сама філософія, закладена в інститут прокуратури, була змінена. Замість, по суті, четвертої гілки влади прокуратура перетворена на частину системи правосуддя, як цього вимагають європейські стандарти. Таким чином, 3 ключові актори судового процесу — суддя, прокурор і адвокат — були поставлені в рівні та сумірні умови.

— Як забезпечити європейські стандарти в роботі українських органів прокуратури?

— За аналогією з процесом судової реформи слід виділити 3 виміри приведення органів прокуратури до європейських стандартів: законодавчий, інституційний, людський.

У законодавчому вимірі вже здійснено важливий крок — унесені зміни до Конституції, ухвалено нову редакцію закону про прокуратуру, яка хоч і є кроком уперед порівняно з попередньою редакцією, але невеликим. Тому слід продовжити роботу в цьому напрямку.

Реформа в інституційному вимірі позначилася важливою подією — запуском роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, окремого органу, що відповідатиме за добір прокурорського корпусу й вестиме дисциплінарні провадження.

Із запуском КДКП має пришвидшитися реалізація реформи в людському вимірі.

Разом з тим реформа в усіх трьох вимірах виявилася неповною. Так, є гострі питання забезпечення незалежності КДКП, її матеріально-технічного забезпечення, непродуманість системи підготовки кадрів для місцевої прокуратури, забезпечення ефективності системи дисциплінарної відповідальності тощо.

— Яка роль міжнародних організацій у реформі прокуратури в Україні?

— Реформа прокуратури — нині одне з ключових завдань, яке має розглядатися в контексті більш широкої реформи судової системи й суміжних інститутів. Міжнародна спільнота уважно стежить за цими процесами й готова надати всіляку підтримку в будь-яких формах. Сьогоднішня подія, організована за підтримки координатора проектів ОБСЄ в Україні, є тому підтвердженням. На мою думку, роль міжнародного співтовариства в підтримці цієї реформи має стати більш активною.