Закон і Бізнес


Голова КСУ (2007—2010 рр.) Андрій Стрижак:

«Порушення процедури внесення змін до Основного Закону знову може мати наслідком визнання їх нелегітимними»


Андрій Стрижак:«Порушення процедури внесення змін до Основного Закону знову може мати наслідком визнання їх нелегітимними»

№25 (1323) 24.06—30.06.2017
РОМАН ЧИМНИЙ
2419

Рішення Конституційного Суду, прийняті останніми роками, можна порахувати на пальцях — 5, 7, 0. Ставка на реформу в частині повноважень Суду перетворилася на «зеро» через нездатність парламенту ухвалити відповідний закон. Кількість самих суддів наблизилася до критичної цифри: тільки 13 мають право брати участь у розгляді справ. Як це може позначатися на здатності єдиного органу конституційної юрисдикції виконувати свої повноваження? Чи може інститут конституційної скарги запрацювати без законодавця? Про це, а також про ймовірність визнання неконституційними змін, унесених до Основного Закону в лютому 2014 року, «ЗіБ» розповів Голова КС у 2007—2010 рр., кандидат юридичних наук, заслужений юрист України Андрій Стрижак.


«Реалізація зазначених конституційних новацій ще далека від свого втілення у життя»

— Андрію Андрійовичу, згідно із ч.2 ст.147 Конституції (в редакції від 2.06.2016) діяльність Конституційного Суду ґрунтується на принципах верховенства права, незалежності, колегіальності, гласності, обґрунтованості та обов’язковості ухвалених ним рішень i висновків. Чи вплинули ці конституційні приписи на його діяльність?

— Якщо розглядати саме цю новелу Основного Закону, то згадане положення майже дослівно відтворює зміст ст.4 закону «Про Конституційний Суд України» в його чинній редакції. Тому особливих змін у діяльності Суду не сталося.

Зокрема, КС завжди визнавав принцип верховенства права не тільки засадничим у своїй діяльності, а й головним постулатом державної доктрини у всіх сферах життя суспільства. Так, у рішенні від 2.11.2004 №15-рп Суд зазначив, що «верховенство права — це панування права в суспільстві, яке вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема у закони, які за своїм змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо. Одним з проявів верховенства права є те, що право не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легітимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим культурним рівнем суспільства. Всі ці елементи права об’єднуються якістю, що відповідає ідеології справедливості, ідеї права, яка значною мірою дістала відображення в Конституції України».

— А чи позначилися на діяльності КС інші конституційні зміни, зокрема у частині, якою передбачено його статус та повноваження?

Як зауважив свого часу один з батьків Конституції США Олександр Гамільтон, конституція повинна визначати основні принципи діяльності держави та не має бути перевантажена детальними подробицями їх реалізації. Натомість функцію конкретизації конституційних приписів виконують закони та інші правові акти, які приймаються на її основі та повинні їй відповідати. До речі, останні не можуть суперечити не тільки Конституції, а й законам.

Вважаю, що внесені до Конституції зміни з питань, якими врегульовано певні особливості діяльності вітчизняного органу конституційної юрисдикції, в цілому є позитивними. Однак, повертаючись до принципу верховенства права, яким керується Суд при розгляді справ, у контексті наведеного вислову видатного американського правника зауважу, що реалізація зазначених конституційних новацій ще далека від свого втілення у життя.

— Ви маєте на увазі зволікання із прийняттям нового закону про КС?

— І це також. Суд на цей час, образно кажучи, нагадує човен без штурвала та вітрил. Такі важливі аспекти нової редакції Конституції, як запровадження конституційної скарги, визначення процедури вступу на посаду та звільнення судді КС, посилення гарантій незалежності та недоторканності суддів, установлення порядку та розміру відшкодування державою матеріальної чи моральної шкоди, завданої фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, тощо, залишаються нереалізованими, оскільки законодавчо не врегульовані.

«Регламентом не можна визначити порядок реалізації рішення КС»

— Однак положення Основного Закону є нормами прямої дії. Чи може КС реалізовувати свої повноваження, безпосередньо керуючись ними? Такий варіант, до речі, не виключав і суддя КС Станіслав Шевчук в інтерв’ю нашому виданню. Може, варто ухвалити тимчасовий регламент, який діяв би до прийняття парламентом відповідного закону?

— Безумовно, це один з найбільш прийнятних, на мою думку, шляхів виходу з кризової ситуації. Зокрема, на підставі правової позиції КС, викладеної у рішенні від 19.04.2001 №4-рп.

Вона полягає в тому, що норми Конституції є нормами прямої дії й застосовуються незалежно від того, чи ухвалено на їх розвиток відповідні закони або інші нормативно-правові акти. До того ж, виходячи із цього, Суд з моменту набуття чинності новою редакцією Конституції вже прийняв близько ста конституційних скарг від юридичних та фізичних осіб.

Однак тимчасовий регламент КС як правовий акт, що регулює внутрішні питання його діяльності, має обмежену юридичну силу. Тобто якщо розгляд конституційної скарги за процедурою, аналогічною розгляду справ з питань конституційності законів та інших правових актів, у принципі допустимий, то подолання деяких моментів, які мають вирішальне значення для, так би мовити, «запуску» механізму конституційної скарги, є можливим виключно на законодавчому рівні.

— І що заважає запуску цього механізму?

— Насамперед це визначення критеріїв прийнятності скарги до розгляду: наявність належного суб’єкта, строк давності юридичного факту, підсудність порушених питань тощо.

По-перше, в ч.4 ст.55 нової редакції Конституції встановлено, що право звернутися з конституційною скаргою до КС гарантується «кожному». Чи означає це, що «кожен» — це виключно фізична особа, оскільки цей термін застосовується у розд.ІІ Основного Закону, положеннями статей якого передбачаються права й обов’язки людини та громадянина, тобто саме фізичної особи? Чи йдеться також і про представників юридичних осіб приватного права?

Регламентом не можна визначити порядок реалізації рішення КС у разі задоволення скарги, тобто визнання неконституційними закону або окремих його положень, що застосовувалися при прийнятті судового рішення (поворот виконання, розгляд за нововиявленими обставинами, відшкодування збитків, завданих скаржникові, тощо). А без цього рішення КС втрачає будь-який сенс у контексті відновлення справедливості як однієї зі складових принципу верховенства права.

«Стан судової влади є відображенням рівня політичної та правової культури у суспільстві»

— Але, схоже, є проблеми й з реалізацією «старих» конституційних повноважень КС. Наразі у КС тільки одних подань налічується 42. Зокрема, тривалий час розглядаються справи щодо положень люстраційного закону, суддівських гарантій, обмеження пільг та пенсій. Яке гальмо тут спрацьовує?

— Ці проблеми не нові, Суд стикався з ними неодноразово. Це блокування діяльності КС шляхом протиправного впливу на суддів з боку представників політичних сил та органів державної влади, у тому числі звільнення з посад з надуманих мотивів (судді В.Іващенко, С.Станик, В.Пшеничний, 2007 рік), недоукомплектування його складу. При цьому при розгляді деяких справ (2006—2007 роки та нині) мали місце прояви відвертої неповаги до Суду, які межували з образами та відвертими погрозами на адресу його суддів.

Крім того, донедавна у КС працювало 15 суддів замість 18. При цьому вакантні посади не заповнюються понад 2 роки. 3 червня цього року ще у двох суддів закінчився 9-річний термін перебування на посаді. Як наслідок, неспроможність Суду цього року прийняти бодай одне рішення.

Не прийняте навіть рішення про звільнення зазначених суддів, що після набуття чинності новою редакцією Конституції віднесено до повноважень самого КС. Таким чином, склалася патова ситуація. З одного боку, строк повноважень суддів вичерпаний і вони не мають права брати участь у розгляді справ, з другого — оскільки їх не звільнено, вони продовжують отримувати заробітну плату й на їхні місця не можна призначити нових суддів.

— Що, на ваш погляд, спричинило таку ситуацію?

— Насамперед те, що правосвідомість та почуття відповідальності за доручену справу серед представників вітчизняної політичної еліти поступилися місцем правовому нігілізму та зверхньому ставленню до захисту прав, свобод та законних інтересів громадян, про який (на словах) не піклується тільки лінивий.

Я неодноразово зауважував, що стан судової влади, як конституційної так і загальної юрисдикції, є відображенням рівня політичної та правової культури у суспільстві, у тому числі посадових осіб, яким громадяни делегували своє конституційне право брати участь у вирішенні державних справ. Тому ситуація, яка склалася в КС, мало чим відрізняється не тільки від загальної в системі правосуддя, а й від ситуації в деяких інших органах державної влади.

Як свідчить судова статистика, внаслідок хронічного некомплекту суддів навантаження у деяких судах загальної юрисдикції сягнуло кількох тисяч справ на рік. Тож про який ефективний судовий захист прав, свобод і законних інтересів громадян може взагалі йти мова?!

— Однак чи можна порівнювати ситуацію у системі правосуддя із загальною у державі, зокрема у галузі захисту прав і свобод людини і громадянина?

— Згідно із ч.2 ст.3 Конституції права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави.

Задля реалізації цих конституційних приписів передбачено створення спеціального загальнодержавного механізму, структурними елементами якого є всі без винятку органи державної влади та місцевого самоврядування.

Наприклад, згідно зі ст.2 закону «Про Центральну виборчу комісію» цей державний колегіальний орган забезпечує дотримання передбачених Конституцією та законами принципів і засад виборчого і референдумного процесів, реалізацію виборчих прав громадян України та права на участь у референдумі, однакове застосування законодавства про вибори і референдуми на всій території України (ч.1); комісія будує свою діяльність на принципах верховенства права, законності, незалежності, об’єктивності, компетентності, професійності, колегіальності розгляду і вирішення питань, обґрунтованості прийнятих рішень, відкритості і публічності (ч.2).

Зауважте, на перших місцях серед вимог до діяльності комісії, зокрема щодо забезпечення реалізації громадянами їх виборчого права, стоять верховенство права та законність. У цьому контексті виникає запитання: як узгоджується із цими принципами та обставина, що вже майже три роки у її складі працюють 12 (з 15) членів, 7-річний строк повноважень яких було вичерпано ще у 2014-му?

І такі випадки непоодинокі, схожа ситуація складається нині з призначенням нового уповноваженого Верховної Ради з прав людини тощо.

«Це був єдиний випадок, коли порушення процедури прийняття закону було визнано у всіх без винятку висновках»

— На думку експертів, зокрема вашого колеги, нині покійного Олександра Мироненка, зародки політичного правового нігілізму сягають корінням у 2004—2005 роки. Він навіть для позначення цього періоду ужив такий термін, як «епоха конституційного юридизму», яка розквітла на початку 2014-го. Зокрема, коли Суд звинуватили у невиправданій зміні правових позицій, крім іншого, під час розгляду славнозвісного закону від 8.12.2004 №2222-IV. Чи дійсно КС відійшов від раніше зроблених висновків, аби визнати цей закон неконституційним?

— Спочатку з’ясуймо, що треба розуміти під терміном «правова позиція КС». Адже ні Конституція, ні закони, якими керується Суд, не містять такого поняття та приписів щодо можливості та порядку його зміни.

Водночас у практичній діяльності КС сформувалася стала традиція посилання на правові позиції з певних питань. Як правило, під цим розуміється, що у випадках, коли щодо питань у справі, яка розглядається, Суд раніше висловлював певні думки або зауваження, які мають до них стосунок, він має право на них посилатися. Тобто правова позиція КС — це його думки, зауваження або висновки з певних питань, що знайшли своє відображення в його актах за умови їх підтримки більшістю конституційного складу Суду.

Стосовно тези, за якою «положення закону про внесення змін до Конституції після набрання ним чинності стають невід’ємною складовою Конституції — окремими її положеннями, а сам закон вичерпує свою функцію», що міститься в ухвалі КС від 5.02.2008 №6-у/2008, зауважу таке.

По-перше, вона була прийнята лише третиною від конституційного складу КС. І ґрунтувалася на науковій гіпотезі, а не на положеннях чинного законодавства, яке не передбачає можливості виключення зі сфери наступного конституційного судового контролю для законів, якими вносяться зміни до Конституції.

По-друге, з правової точки зору ця теза є нікчемною, оскільки де-факто вона не підтримана навіть тією меншістю, яка прийняла зазначену ухвалу Суду. Це випливає, зокрема, з того, що згідно із ст.45 закону «Про Конституційний Суд України» у випадку виявлення обставин, які вказують на непідсудність КС порушених у поданні питань, Суд відмовляє у відкритті провадження на підставі її ч.4 — «непідвідомчість питань, порушених у конституційному поданні, конституційному зверненні». Це за своїми правовими наслідками унеможливлює подальше звернення до Суду із цього питання.

Натомість Суд відмовив у відкритті провадження, пославшись на ч.2 ст.45 цього закону: «Невідповідність конституційного подання, конституційного звернення вимогам, передбаченим Конституцією, цим законом». Тобто суб’єкт права на конституційне подання у разі усунення такої невідповідності має право на повторне звернення із цього самого питання.

— Тобто ви вважаєте, що, поклавши в основу постанову ВР «Про реагування на факти порушення суддями Конституційного Суду України присяги судді» від 24.02.2014 №775-VII та «Про текст Конституції України…» від 22.02.2014 №750-VII», парламент припустився помилки?

— Не тільки приймаючи ці постанови, а й ухвалюючи закон «Про відновлення дії окремих положень Конституції України» від 21.02.2014 №742-VII. І не тільки припустився помилки, а й порушив норми Конституції та законів.

Так, у постанові №775-VII парламент зазначив: факт того, що положення закону №2222-IV стали невід’ємною складовою Конституції, а сам закон вичерпав свою функцію, встановлено ухвалою КС №6-у/2008, яка є остаточною в силу положень ст.50 закону про КС. Однак, по-перше, процесуальна ухвала є остаточною виключно щодо конкретного конституційного подання. Тобто за своєю юридичною силою є актом нижчого рівня, ніж висновок або рішення КС, обов’язковість виконання, остаточність та унеможливлення оскарження яких визначено не законом, а безпосередньо Конституцією.

По-друге, Суд не розглядав змісту змінених положень Конституції. Це він мав зробити раніше, у порядку превентивного контролю, у разі надання парламентом відповідного законопроекту для отримання висновку про його відповідність вимогам стст.157, 158 Основного Закону. Однак парламент цього не виконав і де-факто та де-юре порушив встановлену процедуру розгляду, ухвалення та набрання чинності законами, що, як зазначив КС у рішенні від 7.07.2009 №17-рп/2009, «згідно з ч.1 ст.152 Конституції є підставою для визнання його неконституційним».

До речі, в моїй практиці це був єдиний випадок, коли порушення процедури прийняття закону №2222-IV було визнано у всіх без винятку висновках провідних вітчизняних науково-дослідних установ у галузі конституційного права, до яких Суд звертався по консультації під час провадження в цій справі.

Про недотримання конституційної процедури розгляду та ухвалення закону №2222-IV говорили у своїх висновках європейські та вітчизняні публічні інститути, зокрема Парламентська асамблея Ради Європи, Національна комісія із зміцнення демократії та утвердження верховенства права, Венеціанська комісія. На їхню думку, ця процедура була впроваджена з порушеннями принципів демократичної держави і верховенства права.

Так, у п.14 резолюції ПАРЄ «Про виконання обов’язків та зобов’язань Україною» від 5.10.2005 №1466 зазначено: «Парламентська асамблея також занепокоєна, що нові конституційні зміни були ухвалені без попереднього розгляду Конституційним Судом України так, як це передбачено ст.159 Конституції та як витлумачено в рішенні КС від 1998 року». У висновку Національної комісії із зміцнення демократії та утвердження верховенства права, ухваленому 27.12.2005, вказано, що розгляд і прийняття закону №2222-IV здійснено Верховною Радою з порушенням вимог ст.159 Конституції.

— У постанові №775-VII парламент також запропонував в.о. Президента достроково припинити повноваження та звільнити з посад суддів КС, які були призначені главою держави, за порушення ними присяги, а Раді суддів — у триденний строк скликати позачерговий з’їзд суддів, на якому розглянути аналогічне питання. Чи належать такі вказівки до повноважень єдиного органу законодавчої влади?

— Не належать і не можуть належати. Адже це порушує конституційний принцип розподілу влади. Ви не згадали ще про вказівку Генеральній прокуратурі, що також виходить за межі цього принципу, порушити кримінальне провадження за фактом прийняття рішення КС №20-рп/2010 і притягти усіх винних осіб до відповідальності.

— Чи відомо вам, як просувається розслідування кримінального провадження, яке ГПУ продовжує за вказівкою парламенту? Адже ви також брали участь в ухваленні рішення №20-рп/2010.

— Мене і (як мені відомо) моїх колег-суддів, котрі брали участь у розгляді цієї справи, викликали на допит до ГПУ як свідків. До закінчення слідства вважаю некоректним висловлюватися із цього приводу.

Що стосується претензій до суддів, то вони вочевидь ґрунтуються не на правових, а на суто політичних підставах. Судді КС, як і народні депутати, не несуть відповідальності за результати голосування, що з набуттям чинності новою редакцією Конституції отримало правовий статус конституційного припису.

До речі, те, що звинувачення проти суддів мають суто політичний характер, нарешті стали розуміти й керівники правоохоронних органів. Так, недавно про це опосередковано зазначив і Генеральний прокурор, який, виступаючи з парламентської трибуни, зокрема, підтвердив наявність імунітету суддів КС від юридичної відповідальності за результати голосування.

«Конституція правової, демократичної держави, як дружина Цезаря, повинна бути поза всякою підозрою»

— Оскільки всі рішення КС є остаточними й обов’язковими для виконання, то чи міг парламент «відновити дію» Конституції у певній редакції прийняттям звичайного закону?

— Із цього приводу зазначу, що розд.ХІІІ Конституції не передбачає можливості «відновлення дії її положень». Таким чином парламент, на мою думку, знову порушив процедуру внесення змін до Основного Закону, що свого часу стало підставою для визнання неконституційним вже згадуваного закону №2222-VII.

— Тобто, на ваш погляд, ми знову живемо за умови дії Конституції, в легітимності якої є сумніви?

— Конституція правової, демократичної держави, як дружина Цезаря, повинна бути поза всякою підозрою. Натомість порушення процедури внесення змін до Основного Закону знову може мати наслідком визнання їх нелегітимними.

Чи може хтось дати гарантію, що в майбутньому не буде так само оскаржено й закон №742-VII?

— Як випливає зі змісту згаданих актів парламенту, КС, ухваливши рішення від 30.09.2010 №20-рп/2010, перевищив свої повноваження. Зокрема, тим, що відновив чинність Конституції 1996 року і при цьому не врахував, що скасовані норми діяли кілька років, на їх основі проводилися вибори, формувався Уряд, вирішувалося багато інших важливих питань. Чи відповідає це практиці країн ЄС?

— Конституція не містить поняття «спеціальний» чи «конституційний» закон та не встановлює строку давності для них як об’єктів наступного конституційного контролю, як це інколи передбачено конституціями деяких європейських країн.

Натомість для конституційних судів зарубіжних держав поширеною є практика поновлення раніше чинного правового регулювання. Тобто якщо зміни до закону визнаються неконституційними, то має застосовуватися попередня його редакція, яка, звісно, відповідає конституції. Така юридична техніка певною мірою зіставна з категорією темпоральної дії нормативно-правового акта в часі. Проте її застосування не означає, що йому надається зворотна дія.

Юридична техніка відновлення попереднього правового регулювання використовується конституційними судами в таких країнах, як Австрія, Болгарія, Латвія, Литва, Німеччина, Португалія, та інших.

Зокрема, у п.5 ст.139 конституції Австрії зазначено, що рішення про визнання протизаконним нормативного акта набирає чинності з дня його опублікування, якщо конституційний суд сам не встановить строку зупинення його дії, який не може перевищувати 6 місяців, а за необхідності здійснення законодавчих заходів — одного року. У п.6 цієї статті вказано: якщо рішенням КС Австрії закон скасовується як неконституційний, то з дня набрання сили цим рішенням, якщо в ньому не встановлено іншого, знову набувають чинності положення, які були змінені законом, визнаним неконституційним.

У Литві основний аргумент на користь рішення про поновлення правових норм, які втратили законну силу через визнання їх неконституційними, полягає в тому, що «маються на увазі не повноваження конституційних судів щодо поновлення юридичної сили норми, яка була скасована або змінена неконституційним правовим актом, а поновлення таких норм як юридичний наслідок рішення, яким констатується неконституційність правового акта, що скасував або змінив попереднє правове регулювання, прямо передбачене в конституції (законах) держави».

Подібне розширення меж юрисдикції органів конституційної юрисдикції — це «феномен юрисдикційної дискреції», який не відхиляється від європейських тенденцій. У цьому ж аспекті можна навести рішення КС Болгарії від 31.10.95 №22, у резолютивній частині якого зазначено, що скасований або змінений закон поновлюється в тій редакції, яка існувала до скасування або зміни. Така правова позиція суду випливає з розгорнутого обґрунтування концепції «відновлювальної дії» (reinstate mentor the preceding law) рішення про скасування, згідно з якою рішення не спричиняє прогалини у праві, а навпаки, поновлює дію норми, попередня редакція якої відповідає конституції.

У цьому питанні доречно також звернути увагу на діяльність Федерального Конституційного суду Німеччини. Як і законом про КС України, законом ФРН «Про Федеральний Конституційний суд» детально не регламентовано порядок та способи виконання рішень ФКС. У §35 цього документа лише вказано, що ФКС у своєму рішенні може визначити суб’єкта його виконання, а також у конкретних випадках установити вид і спосіб його виконання. Проте на основі цього положення ФКС у рішенні визначає всі дії, необхідні для його виконання. А у разі необхідності робить це незалежно від заяв або пропозицій учасників провадження, тобто за власною офіційною ініціативою або навіть окремо, після прийняття рішення по суті справи. Вид, обсяг та зміст приписів стосовно порядку виконання залежать від змісту відповідного рішення по суті справи, яке має бути виконане, і, крім того, від конкретних суспільних відносин, які треба привести у відповідність до нього. У випадку визнання нормативно-правового акта (його норми) недійсним ФКС у рішенні може зазначити про відновлення дії його попередньої редакції.

Таким чином, зазначивши у п.6 мотивувальної частини рішення №20-рп/2010, що «визнання неконституційним закону №2222-ІV у зв’язку з порушенням процедури його розгляду та ухвалення означає відновлення дії попередньої редакції норм Конституції, які були змінені, доповнені та виключені законом №2222-ІV», Суд лише озвучив загальновизнане, у тому числі у законодавстві країн ЄС, правило набуття чинності зміненими у неконституційний спосіб положеннями законодавства.

При цьому Суд не давав вказівок публікувати текст Конституції у редакції 1996 року в офіційному виданні ні міністру юстиції, ні іншім органам державної влади. Тобто діяв у межах своїх конституційних повноважень.

— І як мав діяти наш парламент, аби «відновити дію» Конституції в редакції 2004 року з деякими наступними змінами?

— Так, як передбачено самим Основним Законом: за наявності політичної волі він міг ужити заходів для усунення констатованих у рішенні №20-рп/2010 порушень. Наприклад, надіслати проект до КС для отримання висновку про його відповідність вимогам стст.157 та 158 Основного Закону й у подальшому його ухвалити.