Дисциплінарні ризики
Через законодавчі недоліки звільнити суддю можна за умови наявності великого бажання та креативності зацікавлених осіб
Питання притягнення до дисциплінарної відповідальності перейшло у відання Вищої ради правосуддя, але й досі потребує законодавчого вдосконалення.
Світлана ГЛУЩЕНКО, директор департаменту Вищого спеціалізованого суду з розгляду цивільних і кримінальних справ, д.ю.н.За наслідками реформаційного процесу інститут дисциплінарної відповідальності суддів зазнав суттєвих змін. При цьому бажання дисциплінувати (а почасти й очистити суддівський корпус) було лейтмотивом оновлення законодавства. Парламент ухвалив низку актів, які красномовно підкреслювали намір організувати незалежний і справедливий суд шляхом «суспільного виховання судді нової генерації» з високими професійними, етичними якостями, які ґрунтуються на доброчесності. Проте положення про притягнення до дисциплінарної відповідальності суддів і нині потребують законодавчого вдосконалення.
Маркер незалежності
Чинний закон «Про судоустрій і статус суддів» у частині визначення підстав для притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності далекий від ідеального як змістовно, так і процедурно. І про це варто говорити, адже практика притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності є маркером незалежності судової влади та запорукою професійної, етичної та доброчесної поведінки носіїв мантій, новий образ яких нині активно формується під пильним поглядом громадськості та міжнародних партнерів.
Якщо ми вважаємо, що запроваджено ефективну модель дисциплінарної відповідальності судді, то перше, на що варто звернути увагу, — окремі концептуальні положення, які лежать в основі такої ефективності. Зокрема, це пов’язано із чітким окресленням та обмеженням підстав для дисциплінарної відповідальності судді, а також із їх адаптованістю до інтелектуальних, емоційних і загалом людських можливостей судді. Адже відповідати за все — це те саме, що не відповідати ні за що.
Друге. Свобода дій судді вимагає, щоб відповідальність стосувалася тільки того, що лежить у площині його діяльності; аби дії враховували наслідки, які можливо передбачити; щоб суддя відповідав лише за власні дії.
У зв’язку із цим виникає третя теза. З давніх часів уважалося, що спільна (або розподілена) відповідальність може знівелювати необхідність погодження індивідом своїх дій з іншими людьми й, таким чином, обмежити можливості кожного. А це, у свою чергу, призводить до ситуації, коли за одні й ті самі питання відповідає широке коло осіб без одночасного узгодження спільних дій, результатом чого є безвідповідальність усіх. Тому ефективна відповідальність — індивідуальна, а суспільство, в якому панує свобода, не передбачає колективної відповідальності.
Морально-етичний феномен
Питання дисциплінарної відповідальності суддів межує із забезпеченням їхньої незалежності, а тому будь-які зазіхання на останню або зниження її обсягу характеризуються як засоби тиску. Також це болісно впливає на дотримання конституційної вимоги неухильного забезпечення незалежності правосуддя та права громадян на захист прав і свобод незалежними судами, що гарантованого ст.55 Основного Закону.
Під таким кутом зору варто проаналізувати сучасний стан нормативного забезпечення інституту дисциплінарної відповідності судді. В ст.106 закону «Про судоустрій і статус суддів» передбачено 19 підстав дисциплінарної відповідальності судді (до 2016 року таких було 14). При цьому, розкривши зміст п.1 ч.1 цієї статті щодо умисної або внаслідок недбалості поведінки судді, законодавець фактично додав ще 5 підстав. Разом з тим, як і в попередньому законі, сьогодні існує ще одна підстава, яка в новій редакції закону звучить так: «Скасування або зміна судового рішення не має наслідком дисциплінарну відповідальність судді, який брав участь у його ухвалені, крім випадків, коли скасоване або змінене рішення ухвалено внаслідок умисного порушення норм права чи неналежного ставлення до службових обов’язків» (ч.2 ст.106).
Варто звернути увагу на підстави, які з’явились із набранням чинності судоустрійного закону 2016 року. Зокрема, до таких новел можна віднести підстави, пов’язані з:
1) питаннями моралі, чесності, непідкупності, відповідності способу життя судді його статусу, дотриманням інших норм етики та стандартів поведінки, які забезпечують суспільну довіру до суду; непідтвердженням суддею законності джерела походження майна;
2) непроходженням курсу підвищення кваліфікації в Національній школі суддів відповідно до направлення, визначеного органом, що здійснює дисциплінарне провадження щодо суддів, або непроходженням подальшого кваліфікаційного оцінювання для підтвердження здатності здійснювати правосуддя у відповідному суді, або непідтвердженням здатності здійснювати правосуддя у відповідному суді за результатами цього кваліфікаційного оцінювання;
3) неподанням або несвоєчасним поданням декларації родинних зв’язків;
4) поданням у декларації родинних зв’язків завідомо недостовірних (у тому числі неповних) відомостей;
5) неподанням або несвоєчасним поданням декларації доброчесності;
6) декларуванням завідомо недостовірних (у тому числі неповних) тверджень у декларації доброчесності.
Отже, левова частка нових підстав притягнення судді до дисциплінарної відповідальності пов’язана не з його професійною діяльністю, а з дотриманням етичних і моральних норм, а також доброчесністю поведінки як під час здійснення правосуддя, так і в позасудовому житті. Наведене дозволяє визначити дисциплінарну відповідальність судді не лише політико-правовим явищем, а й морально-етичним і культурним феноменом.
Невизначеність понять
Зважаючи на проявлену нормативну творчість у процесі модернізації інституту дисциплінарної відповідальності судді, залишається дискусійним питання щодо юридичної конструкції підстав для дисциплінарної відповідальності в частині вибіркового використання в їх переліку такої форми вини, як умисел чи недбалість або очевидна недбалість як вид необережності в розумінні неналежного виконання службових обов’язків.
Так, для притягнення судді до дисциплінарної відповідальності за суто процесуальні порушення, як-от: відмову в доступі до правосуддя; відсутність належного мотивування судового рішення; порушення засад гласності та відкритості, рівності, змагальності; незабезпечення права на захист; порушення правил відводу (самовідводу) — є обов’язковим підтвердження (доведення) наявності в діях судді умислу або недбалості.
При цьому в разі допущення суддею, який брав участь у розгляді справи, порушення прав людини та основоположних свобод, у законі вже йдеться про умислу або очевидну недбалість. Зокрема, за, наприклад, затягування, зволікання щодо виготовлення повного тексту судового рішення, несвоєчасність розміщення його електронного тексту в Єдиному державному реєстрі судових рішень, розголошення службової таємниці, в тому числі таємниці нарадчої кімнати, до судді можна застосувати заходи дисциплінарного впливу незалежно від наявності умислу чи недбалості.
Інші підстави дисциплінарної відповідальності, не пов’язані з безпосереднім здійсненням правосуддя, законодавчо прописано без наведених кваліфікуючих ознак, положень щодо умислу, недбалості. Отже, вбачається невідповідність застосування критерію вини у вчинені дисциплінарного проступку, що може породжувати суб’єктивне ставлення до обґрунтування наявності (або відсутності) конкретної підстави для притягнення судді до відповідальності.
Водночас важливо наголосити на відсутності нормативних положень щодо визначення таких понять, як «умисел», «недбалість» і «очевидна недбалість». Така прогалина може мати негативний вплив на кваліфікацію дій (бездіяльності) судді, щодо якого вирішується питання про порушення дисциплінарного провадження, та в цілому підривати інституційну спроможність суддівської незалежності.
Повертаючись до теорії ідеального закону в частині чіткості, зрозумілості та однозначності підстав дисциплінарної відповідальності судді, необхідно звернути увагу й на інший аспект. Окремі підстави, визначені як самостійні, змістовно повторюються в різних пунктах закону. Зокрема, 7 підстав у різних модифікаціях пов’язані з одним і тим самим питанням — декларуванням із усіма його різновидами (неподання, несвоєчасне подання, подання завідомо неправдивої інформації, умисне незазначення відомостей) або стосуються загалом порушення норм процесуального права (наприклад, незазначенння мотивів прийняття або відхилення аргументів сторін щодо суті спору, порушення засад гласності та відкритості, порушення правил відводу чи самовідводу).
Деякі підстави взагалі настільки розмиті та всеохопні, що можуть поглинути будь-яку з передбачених законом підстав (приміром, допущення суддею поведінки, що порочить звання судді або підриває авторитет правосуддя, зокрема в питаннях моралі, чесності, непідкупності, які забезпечують суспільну довіру до суду; умисне або у зв’язку з очевидною недбалістю порушення прав людини й основоположних свобод).
Довільне тлумачення
У законі передбачено 6 видів стягнень, які відрізняються від їх попередньої регламентації лише вилученням норми про порушення присяги. Якщо звернути увагу на один із найсерйозніших видів дисциплінарного стягнення — звільнення судді, то оновлене законодавство відтепер має у своєму арсеналі потужний інструмент для радикального очищення суддівського корпусу.
Відповідно до Конституції існує 6 підстав для звільнення суддів, дві з них є в законі й пов’язані зі сферою дисциплінарної відповідальності. Це: вчинення суддею істотного дисциплінарного проступку, грубого чи систематичного нехтування обов’язками, що є несумісними зі статусом судді або виявило його невідповідність займаній посаді; порушення суддею обов’язку підтвердити законність джерела походження майна.
До речі, попереднім законом таких підстав для направлення рекомендації до Вищої ради юстиції для внесення подання про звільнення судді з посади з підстав порушення присяги було визначено 4. Вони мали чітку законодавчу регламентацію та не підлягали розширеному тлумаченню.
На перший погляд, усе зрозуміло. Проте після розкриття змісту понять «істотний дисциплінарний проступок» та «грубе нехтування обов’язками судді, що є несумісним зі статусом судді або виявляє його невідповідність займаній посаді» (ч.9 ст.109) можна зробити висновок: законодавець фактично відійшов від усталеної практики вичерпності підстав для звільнення судді.
Так, після появи такої підстави для звільнення, як «допущення суддею іншого грубого порушення закону, що підриває суспільну довіру до суду», можемо констатувати: для звільнення суддів є невичерпний перелік підстав, який може підлягати розширеному та довільному тлумаченню. Тобто порушити питання про звільнення судді стане можливим за умови наявності великого бажання та креативності зацікавлених осіб. Адже таких нормативних «горизонталей» і «вертикалей» у визначенні підстав для звільнення судді з посади законодавство ще не містило. Знову ж таки, що розуміється під «грубим порушенням закону» та «підривом суспільної довіри до суду»? Нормативними приписами цього не визначено, тлумачення наразі відсутнє.
Умови змін
Серед переліку загальних підстав для дисциплінарної відповідальності судді (ст.106) містяться такі, які змістовно тотожні передбаченим в ст.109 підставам для внесення подання про звільнення судді (наприклад, дублювання змісту ч.3 ст.106 і п.1 ч.9 ст.109, ч.12 ст.106 і п.3 ч.9 ст.109, ч.15 ст.106 і п.4 ч.9 ст.109, у питаннях декларування до ст.109 додано лише «умисел», у решті — редакція аналогічна. Наведене закладає небезпеку в процесі визначення виду дисциплінарного стягнення для конкретного судді як позитивної динаміки в ході реформування судової влади та нівелює застосування інших підстав дисциплінарної відповідальності, фактично зводячи її нанівець як правовий інститут.
Звичайно, нині ще зарано говорити про ефективність запровадження нової моделі притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності. Втім, окремі тези сформулювати можливо. Насамперед варто вказати на концептуальні ризики забезпечення незалежності суддів. Фактори, які вплинули на виникнення таких ризиків:
• наявність неідеального законодавства щодо притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності (відсутність чіткого та обмеженого переліку);
• невідповідність уже задекларованим і схваленим завданням у сфері реформування судової системи (наприклад, Стратегією реформування судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів на 2015—2020 роки, затвердженою указом Президента від 20.05.2015 №276/2015, визначено необхідність установлення чіткого переліку підстав, неупередженої та прозорої процедури звільнення суддів з посад);
• частковий відхід від позитивного міжнародного досвіду становлення та розвитку відповідних інституційних спроможностей судової влади;
• запровадження нових дисциплінарних процедур без урахування вітчизняних законодавчих традицій та практичних здобутків.
Тому актуальним залишається питання щодо необхідності доопрацювання нормативної регламентації інституту дисциплінарної відповідальності суддів та особливостей його реалізації.
Вести мову про забезпечення суддівської незалежності необхідно не за фактом притягнення конкретного судді до відповідальності, а превентивно та спільно. Адже сам факт притягнення до відповідальності ще не свідчить про те, що суддя в той чи інший спосіб порушив норми закону, оскільки для цього існує відповідна процедура і лише за наслідками її проведення можливо стверджувати про факт порушення. Превентивність притягнення до дисциплінарної відповідальності має виступати як класифікуючий критерій такого виду відповідальності, сутність якого полягає в аналізі причин, зокрема їх удосконаленні, та умов притягнення судді до такої відповідальності. У свою чергу спільність в аспекті дотримання незалежності судді мається на увазі як низка нормотворчих і організаційних заходів представників громадянського суспільства, депутатського корпусу та суддів. І якщо позиція представників громадськості постійно висвітлюється в ЗМІ, то проведення судової реформи має змусити весь суддівський корпус перейти від ролі спостерігачів до активних учасників процесу відновлення довіри до суду, аби фраза «відповідальний, але не винний» не стала яскравою ілюстрацією практики притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності.
Для цього, зокрема, потрібні:
• досконала, чітка, зрозуміла, вичерпна та стабільна законодавча база;
• формування активної позиції суддівського корпусу щодо визначення критеріїв незалежності суддів та їх дотримання;
• обов’язкове врахування громадської думки та моніторинг градусу довіри до судової системи;
• популяризація функціонування судової влади.