Закон і Бізнес


Менеджер зі сторони

Управляти судом повинен технократ, не причетний до розгляду справ


Необхідність заручитися підтримкою більшості для обрання може створити підгрунтя для управлінської залежності голови суду від колег.

№52 (1298) 24.12—30.12.2016
Олег Анісімов, суддя-спікер Чернівецького окружного адміністративного суду
2007

Консультативна рада європейських суддів, на відміну від вітчизняного законодавця та органів суддівського самоврядування України, посилює значення управлінської ролі та впливу голови суду на організацію роботи установи, що приведе до появи в очільника виняткових повноважень. Така позиція грунтується на принципі primus inter pares («перший серед рівних»). Та чи є вона новою для нас з огляду на особливості становлення судової системи в незалежній Україні й чи може бути втілена в життя в сучасних умовах?


Екскурс в історію

У 2005 році, коли створювалися суди адміністративної юрисдикції, тодішні керівники мали рівні стартові можливості для формування матеріальної бази новостворених установ. Однак через 11 років можна констатувати, що за наявності рівних можливостей та єдиного стандарту щодо приміщень суди адміністративної юрисдикції мають різну матеріальну базу та, відповідно, по-різному впроваджують новації.

Саме суб’єктивний фактор відіграв вирішальну роль. У регіонах, де установи очолили керівники, які виявилися прогресивними менеджерами, створені сучасні суди з потужною матеріальною базою. А там, де головами стали особи, яким не притаманний сучасний менеджерський хист, суди нагадують дореволюційні бараки.

Відповідно до законів «Про статус суддів» від 15.12.92 №2862-ХІІ та «Про судоустрій України» від 7.02.2002 №3018-ІІІ голови судів наділялися необхідною управлінською незалежністю та повноваженнями, які давали можливість бути ефективним адміністратором. Однак у подальшому законодавець вишуковував нові шляхи забезпечення принципу незалежності суддів, зокрема запровадив іншу процедуру обрання на адміністративні посади.

Так, у законі «Про відновлення довіри до судової влади в Україні» від 8.04.2014 №1188-VII встановлено, що голова суду призначається зборами суддів шляхом таємного голосування. До цього часу рядові судді суттєво не впливали на вибір керівника, оскільки той призначався централізовано.

Складові ефективного управління

За своєю природою та відповідно до усталеної національної традиції голова суду має бути менеджером, який забезпечить ефективне управління судом шляхом координації людських і матеріальних ресурсів. Тож убачається, що для ефективного управління судом, крім морально-ділових якостей, голова повинен мати відповідні повноваження та управлінську незалежність у прийнятті рішень.

Що стосується морально-ділових якостей, то вони не мають відрізнятись від тих, що необхідні адміністраторам успішних підприємств, установ, організацій. Консерватизм, властивий судовій системі України, не має впливати на організацію роботи суду, він доречний лише щодо таких категорій, як повага до людини та суду, справедливість, верховенство права та законність.

Якщо говорити про організацію роботи суду, то шаблони, які використовуються багатьма менеджерами із часів СРСР, руйнують судову систему зсередини та призводять до її деградації. Як приклад можна назвати несприйняття багатьма суддями новел в організації роботи, таких як автоматизована система документообігу, повне фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального пристрою, проведення фотозйомки, відео- та аудіозапису з використанням портативних засобів, електронний суд тощо.

Що стосується повноважень голови суду, то вони визначені в законі «Про судоустрій і статус суддів». Крім цього, органи суддівського самоврядування у своїх актах передбачили таке.

Так, відповідно до ст.13 Кодексу суддівської етики суддя, який перебуває на адмінпосаді, повинен «утримуватися від поведінки, дій або висловлювань, які можуть призвести до виникнення сумнівів у єдиному статусі суддів і в тому, що професійні судді здійснюють колективне вирішення питань організації роботи суду». А згідно з коментарем до КСЕ, затвердженим рішенням Ради суддів від 4.02.2016 №1, законодавець під час прийняття відповідного нормативно-правового акта вжив усіх можливих заходів, спрямованих на обмеження повноважень осіб, котрі перебувають на адміністративних посадах, виключно повноваженнями, направленими на забезпечення життєдіяльності установи.

Цікава позиція із цього приводу висловлена у постанові пленуму Вищого адміністративного суду про правовий висновок стосовно надання роз’яснення щодо контролю за надсиланням електронних копій судових рішень до Єдиного державного реєстру судових рішень від 29.09.2016 №15 (див. «ЗіБ» №48). Зокрема, там сказано: «При реалізації певної функції жоден із суддів не може мати більше повноважень, ніж решта суддів. Так, при вирішенні питань внутрішньої організації суду кожен суддя має рівні права; ці питання вирішуються суддями колегіально, а не головою суду одноособово. Отже, голова суду не має і не може мати певних виняткових, відсутніх у інших суддів певного конкретного суду повноважень щодо участі у здійсненні контролю за відправкою суддями оригіналів електронних судових рішень до ЄДРСР».

З огляду на викладене голова суду не має важелів впливу на організацію роботи суддів та у відносинах із суддями є «рівний серед рівних». Будь-який вплив з його боку на роботу суддів, пов’язану з розглядом та вирішенням справ, є протиправним.

Разом з тим Консультативна рада європейських суддів у своєму висновку «Про роль голів судів» від 10.11.2016 №19 (2016) дотримується іншої позиції (див. «ЗіБ» №50). Зокрема, наголошується, що голови судів відіграють певну роль у забезпеченні якості, узгодженості й послідовності судових рішень, мають бути наділені повноваженнями стежити за тривалістю судових проваджень (пп.16, 17 висновку). Тобто очільники судів мають наділятися винятковими повноваженнями, яких немає в інших суддів.

Керівник без важелів

Управлінська незалежність — це той чинник ефективної діяльності голови суду, який уможливлює належну реалізацію його повноважень. Її зміст полягає в можливості менеджера самостійно приймати рішення та нести за них відповідальність.

Якщо з реалізацією рішень, які будуть позитивно сприйняті колективом, суттєвих проблем не виникає, то непопулярні можуть наразитися на супротив, притаманний людській свідомості, коли особу змушують виконувати нові дії та за щось відповідати.

На жаль, рівень правової культури та правової свідомості в країні є невисоким, і судді не виняток. Це призводить до виникнення мікро- та макроконфліктів унаслідок реалізації непопулярних рішень.

Такі конфлікти можуть мати як латентний, так і відкритий характер. Для їх подолання очільник установи, крім мудрості менеджера, повинен мати достатню управлінську незалежність від суддів, які породжують такі суперечності. А вона випливає з порядку призначення на адмінпосаду.

Нині, за законом, саме збори суддів обирають голову установи та можуть звільнити його. А тому саме вони визначають систему координат управлінської незалежності керівника, що свідчить про повну залежність останнього.

Водночас професійний суддя — це не тільки особа, яка здійснює правосуддя, а й працівник, на якого поширюються норми трудового законодавства. Чи може відповідно до чинного законодавства голова суду впливати на колег, які є порушниками процесуальної та трудової дисципліни?

Закон (із врахуванням наведених рішень органів місцевого самоврядування) не дає можливості очільникові суду вжити будь-яких заходів щодо такого порушника. Адже тоді він порушить єдиний статус суддів. Отже, такі заходи можуть бути вжиті виключно за рішенням зборів.

Фактично управлінська роль голови суду зводиться до контролю за ефективністю діяльності апарату. При цьому він не наділений правом призначати на посади, оскільки це є прерогативою керівника апарату.

За таких обставин доводиться констатувати, що відповідно до чинного законодавства роль голови суду є церемоніальною і в розумінні сучасної науки управління він не є менеджером.

Європейські рекомендації

Однак іншу думку із цього приводу має КРЄС. На її погляд, процедура призначення голів судів має бути схожа до правил добору та призначення суддів. Вона повинна передбачати процес оцінки кандидатів та наявність інституції, яка має повноваження добирати або призначати суддів відповідно до стандартів. У будь-якому випадку система добору та призначення голів судів має базуватися на оголошенні відкритого конкурсу серед кандидатів, які відповідають попередньо визначеним критеріям, установленим у законі (п.38 висновку).

КРЄС висловила думку, що судді також мають бути залучені до процесу добору. Це може бути голосування, результати якого матимуть обов’язковий або консультаційний характер (п.39 висновку).

Крім цього, голови судів відповідають за роботу установи, в тому числі за управління персоналом суду, його матеріальне забезпечення та інфраструктуру. Надзвичайно важливо, щоб очільники мали необхідні повноваження та ресурси для ефективного виконання цього завдання (п.27 висновку).

Повноваження мають здійснюватися в професійний і прозорий спосіб. Безперечною перевагою є розподіл відповідальності з «керівником апарату» чи «адміністративним директором», які можуть мати різний обсяг обов’язків в управлінні персоналом. У таких випадках цих посадовців мають призначати голови судів, і вони повинні бути їм підзвітними (п.30 висновку).

Голови судів повинні мати повноваження щодо управління бюджетом своїх установ (п.33 висновку).

Таким чином, з рекомендацій КРЄС випливає, що голова суду є управлінцем, від якого залежить діяльність установи, і в розумінні сучасної науки управління він є менеджером.

Удосконалення законодавства

Натомість законодавча модель адміністратора суду не є ефективною та не відповідає сучасному баченню європейської інституції. Отже, необхідно вдосконалити законодавство щодо обрання суддів на адмінпосади. Однак у разі реалізації пропозицій, викладених у висновку КРЄС, ми фактично повернемося до старої моделі, яка була змінена нібито з метою забезпечення незалежності суддів. А це може спричинити конфлікт у суддівській спільноті.

При цьому органи суддівського самоврядування у своїх рішеннях обмежують управлінський вплив голови суду на колег, що свідчить про наявність латентного конфлікту між суддями та головами.

Залежність функціонування та фінансування від управлінських умінь і навичок очільника установи призводить до порушення таких засад системи судоустрою, як єдність організації та діяльності судів та порядку їх організаційного забезпечення.

Вплив суб’єктивного чинника на діяльність державної установи свідчить про недосконалість нормативно-правової бази. Адже вона не повинна залежати від конкретної особи, а має забезпечуватися прописаним механізмом її функціонування та фінансування.

Повернення до старої моделі, коли менеджер суду призначався централізовано, навряд чи буде виправданим. Адже така процедура зазнаватиме надмірного впливу суб’єктивного фактора й може призвести до обмеження незалежності суддів. Однак не є досконалою й сучасна модель.

Нині функції голови суду полягають у забезпеченні життєдіяльності установи та в її представництві. Фактично ця діяльність не має нічого спільного з правосуддям. Тож вбачається, що задля забезпечення єдиного статусу суддів та унеможливлення їх позапроцесуального контакту з представниками органів виконавчої та законодавчої влади управляти судом має технократ. Він не повинен бути суддею і має призначатися централізовано єдиним органом.

При цьому збори суддів виконують наглядову функцію щодо діяльності керівника і мають право висловити йому недовіру, що буде безумовною підставою для звільнення. За наявності збалансованого механізму діяльності керівника суду та відповідних повноважень зборів буде дотримано такий міжнародний стандарт, як незалежність суду та єдиний статус судді.

Якщо ми дійсно переймаємося проблемами судової влади, то її рушійною силою мають бути виключно органи суддівського самоврядування, а не очільники установ.