«Гібридний» захист

Конституційна скарга на додачу до права КС на офіційне тлумачення Основного Закону може призвести до конкуруючої компетенції

Не є таємницею, що в багатьох випадках сама по собі Конституція лише декларує основні права та свободи громадян, але конкретних механізмів і гарантій захисту від їх порушень не містить. Досить часто українські суди при захисті цивільного права своїми рішеннями порушували основні конституційні права, однак реальних процедур для їх повного відновлення не було. Можливо, ситуація зміниться після запровадження інституту конституційної скарги. Проте відбудеться це тільки тоді, коли для її існування створять ефективну базу.

Міжнародний стандарт

Ратифікувавши Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод, наша країна визнала обов’язковість юрисдикції Європейського суду з прав людини у всіх питаннях, що стосуються тлумачення й застосування цієї міжнародної угоди. А закон «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» однозначно сприйняв юридичну норму, за якою суди (в тому числі конституційний) застосовують конвенцію та практику Страсбурга як джерело права.

Цей важливий законодавчий припис фактично легалізував у правовій системі України судовий прецедент, включивши його в коло джерел національного права. Також значно розширено сферу застосування практики ЄСПЛ, зокрема у конституційній юрисдикції. Одначе для повноти імплементації конвенції не вистачало інституту індивідуальної конституційної скарги, який міг вибудувати логічний ланцюжок у захисті конституційних прав і свобод.

Згідно з міжнародною практикою предметом конституційної скарги можуть бути порушені особисті, політичні, економічні, соціальні та культурні права. А підставою — рішення посадових осіб органів центральної влади й місцевого самоврядування та судові рішення, якими порушено таке право.

Загальноєвропейська практика показує, що конституційна скарга може стати ефективним інструментом захисту порушених прав і свобод людини. Це є основним пріоритетом в ЄС, і на необхідність упровадження цього інституту постійно вказувала Венеціанська комісія. Водночас це вимагає внесення змін не тільки до Конституції, а й до ряду законів — для чіткого розуміння процедури й механізмів реалізації скарги.

Половинчасте рішення

Перший крок уже зроблено — поняття «конституційна скарга» внесено до Основного Закону.

Застосування у світовій правовій практиці моделі конституційної скарги детально викладені в грунтовній доповіді Венеціанської комісії «Про прямий доступ до конституційного правосуддя». І хоча документ має рекомендаційний характер, у наявності  всі ознаки «м’якого права» (soft law).

У п.79 доповіді підкреслюється, що ЄСПЛ визнає модель повної індивідуальної конституційної скарги ефективним засобом правового захисту в разі порушень конвенції. Йдеться про право фізичних і юридичних осіб оскаржити конституційність як нормативних (підзаконних), так і індивідуальних адміністративних актів органів влади або рішень судів.

ВК постійно підкреслює у своїх рекомендаціях для України, що впровадження саме такої моделі дозволило б істотно зменшити кількість звернень українських громадян до страсбурзького суду. Однак системний аналіз ухвалених змін до Основного Закону дає змогу зробити однозначний висновок: рекомендації комісії не були взяті до уваги повною мірою. Так, ст.151¹ Конституції вказує на використання іншої моделі конституційної скарги — так званої нормативної.

Законодавець не побажав перевантажувати КС розглядом різноманітних скарг наших громадян з будь-якого приводу. За нинішньої моделі переглядатиметься лише нормативний акт, покладений в основу рішення суду загальної юрисдикції, а не сам правозастосовний акт.

Серед недоліків даної моделі фахівці відзначають неможливість приватної особи захистити свої права, якщо порушення було допущене загальним судом. У такому випадку залишається тільки можливість подання заяви до Європейського суду. Отже, зміни суттєво не вплинуть на зменшення кількості звернень до нього українських громадян.

Владні амбіції

Законодавець підготував ще один сюрприз, який іде врозріз із рекомендаціями ВК. Так, залишено старий інструмент так званого офіційного тлумачення Конституції. Створюється враження, що справжньою метою реформаторів була не так імплементація сучасної європейської практики, як бажання всидіти на двох стільцях одночасно. Швидше за все, це вчергове призведе до неминучих правових колізій у правозахисній та правозастосовній практиці.

З огляду на європейський досвід слід було обрати щось одне: або механізм тієї чи іншої моделі конституційної скарги, або офіційне тлумачення Конституції. А ми маємо і перше, і друге одночасно, що не властиво сучасній правозахисній практиці європейського конституціоналізму.

Імовірно, в Україні виникне проблема з вибором підходящої процедури подання конституційної скарги. Досі незрозуміло: яким чином фізична чи юридична особа зможе скористатися таким правозахисним інструментом, який алгоритм буде використаний, чи інтереси громадян не будуть перетинатися з інтересами суб’єктів конституційного подання?

Немає відповідей і на те, як процедура розрізнятиме компетенцію офіційного тлумачення Основного Закону від розгляду конституційної скарги. Європейська практика їх не має, там відсутня така відверта підміна понять і дуалізм. Тому, швидше за все, в Україні буде винайдений свій «гібридний» варіант.

До того ж, виходячи з національної судової практики, буде нелегко розмежувати юрисдикцію Конституційного та адміністративних судів щодо захисту прав людини. А це призведе до конкуруючої компетенції та можливих спорів із цього питання.

Практика країн Старого світу

Як же в європейській практиці визначаються основні умови подання конституційної скарги? У Німеччині Федеральний конституційний суд визначає дві головні умови для прийняття індивідуальної конституційної скарги від громадянина. По-перше, подати її може людина, яка особисто постраждала від порушення основних конституційних прав органами державної влади. По-друге, конкретна конституційна скарга має принципове значення для тлумачення або застосування норм конституції чи вирішення питання, необхідного для реалізації громадянином одного з його основних прав, що не підлягає сумніву.

Загалом у різних країнах конституційні суди розглядають досить відмінні за своїм змістом скарги громадян. Якогось чіткого стандарту щодо інституту індивідуальної конституційної скарги не існує: кожна держава вирішує це питання по-своєму, ураховуючи власний історичний досвід і культурний розвиток. Також кожна країна вирішує по-своєму, за якими критеріями конституційна скарга підлягає розгляду. Ці критерії формують процедуру подання скарги, її розгляду та прийняття рішень.

Більшість спорів з державою вирішується на рівні адміністративної юстиції. Саме її успіх у країнах ЄС дає можливість громадянам оскаржувати багато рішень, суміжних із питаннями конституційного права, не виходячи на рівень КС. Якщо така юстиція працює, то інструмент конституційної скарги буде лише показовою правозахисної вітриною, а не останньою інстанцією.

Водночас вимоги до конституційної скарги в європейських країнах досить жорсткі. До розгляду по суті доходить кілька відсотків від загального потоку звернень. Але це зовсім не означає, що питання залишаються невирішеними.

Натомість КС України за весь час свого існування концентрувався переважно на «трикутнику влади», на розподілі повноважень і був дуже далекий від захисту прав громадянина. Як наслідок, він став уособленням радянської нормативістської правової моделі. По суті, таким же він залишиться й після впроваджуваної реформи. Адже страх перед можливим перетворенням органу конституційного контролю на «четверту» інстанцію для справ, які підлягають розгляду судами загальної юрисдикції, виявився у використанні інструменту нормативної конституційної скарги.

Що ж стосується підстав для її подання, то закон не дає точно визначеного переліку прав і свобод людини, які підлягають захисту в порядку конституційного провадження за індивідуальною скаргою. А це ще однин мінус.

У деяких країнах є тенденція до визнання підставою для подання конституційної скарги факту порушення прав людини, закріплених у міжнародних угодах. Є також досвід використання постулатів класичної ліберальної теорії прав людини, які обмежують підстави для подання скарги фактами порушення так званих негативних прав (політичних і цивільних) і не поширюють їх на нехтування соціально-економічними правами.

Як бачимо, до вітчизняного законодавця залишається безліч питань. Однак, незважаючи на багато спірних моментів, важливо, що вже зроблено перший крок до втілення в життя європейського інструменту захисту прав людини. Нині формується новітня практика, яка внесе свої корективи в сучасні тенденції правозахисної діяльності.