Юрисдикція на межі
Відмова в наданні земельної ділянки в користування або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до адмінсуду. Такій висновок зробив Верховний Суд України в постанові №820/3507/15, текст якої друкує «Закон і Бізнес».
Верховний Суд України
Іменем України
Постанова
7 червня 2016 року м.Київ №820/3507/15
Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у складі:
головуючого — ГРИЦІВА М.І.,
суддів: ВОЛКОВА О.Ф., КОРОТКИХ О.А., КРИВЕНДИ О.В., МАРИНЧЕНКА В.Л., ПАНТАЛІЄНКА П.В., САМСІНА І.Л., ТЕРЛЕЦЬКОГО О.О.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за позовом прокурора Нововодолазького району Харківської області в інтересах держави в особі головного управління Держземагентства у Харківській області до Нововодолазької районної державної адміністрації Харківської області, третя особа — Особа 1, про визнання незаконним та скасування розпорядження,
ВСТАНОВИЛА:
У квітні 2015 року прокурор звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати незаконним та скасувати розпорядження РДА «Про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення фермерського господарства» від 18.12.2012 №779.
На обгрунтування позову послався на те, що розпорядженням Особі 1 надано дозвіл на виготовлення технічної документації щодо оформлення права користування земельними ділянками для ведення фермерського господарства, які перебувають одна від одної на певній відстані, тобто не є єдиним масивом. Крім того, Особа 1 не створив фермерського господарства, оскільки на час розгляду справи є директором СТОВ «Сосонівка-Агро», що додатково підтверджує відсутність підстав для отримання земельних ділянок для ведення фермерського господарства.
Харківський окружний адміністративний суд ухвалою від 5.05.2015, залишеною без змін ухвалами Харківського апеляційного адміністративного суду від 7.07.2015 та Вищого адміністративного суду від 11.02.2016, провадження у справі закрив. Своє рішення суди обгрунтовували тим, що позов, предметом перевірки якого є правильність формування волі однієї зі сторін стосовно розпорядження землею та передання відповідних прав щодо неї, не може бути розглянуто за правилами адміністративного судочинства.
Не погоджуючись із ухвалою суду касаційної інстанції, ГПУ звернулась із заявою про її перегляд Верховним Судом з підстави неоднакового застосування ВАС стст.2, 17, п.1 ч.1 ст.157 Кодексу адміністративного судочинства у подібних правовідносинах. Суть заяви ГПУ зводиться до того, що спірні правовідносини є публічно-правовими, оскільки вони виникли в результаті реалізації РДА владних управлінських функцій у сфері земельних правовідносин, не пов’язаних із формуванням нею волі щодо розпорядження землею та передання відповідних прав на неї іншим суб’єктам.
Як на приклад неоднакового застосування одних і тих самих норм процесуального права у заяві робиться посилання на ухвали ВАС від 28.05.2015 (справи №№К/800/48058/13, К/800/10238/15), 11.06 та 16.07.2015 (справи №№К/800/14518/13, К/800/16423/15 відповідно), в яких спір щодо недотримання процедури надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства вирішувався в порядку адміністративного судочинства.
Посилається також на невідповідність рішення суду касаційної інстанції викладеному у постановах ВС від 10.12.2013 (справа №21-358а13) та 19.01.2016 (справа №21-3690а15) висновку щодо застосування у подібних правовідносинах норм матеріального права.
Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах ВС, перевіривши наведені в заяві доводи, заслухавши в судовому засіданні пояснення представника заявника, дійшла висновку, що заява підлягає задоволенню з таких підстав.
Розглядаючи справу, суди всіх інстанцій виходили з того, що спір у цій справі не є публічно-правовим, а тому, відповідно, не належить до юрисдикції адміністративних судів.
На думку колегії суддів, такий висновок грунтується на неправильному застосуванні норм процесуального права з огляду на наведене нижче.
Відповідно до ч.2 ст.2 КАС до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами встановлено інший порядок судового провадження.
Відповідно до п.1 ч.2 ст.17 КАС компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб’єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб’єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п.7 ч.1 ст.3 КАС).
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
Відповідно до ч.1 ст.124 Земельного кодексу передання в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними ст.122 цього кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки.
Частиною 1 ст.122 ЗК передбачено, що сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим кодексом, або за результатами аукціону (ч.1 ст.116 ЗК).
За правилами ч.1 ст.123 ЗК, надання земельних ділянок комунальної власності у користування здійснюється, зокрема, органами місцевого самоврядування на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у випадках, передбачених законом, або на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). При цьому розроблення такої документації здійснюється на підставі дозволу, наданого органом місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, установлених ст.122 цього кодексу.
Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розроблення до певного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки (ч.2 ст.123 ЗК).
Орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову в його наданні (ч.3 ст.123 ЗК).
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому ст.186 цього кодексу.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а в разі необхідності проведення обов’язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом — після отримання позитивного висновку такої експертизи, приймає рішення про надання земельної ділянки у користування (ч.6 ст.123 ЗК).
Рішенням про надання земельної ділянки у користування за проектом землеустрою щодо її відведення здійснюються:
затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
вилучення земельних ділянок у землекористувачів із затвердженням умов вилучення земельних ділянок (у разі необхідності);
надання земельної ділянки особі у користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання, у тому числі (у разі необхідності) вимог щодо відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.
Підставою відмови в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише його невідповідність вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.
Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування в наданні земельної ділянки в користування або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
Аналіз наведених норм права у взаємозв’язку дає підстави вважати, що ними встановлені підстави, порядок, строки передання земельної ділянки у користування (оренду) громадян та органи, уповноважені розглядати ці питання. Вони передбачають, зокрема, що для передання земельної ділянки у користування (оренду) зацікавлена особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у користування, за результатами розгляду яких визначені в ст.123 ЗК органи приймають рішення. Отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її в користування (оренду).
Отже, висновок у справі, що розглядається, предметом якої є рішення РДА про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, про те, що відповідач при його винесенні не здійснював владних управлінських функцій, грунтується на неправильному застосуванні норм процесуального права, оскільки в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
За таких обставин відповідно до пп.«а» п.1 ч.2 ст.243 КАС рішення судів касаційної, апеляційної та першої інстанцій, постановлені в цій справі, підлягають скасуванню, а справа — направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.
З огляду на викладене, керуючись стст.241—243 КАС, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах ВС
ПОСТАНОВИЛА:
Заяву Генеральної прокуратури задовольнити.
Ухвали ВАС від 11.02.2016, Харківського апеляційного адміністративного суду від 7.07.2015 та Харківського окружного адміністративного суду від 5.05.2015 скасувати, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова є остаточною й оскарженню не підлягає, крім випадку, встановленого п.3 ч.1 ст.237 КАС.