Конкур для прокуратури

Чи може завадити судовий збір представництву інтересів держави?

Якщо дискусії щодо обґрунтованості звернень прокурорів із позовами та заявами про вступ у справу тільки набирають обертів (див. «ЗіБ» №14/2016), то наразі чи не найбільше суперечностей виникає з приводу оскарження прокурорами судових рішень після набрання чинності змін до закону «Про судовий збір». Зокрема, чи повинні суди брати до уваги відсутність або обмеженість коштів для сплати збору у кошторисах органів прокуратури й надавати відповідну відстрочку для його оплати? Чи може це виправдати пропуск процесуальних строків для подання апеляційних та касаційних скарг? Проаналізуємо, як на ці питання відповідає судова практика.

Без пільг, але з інтересами

Законом «Про судовий збір» (в редакції від 22.05.2015 №484-VIII, який набрав чинності з 1.09.2015) органи прокуратури не включено до кола осіб, звільнених від сплати судового збору. У Генеральній прокуратурі стверджують, що скасування такої пільги не тільки ускладнює, а й в окремих випадках блокує роботу прокуратури щодо захисту інтересів держави.

Зі стенограми пленарного засідання Верховної Ради, на якому розглядався відповідний проект, вбачається, що багато хто з народних обранців звертав увагу, що прийняття закону №484-VIII можливе лише за умови термінового внесення змін до кошторису органів прокуратури, аби вони могли виконувати свої повноваження щодо представництва в судах. Разом з тим лунала й інша думка, яка полягала в тому, що прокуратура використовує суди для шантажу, а тому має платити збір нарівні з усіма, що обмежить кількість необгрунтованих звернень.

Урешті-решт у «Прикінцевих положеннях» закону №484-VIII передбачили, що Кабінет Міністрів має забезпечити відповідне фінансування державних органів, які позбавляються пільг щодо сплати судового збору. Так і не дочекавшись виконання Урядом цього обов’язку, напередодні набрання чинності змінами, визначеними законом №484-VIII, Генпрокурор звернувся до Верховного Суду з листом, в якому просив зорієнтувати суддівську спільноту на використання передбаченої процесуальним законодавством можливості щодо звільнення або відстрочення сплати органами прокуратури судового збору (ст.8 закону «Про судовий збір»).

Однак суди переважно зайняли позицію, згідно з якою відсутність необхідного бюджетного фінансування не є підставою для відстрочки (ухвали: Верховного Суду від 06.01.2016 № 911/541/15, Вищого господарського суду від 18.03.2016 № 916/14979/13, 25.02.2016 № 903/543/14 та ін.) або звільнення (постанови ВГС від 12.01.2016 № 923/724/15, 16.02.2016 № 914/3803/15, 9.02.2016 № 910/8960/15) від сплати збору, а його сплата прокурорами повинна здійснюватись у загальному, встановленому законом порядку і розмірі.

Хоча посилання прокурорів на складну ситуацію із фінансовим забезпеченням їх діяльності та фактичну відсутність коштів, як правило, не розцінюється як підстава для відстрочення сплати збору, інколи суд усе ж таки бере до уваги необхідність розгляду деяких справ, у тому числі з міркувань їх значущості (ВГС: ухвала від 16.02.2016 та постанова від 1.03.2016 № 908/4642/15, ухвала від 28.01.2016 та постанова від 23.02.2016 № 922/3286/15 та ін.). 

Проте задоволення клопотання прокурора про відстрочення сплати судового збору не завжди означає розгляд його скарги по суті, та може завершитись залишенням її без розгляду (ухвала ВГС від 24.02.2016 №908/4891/15) або поверненням (ухвала ВГС від 17.03.2016 №922/1337/15). 

Доступ до суду

Обгрунтовуючи клопотання про відстрочення або звільнення від сплати збору, прокурори часом зазначають, що Європейський суд з прав людини у низці справ указував: якщо доступ до суду обмежено законом чи практикою, суд досліджує, чи впливає таке обмеження на сутність права, а саме — чи має обмеження законну мету й чи забезпечується при цьому «пропорційне співвідношення» між використаними засобами та метою (справи «Ashingdane v. The United Kingdom»; «Fayed v. The United Kingdom»; «Markovic and others v. Italy»).

У рішенні ЄСПЛ від 19.06.2001, прийнятому у справі «Kreuz v.Poland», сказано, що сплата судових витрат не повинна перешкоджати доступу до суду, ускладнювати цей доступ таким чином і такою мірою, щоб завдати шкоди самій суті цього права, та повинна мати законну мету.

Реалізація такого основоположного принципу здійснення правосуддя, як верховенство права, безпосередньо залежить від права на доступ до суду, яке має застосовуватися на практиці та бути ефективним (справа «Bellet v. France»). Для того щоб право на доступ було ефективним, повинна бути реальна можливість оскаржити дію, що порушує право.

Конституційний Суд у рішенні від 28.11.2013 №12-рп/2013 також звертав увагу на те, що гарантією реалізації права на судовий захист в аспекті доступу до правосуддя є встановлення законом помірного судового збору для осіб, які звертаються до суду. Це відповідає рекомендації Комітету міністрів Ради Європи державам-членам щодо заходів, що полегшують доступ до правосуддя від 14.05.81 №R (81) 7: «Тією мірою, якою судові витрати становлять явну перешкоду доступові до правосуддя, їх треба, якщо це можливо, скоротити або скасувати» (пп.12 п.D).

Отже, сплата судового збору за подання заяв, скарг уважається складовою доступу до правосуддя. Останній, у свою чергу, є елементом права особи на судовий захист, гарантованого ст.55 Конституції.

За рівність сторін

Проте на противагу наведеній практиці ЄСПЛ національні суди наводять іншу.

Так, в ухвалі від 15.02.2016 (справа №923/1788/15) Вищий господарський суд зазначив, що, за практикою ЄСПЛ, принцип рівності сторін у процесі є лише одним із елементів більш широкого поняття «справедливий судовий розгляд», яке також включає фундаментальний принцип змагальності процесу (див. справу «Ruiz-Mateos v. Spain», рішення від 23.06.93, серія A, №262, с.25, §63).

Більше того, принцип рівності сторін у процесі, в розумінні «справедливого балансу» між сторонами, вимагає, щоб кожній стороні надавалася розумна можливість представити справу в таких умовах, які не ставлять цю сторону в суттєво невигідне становище щодо другої сторони (див. справу «Dombo Beheer B. V. v. the Netherlands», рішення від 27.10.93, серія A, №274, с.19, §33 та справу «Ankerl v. Switzerland», рішення від 23.10.96, Reports 1996-V, стор. 1567-68, §38).

Привілейована позиція обвинувача (прокурора) при розподілі судових витрат може викликати запитання в контексті дотримання права на справедливий судовий розгляд. Попри те що подібний привілей може бути виправданий охороною правопорядку, його «використання неприпустиме, якщо це призводить до нерівноправного становища сторони в цивільному судочинстві стосовно прокурора» (див. справу «Stankiewicz v. Poland», рішення від 6.04.2006, №46917/99).

Відповідно до п.16 рекомендації Rec(2012) 11 КМ РЄ державам-учасникам про роль публічних обвинувачень поза системою кримінальної юстиції (ухвалена 19.09.2012 на 1151-му засіданні заступників міністрів) право публічного обвинувачення на оскарження судового рішення або його перегляд іншим вищим судом не повинно жодним чином різнитися від доступних для інших сторін провадження.

Отже, за обставин, коли законодавець виключив органи прокуратури з кола платників, що звільняються від сплати судового збору, таке звільнення в разі оскарження у справах, в яких суди першої та апеляційної інстанцій прийняли рішення не на користь прокурорів, може розцінюватися як надання їм певних процесуальних переваг перед іншими учасниками процесу. Особливо це стосується позовів, що виникають із господарських правовідносин, які засновані на юридичній рівності їх учасників і в яких прокурори виконують лише представницькі функції.

Винятки в межах правила

З другого боку, в судовій практиці зустрічаються випадки прийняття заяв та скарг прокурорів до провадження з наданням відстрочки на сплату збору до винесення рішення.

Так, у постановах від 22.12.2015 №907/546/15 та 1.03.2016 №908/4642/15 ВГС висловив таку позицію: наділення органів прокуратури повноваженнями, що реалізуються через процесуальні права та обов’язки сторони, включаючи обов’язок зі сплати судового збору, поряд з невизначенням механізму реалізації права на звернення до суду та за відсутності коштів на сплату збору не може вважатися перешкодою для реалізації цих прав. Адже норма ч.1 ст.8 закону «Про судовий збір» установлює право суду на відстрочення або розстрочення сплати збору на певний строк, але не довше, ніж до ухвалення рішення у справі.

Верховний Суд не розцінює окремі випадки надання прокурорам відстрочки зі сплати збору як неоднозначну практику. Так, з ухвали ВС від 18.12.2015 (№826/3059/15) вбачається, що повернення заяв з огляду на ненадання документів про сплату збору з відхиленням клопотання про звільнення від сплати або відстрочення — в одних випадках та задоволення відповідного клопотання прокурора з прийняттям заяви до розгляду — в інших є не різним тлумаченням ст.8 закону №3674-VI, а її застосуванням залежно від фактичних обставин кожної справи.

Більше того, ВС на власному прикладі доводить дієвість зазначеної тези.

Наприклад, ухвалами від 28.12.2015 (№2а/0470/5301/12) та 21.12.2015 (№3-1260г15) ВС задовольнив клопотання заступника Генпрокурора та відстрочив сплату збору до ухвалення рішення у справі. На обгрунтування клопотання зазначалося, що кошторисом на 2015 рік не було передбачено видатків на сплату судового збору.

Разом з тим ухвалами від 22.12.2015 (№3-1261г15), 7.12.2015 (6-2903ц15), 4.12.2015 (№6-2912ц15, №3-1201г15), 19.11.2015 (№6-2744ц15) ВС відмовив у задоволенні відповідних клопотань заступника Генпрокурора. При цьому Суд послався на те, що відстрочення сплати збору надається на розсуд суду та не є його обов’язком, а вказані в клопотанні підстави не є поважними.

В очікуванні коштів

Відмова в задоволенні клопотань про відстрочення  або звільнення від сплати судового збору призводить до того, що повторно подані скарги повертаються вже з підстав пропуску визначеного законом строку. Наприклад, ВГС в ухвалі від 1.02.2016 (№910/12806/15) вказав: на підтвердження поважності причин пропуску 20-денного процесуального строку прокурор посилається на повернення касаційної скарги на підставі п.4 ч.1 ст.1113 Господарського процесуального кодексу через несплату судового збору та відхилення клопотання про відстрочення його сплати.

Виходячи зі змісту стст.52, 110 ГПК, недотримання порядку чи строків подання касаційної скарги, так само як і неподання доказів сплати судового збору в цей обмежений процесуальним законом період, не зупиняють перебігу вказаного строку, а скарга вважається фактично поданою лише за умов її належного оформлення. Отже, реалізація заявником свого права на повторне звернення з касаційною скаргою, передбаченого ч.3 ст.1113 ГПК, не тягне за собою автоматичного визнання причин пропуску процесуального строку поважними та його відновлення.

При цьому з урахуванням п.2 ч.3 ст.129 Конституції, ст.42 ГПК та ст.5 закону «Про судовий збір» очікування коштів, необхідних для сплати збору, не є поважною причиною для поновлення пропущеного строку. За таких обставин колегія суддів не взяла до уваги наведене в клопотанні прокурора обгрунтування, вказавши, що пропуск строку виник унаслідок попереднього порушення заявником норм процесуального закону, дотримання яких є обов’язковим для всіх учасників господарського процесу.

«Реанімування» процесуальних привілеїв

Враховуючи, що суди все частіше оцінюють доводи прокуратури в питаннях сплати судового збору нарівні з іншими учасниками судового процесу, не залишаються спроби вирішити це питання на законодавчому рівні.

Однак, законопроект №2382а, яким передбачалося повернути прокуратурі пільги зі сплати судового збору, Верховна Рада 8.10.2015 відхилила. Аналізуючи цей проект, головне науково-експертне управління апарату ВР звертало увагу на те, що внесення змін протилежного змісту до законодавчих актів, зокрема в частині встановлення (скасування) пільг зі сплати судового збору, свідчить про відсутність єдиної державної політики у цій сфері та вносить певну невизначеність у правозастосування.

Крім того, звільнення окремих органів державної влади від сплати судового збору не повною мірою узгоджується з п.2 ч.3 ст.129 Конституції. Відповідно, звільнення від сплати судового збору може розцінюватися як надання окремим державним органам певних процесуальних переваг перед іншими учасниками процесу.

Нині у ВР зареєстрований проект «Про внесення доповнень до Закону України «Про судовий збір» щодо звільнення від сплати судового збору органів прокуратури» (№4118).

Проте з приводу встановлення прокурорам переваг перед іншими учасниками процесу в питанні сплати судового збору давно існує позиція ЄСПЛ. Так, у справі «Dombo Beheer B.V. v Netherlands» (27.10.93, А №274, §33) ЄСПЛ указав, що рівність сторін є одним з елементів ширшого за значенням принципу справедливого судового розгляду та має на увазі, що кожній зі сторін надана розумна можливість викласти свою позицію в умовах, які не ставлять одну з них у суттєво невигідне становище щодо протилежної сторони.

У справі «Станкевич проти Польщі» (№46917/99, ЄСПЛ 2006-VI) наголошується, що органи прокуратури заздалегідь мають привілейоване становище в питанні сплати судового збору. В будь-якому разі працівники органів прокуратури мають спеціальні знання у сфері права та мають доступ до фінансових ресурсів, які суттєво перевищують ті, що доступні приватній особі (п.68). Подібні привілеї можуть бути виправдані з точки зору захисту правопорядку. Однак ними не слід користуватися з метою поставити одну зі сторін процесу в завідомо невигідне становище стосовно органів прокуратури (п.69).

Також ЄСПЛ наголошував, що імунітет прокурора при розподілі судових витрат може викликати сумніви стосовно дотримання права на справедливий судовий розгляд. Незважаючи на те що такий привілей може бути виправданий необхідністю дотримання охорони правопорядку, його використання неприпустиме, якщо це призводить до нерівноправного становища сторін. Так, відмова заявникам, на користь яких прийняте рішення, у стягненні судових витрат з прокурора, котрий звертався з позовом, була визнана порушенням ст.6 конвенції.