Конституційне закріплення
Урегулювання статусу адмінсудів у Основному Законі буде дійсно гарантією їхньої незалежності
Олександр Нечитайло: Логічним наслідком реформування законодавства буде поступове зменшення потреби в такій кількості суддівських посад.
Європейська комісія «За демократію через право» у своєму попередньому висновку щодо запропонованих змін до Конституції у сфері правосуддя від 24.07.2015 підтримала пропозицію, яка передбачає існування системи спеціалізованих адміністративних судів.
Усвідомлена потреба
Так, зокрема, у висновку Венеціанської комісії йдеться про конституційне закріплення системи адмінсудів на чолі з ВАС та їх ролі в українському суспільстві. ВК укотре вказала українській владі на недоцільність існування фактично 4-інстанційної системи правосуддя та запропонувала, принаймні згодом, реорганізувати вищі спеціалізовані суди в судові палати Верховного Суду, але при цьому підкреслила, що ВАС може бути винятком. Такий висновок експертів ВК є вкрай важливим для розвитку адмінсудочинства України шляхом, який обрали в різні епохи найрізноманітніші країни, зокрема Франція, Німеччина, Швеція, Португалія, Італія, Фінляндія, Польща, Литва тощо.
Що починалося як ідея, яку 15—20 років тому обговорювали провідні вітчизняні «адміністративісти» — науковці й практики (втім, вони усвідомлювали брак можливостей для створення автономної системи адмінсудів на початковому етапі запровадження адмінсудочинства), поступово перетворювалося на потребу, підтверджену 10-річною практичною діяльністю адмінсудів. І, зрештою, це одержало підтримку широкого кола вітчизняних та міжнародних експертів, завдяки чому і з’явилася така думка щодо тексту ст.125 Основного Закону, яку позитивно оцінили експерти ВК та яку розгляне Конституційна комісія.
Але головне, що дозволяє нам перейти від теоретичних дискусій у вузьких фахових колах до внесення на розгляд парламенту пропозиції щодо посилення статусу адмінсудів та її втілення в акті найвищої юрсили, — це усвідомлена потреба суспільства в утвердженні ефективного адмінсудочинства як запоруки захисту прав фізичних та юридичних осіб у відносинах з державою. Саме підтримка громадянського суспільства та експертів неурядового сектору, а головне — досвід, якого суспільство і суди набули в найскрутніші для незалежності вітчизняної судової системи часи, та запит громадян щодо «перезавантаження» системи правосуддя стали найбільш вагомим чинником для ВАС. Він у постанові пленуму «Про обговорення законопроекту про внесення змін до Конституції України» від 15.05.2014 вперше сформулював пропозицію про конституційне закріплення системи адмінсудів.
Врегулювання статусу адмінсудів у Конституції дійсно буде гарантією їхньої незалежності від інших гілок влади та політичних сил. Це також стане підгрунтям та важливим етапом в утвердженні адмінсудочинства як дієвого механізму судового захисту прав особи в спорах із суб’єктами владних повноважень — органами державної влади, місцевого самоврядування та їх посадовими особами.
Звичайно ж, для цього потрібно розв’язувати й інші, спільні для всієї судової системи проблеми. Насамперед ідеться про недостатність або недієвість гарантій незалежності судів. На вирішення цього питання направлені інші запропоновані робочою групою з питань правосуддя та суміжних правових інститутів КК зміни до Основного Закону, і вони здебільшого теж одержали схвальний відгук експертів ВК.
Суміжні питання
Також надзвичайно важливо провести комплексну реформу адміністративного законодавства, матеріального та процесуального. ВАС звертає увагу суб’єктів законодавчої ініціативи на цю потребу вже не перший рік. Зокрема, не може не турбувати той факт, що за 10 років процесуальної діяльності адмінсудів їх намагалися поступово перетворити фактично на складову державного управлінського апарату. Необхідно грунтовно проаналізувати ті положення законів, котрі дають суб’єктам владних повноважень право звертатися до адмінсудів з позовами до громадян та юридичних осіб, яким вони активно користуються та поступово перетворюють адмінсуд на «суд заборон», «суд санкцій» проти особи, спотворюючи та навіть нівелюючи саму ідею адмінсудочинства — здійснювати судовий контроль за діяльністю органів влади і таким чином захищати права, свободи та інтереси особи у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб’єктів владних повноважень.
Давно на часі потреба у вдосконаленні Кодексу адміністративного судочинства згідно з найкращими зразками законодавства про адмінсудочинство європейських країн та з урахуванням сучасних тенденцій до посилення ефективності такої, лише на перший погляд, традиційної та консервативної сфери, як відправлення правосуддя. ВАС уже кілька років за результатами вивченого зарубіжного досвіду та опрацювання пропозицій європейських експертів пропонує таке:
• запровадити інститут «типового» (об’єднаного чи пілотного) провадження в разі надходження великої кількості подібних справ;
• дати можливість суду першої інстанції звертатися до суду касаційної інстанції для формулювання правової позиції у важливих для розвитку судової практики справах;
• запровадити й інші апеляційні та касаційні «фільтри» у межах, що не суперечать гарантіям ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практиці Європейського суду з прав людини;
• посилити процесуальні механізми формування єдності судової практики (втім, і тут перший крок — це відмова від 4-інстанційності у розгляді адмінспорів);
• чітко визначити предметну підсудність адмінсправ.
Крім цього, нарешті треба впровадити й досудову адміністративну процедуру оскарження (на жаль, вже друге десятиліття робота Мін’юсту та Верховної Ради щодо підготовки відповідних законопроектів не дає результату). Не менш важливим є і реформування системи державної служби. Ці заходи, у свою чергу, приведуть до поступового зменшення потреби громадян та юросіб оскаржувати рішення органів влади та посадовців у адмінсудах. Сподіваюся, що одночасно з проведенням конституційної реформи ВР приділить увагу цим питанням.
Також упевнений, що в разі впровадження вищезазначених змін до законодавства із часом потребуватиме перегляду і сама система адмінсудів (варто знову обговорити вже дещо забуту ідею врегулювання територіальної юрисдикції адмінсудів таким чином, щоб вона не збігалася з адміністративно-територіальним устроєм, для зменшення тиску виконавчої влади на адмінсуди). Логічним наслідком реформування законодавства буде й поступове зменшення потреби в такій кількості суддівських посад.
Одночасно треба розв’язувати проблему системного невиконання рішень адмінсудів, що приймаються на користь фізичних та юридичних осіб, а також пришвидшувати запровадження електронного суду. Сподіваємося на консолідацію зусиль усіх гілок влади із цією метою.
Але перший крок на шляху до посилення ефективності адмінсудочинства — конституційно закріпити статус адмінсудів, що буде дійсно гарантією незалежності адміністративних судів від інших гілок влади та суб’єктів політичних відносин. Зрештою, готовність Президента та парламентської більшості втілити цю ідею в Основному Законі буде справжнім підтвердженням дотримання проголошеного курсу реформ, які мають на меті дати всім нашим співгромадянам можливість жити в демократичному суспільстві, відчувати свою захищеність та повагу своїх прав з боку держави.
довідка «ЗіБ»
Витяг з висновку Венеціанської комісії щодо запропонованих змін до Конституції у сфері правосуддя
«19. Відповідно до ч.3 ст.125 Верховний Суд є найвищим судом у судовій системі в Україні. Незважаючи на це положення, зберігається система спеціалізованих судів із відповідними вищими судами (згідно з поясненнями, даними делегації Венеціанської комісії, це положення передбачено для перехідного періоду, доки не зменшиться кількість скарг з питань права). Венеціанська комісія раніше звертала увагу на необхідність об’єднання системи загальних судів та трансформації вищих спеціалізованих судів у палати Верховного Суду, за (можливим) винятком Вищого адміністративного суду. Це допоможе забезпечити гармонізацію судової практики та єдність у застосуванні законодавства, унеможливить конфлікти між судами та зменшить бюрократію. Це також скоротить тривалість судового розгляду, який відповідно до ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод має бути розумним.
20. Враховуючи це, якщо ліквідація спеціалізованих судів є неприйнятною для української влади, необхідно підтримати другий варіант, запропонований для ч.4 (а саме — «відповідно до закону можуть діяти вищі спеціалізовані суди»). Це дозволить пізніше об’єднати Верховний Суд та вищі спеціалізовані суди шляхом прийняття змін до законодавства.
21. Конституційне посилення адміністративних судів (ч.5 ст.125), які вже існують в Україні, також вітається. З точки зору захисту прав людини адміністративна юстиція є важливим елементом у процесі контролю за діяльністю органів державної влади».