«Скорочення повноважень ВС — далеко за межами бажання створити більш ефективну систему»
4 позитивні новели, 28 зауважень та 6 рекомендацій щодо змін до Конституції — такий підсумок аналізу української судової реформи Венеціанською комісією та дирекцією зі співпраці генеральної дирекції з прав людини та правових питань Ради Європи.
На думку експертів, попри певні покращення порівняно з попереднім варіантом, який аналізувався в березні цього року, основні дві проблеми нововведень залишаються. Це — радикальне скорочення повноважень Верховного Суду та збільшена роль Вищої ради юстиції в призначенні, дисциплінарному провадженні та звільненні суддів. Суттєві застереження висловлені й стосовно процедури добору кандидатів на посади — як уперше, так і безстроково.
Крок уперед, крок назад
Як відзначають у ви¬сновку експерти, багато зауважень до попереднього проекту є актуальними і для закону «Про судоустрій і статус суддів». Зокрема, і в частині ступеня деталізації, який вони назвали «дуже значним» і таким, що включає положення, які не є необхідними або можуть регулюватися підзаконними актами. Інколи одна й та сама норма дублюється в різних частинах закону.
Власне засади побудови судоустрою в основному не відрізняються від положень попередньої версії, що були детально проаналізовані Венеціанською комісією та визнані «більшою мірою бездоганними і справді чудовими».
Так, експерти відзначили, що введення автоматизованої системи розподілу справ є прогресивним явищем. Але водночас у процесуальних законах дотепер уживаються терміни «рівна кількість справ» та «кількість справ», а не термін «завантаженість», що може призвести до різного навантаження на суддів залежно від типу справ, які вони розглядатимуть.
Також комісія привітала положення, яке дозволяє використовувати регіональні мови та мови меншин у судочинстві. Адже інакше особа, яка не володіє державною мовою, фактично усувається від участі в процесі.
Як загальне побажання експерти порекомендували, аби суди створювалися за законами, які вищі за ієрархією, ніж укази Президента. Адже залишається можливість для глави держави «прийняти рішення щодо створення і ліквідації судів для забезпечення того, аби певні судді працювали з конкретними справами».
Певне занепокоєння екс¬пертів викликає положення, що дозволяє звільнення судді з адміністративної посади Вищою радою юстиції за поданням відповідної ради суддів. Адже основа для такого подання не передбачена в законодавстві, і це експерти оцінили як крок назад. Крім того, оскільки ВРЮ не є органом, склад якого відповідає європейським стандартам, на думку експертів, вона не повинна мати повноважень призначати голів судів та їхніх заступників. Та й принцип формування складу Ради слід змінити на рівні Конституції, забезпечивши, «аби більшість або принаймні суттєва частина її членів були суддями, обраними самими суддями».
Також не зрозуміли в комісії намірів щодо зміни повноважень голів судів. Адже замість функції контролю ефективності діяльності працівників і можливості самостійно вживати заходів щодо них, голова повинен звертатися до керівника територіального управління Державної судової адміністрації.
ВС із обмеженими можливостями
У радикальному скороченні чисельності членів Верховного Суду та обмеженні його юрисдикції експерти вбачають певну непослідовність. Так само як і в ситуації, що існувала раніше, коли всі справи могли переглядатись у ВС, що обтяжувало ВС розглядом незначних справ. На думку комісії, було б раціональніше обмежити юрисдикцію ВС справами, «в яких існує невизначеність закону або ж розглядаються надважливі питання».
Натомість тепер ВС позбавлений можливості розглядати справи в палатах, лише — всім складом Суду. Знавці права вважають, що в «Перехідних положеннях» можна було б передбачити розгляд «старих» справ палатами, а остаточне рішення ухвалювати в пленарному режимі за затвердженим у тій чи іншій палаті рішенням.
Проблемою експерти вважають «еволюційний» шлях скорочення суддів ВС до 20. Адже може так статися, що в адміністративній чи господарській палаті залишиться менше 5 суд¬дів, а закон забороняє обирати до ВС нових суддів, доки загальна чисельність не досягне 20.
Створення трьох видів юрисдикції, з трьома касаційними судами, незалежними один від одного, на думку фахівців, може призвести до численних та складних колізій юрисдикції. Їх усуненням міг би опікуватися Верховний Суд. Однак закон не допускає залучення його як ар¬бітра з процесуальних питань. Адже юрисдикція ВС обмежується неоднознач¬ністю застосування норм матеріального права.
Власне, таке звуження функцій ВС комісії видалося не зовсім зрозумілим. Адже справедливість судочинства, зазначена в ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, найбільше стосується саме процесуальних норм. Також експерти не виключають неоднозначностей у розмежуванні матеріального і процесуального права. Тож «було б корисно, якби існувала інстанція, здатна забезпечити однакове застосування і в цих питаннях».
Більше того, далеким від ідеї найвищого органу в системі судів загальної юрисдикції експерти вважають підхід, за яким ВС обмежено може втрутитись у конфлікт між різними рішеннями того ж самого вищого суду або рішеннями різних вищих спеціалізованих судів тільки за умов, «коли розбіжності себе вже проявили». «За¬звичай ВС має давати прецедентне тлумачення закону і в такий спосіб готувати грунт для однакового за¬стосування закону всіма судами — навіть до того, як розбіжності виникають», — відзначається у висновку.
Також спеціалісти не з’ясували для себе, чому ВС не наділений повноваженням самостійно вирішувати питання про прийнятність скарг на рішення вищих судів. Адже, за законом, касаційну скаргу потрібно подавати через той вищий суд, який уже виніс оскаржуване рішення. «Фактично така система означає, що вищий спеціалізований суд просять самому перевірити, чи існує підстава вважати, що він неправильно застосував закон», — констатують експерти.
Умови визначення прийнятності скарги викладено в такий спосіб, що «можна лише здогадуватися, як часто Верховний Суд буде спроможним ефективно здійснювати свої повноваження з перегляду». Навіть скарга на підставі рішення міжнародного суду є предметом визнання її прийнятності відповідним вищим судом. Тож, на думку експертів, «обраний спосіб необгрунтовано обмежує функції Верховного Суду та перешкоджатиме йому виконати свою конституційну функцію як найвищого органу судової влади».
Прикметно, що у висновку відзначається «очевидне існування деякого напруження у відносинах між Верховним Судом і нинішньою виконавчою владою». Тож члени комісії доволі корект¬но дали зрозуміти, що «умисна спроба скоротити повноваження ВС — далеко за межами бажання створити більш ефективну судову систему». Бо, хоча конфлікт між виконавчою і судовою гілками влади можна вважати «нормальним і навіть здоровим явищем за умови переважання атмосфери взаємної поваги», її відсутність «створює загрозу подальшому існуванню суспільства, основаному на верховенстві права».
Нагородний імунітет
Окремі зауваження експертів, висловлені раніше, «перекочували» й до цього висновку, оскільки деякі положення залишилися майже ідентичними порівняно з попереднім законом. Наприклад, відносно того, що суддя не зобов’язаний «давати жодних пояснень стосовно суті справ, які перебувають у його провадженні, крім випадків, установлених законом». Адже так і не було уточнено, в яких ситуаціях буде дозволено вимагати від судді пояснень.
Також лишилися незміненими положення щодо недоторканності, які піддавалися критиці в передньому висновку, в частині внесення подання про затримання чи арешт служителів Феміди до Верховної Ради, а не до незалежного судового органу. З другого боку, в законі вже не згадується про імунітет судді щодо цивільних позовів за шкоду, заподіяну його рішенням, дією чи бездіяльністю у зв’язку зі здійсненням правосуддя.
Також експерти радять остаточно заборонити суддям отримувати нагороди, відзнаки або грамоти. Адже «навіть і в тому разі, якщо законними вважаються тільки ті нагороди, які вручаються з підстав, не пов’язаних із професійною діяльністю судді», це уможливлює «подяку» потрібним людям.
Відбір «потрійної фільтрації»
Що стосується добору та процедури призначення на посаду судді, то фахівці визнають, що наявна проб¬лема не може бути вирішена на законодавчому рівні. Адже Президент і Верховна Рада уповноважені нормами Конституції призначати чи обирати суддів. Так само безпосередньо в Основному Законі визначений 5-річний строк першого призначення, який комісія трактує як «випробувальний період» і вважає занадто тривалим.
Експерти в цілому схвально оцінили новий порядок добору кандидатів на отримання мантії як такий, що «вможливлює прозорий і справедливий процес призначення». Зокрема, в частині визначення об’¬єктивних критеріїв, які слугуватимуть основою для прийняття Вищою кваліфікаційною комісією суддів своїх рекомендацій. Проте окремі положення викликали занепокоєння комісії.
Так, у висновку привернуто увагу до такого неспо¬діваного аспекту, як підконт¬рольність Міністерству освіти питань присвоєння вишам рівня акредитації. «Венеціанці» припускають, що згодом «може виникнути обмежувальна та, можливо, незбалансована практика щодо такої акредитації». Тобто IV рівень акредитації буде залишений тільки окремим вишам, і саме їхні дипломи стануть першою «перепусткою» до суддівської посади.
Що стосується власне призначення кандидатів на посади, то експертам не зрозуміло, чому ВРЮ та Президент повинні під¬тверджувати внесену ВККС рекомендацію. Тим більше що не вказано жодних критеріїв, на підставі яких вони можуть переглянути рішення кваліфкомісії. А із закону «Про Вищу раду юстиції» нібито випливає, що цей орган може заново оцінити кандидата і дійти інакшого висновку, ніж ВККС. Аби далі не дивувати іноземних фахівців подібними припущеннями і не створювати передумов для прийняття свавільних рішень, «настійливо рекомендується виписати відповідну роль ВРЮ у значно прозоріший спосіб». При цьому, як вважають експерти, роль Ради в процесі першого призначення «має бути символічною, обмеженою або взагалі виключеною».
Що стосується ролі Президента в цій процедурі, то законодавець нібито врахував попередні зауваження. Та комісія вважає, що «це мало бути зроблено в більш чіткий спосіб».
Значну увагу у висновку приділено положенням, які стосуються права ВККС здійснювати спеціальну перевірку та збирати інформацію про кандидата шляхом звернення до підприємств, установ і організацій. Експерти вважають, що такі розмиті положення, в яких не визначені ні вид інформації, котра може збиратися, ні порядок її отримання чи оскарження, «не відповідають європейським стандартам та суперечать прозорості процесу добору суддів». Тож і не буде сенсу в проведенні анонімного іспиту, оскільки «він може бути знехтуваний якоюсь неви¬значеною інформацією, яка не підлягає судовому контролю, з метою позбавлення особи можливості брати участь у подальшому процесі добору».
Обрання з ризиком політизації
У законі враховані рекомендації, за якими безстрокове обрання судді по завершенні першого п’ятирічного терміну є основним правилом, відхилення від якого можливе лише за умов, подібних до підстав звільнення судді, який ¬обраний безстроково. Однак нічого не сказано про ті «обставини», які можуть спонукати ВККС відмовити кандидату в рекомендації бути обраним «пожиттєво». На думку експертів, це «залишає кваліфкомісії надто широкі дискреційні повноваження».
Одне з питань, яке повинне бути враховане, — це показники розгляду справ. Але, зауважують експерти, «цифри мають відповідати контексту (складність справи тощо), з тим щоб реальна оцінка була надана ефективності діяльності судді».
Так само непокоїть ко¬місію фактично обов’язкова для кандидата письмова згода на збирання, зберігання та використання інформації про нього. Адже оприлюднення на веб-сайті ВККС та в місцевих ЗМІ відомостей про підготовку матеріалів щодо кандидата «спонукає широкий загал надсилати коментарі». І «таке загальне обговорення діяльності кандидата на посаду, зокрема, враховуючи тих, хто не задоволений постановленими суддею рішеннями, становить загрозу для незалежності кандидата як судді та спричиняє реальний ризик по¬літизації».
Експерти наголошують, що «судді мають бути вільними виносити рішення, які не матимуть популярності серед політиків або не подобатимуться певним особам». Тому перспектива стати предметом «звернень» громадян та інших незадоволених «може мати «охолоджувальний» ефект і впливати на незалежність суддів». «Навіть щодо доброчесних суддів подеколи може виникати враження сумнівної об’єктивності, і система, яка передбачає звернення громадян, породжує побоювання, що в процесі розгляду ВККС заяв про обрання безстроково можуть мати місце якісь неналежні втручання надзвичайного характеру. Це може спричинити сер¬йозне порушення незалежності суддів під час першого п’ятирічного строку, до того як вони будуть обрані безстроково», — застерігають закордонні юристи.
Причому «цей украй сумнівний елемент процедури не компенсується тим, що кандидат має право ознайомитися з інформацією щодо його діяльності та висловити свою точку зору (ч.4 ст.76 закону), хоча це право саме по собі за¬слуговує на позитивну оцінку».
Розуміючи, що без змін акта найвищої юридичної сили не можна уникнути участі Верховної Ради в процедурі безстрокового обрання, експерти вітають положення закону, за якими професійну долю претендентів розглядають на пленарному засіданні ВР без висновку та будь-яких перевірок комітету законодавчого органу. Щоправда, комісії, напевне, не повідомили, що в самому парламентському підрозділі ще не змирилися з такою пасивною роллю і дотепер намагаються, використовуючи положення Регламенту ВР та закону «Про комітети Верховної Ради України», впливати на підготовку проектів відповідних постанов. Тому, мабуть, главі держави, як ініціатору судової реформи, варто якнайшвидше втілити в життя рекомендації комісії та внеможливити участь парламенту (як, власне, і свою) в процесі призначення суддів на посади шляхом унесення змін до Конституції.
Тим більше що, як помітили експерти, «новий закон не передбачає обмеження повноважень ВР обирати або відмовляти кандидату, так само як і не вимагає жодних підстав для відмови кандидату, не кажучи вже про хоча б якусь поважну». Наприклад, попри запевнення, що нардепи голосуватимуть за кандидата доти, доки на табло не висвітиться потрібна кількість голосів, у експертів залишаються сумніви щодо припустимості такого процесу. Дійсно, теперішній склад парламенту гарантує голосування фактично за будь-якого суддю, щодо якого не буде заперечень у керівництва «регіоналів». Та якщо ситуація зміниться, не виключено, що окремі судді стануть жертвами політичних суперечок, і їх обрання буде відкладатися на невизначений час.
Тому більш прийнятною видається схема «від зворотного», запропонована комісією: прийняття рекомендації ВККС стає автоматичним, натомість не¬обрання кандидата потребуватиме кваліфікованої більшості голосів нардепів.
Коментарі
До статті поки що не залишили жодного коментаря. Напишіть свій — і будьте першим!