Чи можуть проводитися відкриті голосування під час закритого пленарного засідання?
6 травня, під час закритого пленарного засідання, парламент прийняв 10 законів (два — у першому читанні), дві постанови та схвалив один указ глави держави. Більшість із цих актів навіть своєю назвою заперечують наявність якоїсь таємниці під час їх обговорення та прийняття. Тому сам факт їх ухвалення наштовхує на запитання: наскільки узгоджується з Конституцією та Регламентом Верховної Ради такий спосіб законотворення?
Прецедент ефективності
Як свідчить оприлюднена частина стенограми засідання, на всі питання порядку денного того дня парламентарі витратили менш ніж 2 год. Продуктивна робота надихнула деяких народних обранців на пропозицію, аби «цей режим продовжити без комуністів, без «регіоналів» і в закритому режимі». Нардепи, які залишалися на той час у залі засідань, оплесками підтримали таку ідею представника фракції ВО «Батьківщина» Олександра Чорноволенка. Чи це був жарт, чи просто схвалення злагодженої роботи — важко сказати. Стенограма не спроможна передати інтонацій. Втім, думки мають здатність матеріалізуватися. Тож спробуємо проаналізувати, чи допускає Конституція та вітчизняне законодавство такий спосіб поліпшення ефективності роботи Верховної Ради.
У Конституції із цього приводу є лише одна ст.84, яка говорить, що «засідання Верховної Ради проводяться відкрито». Водночас далі є положення, яке допускає й закриті засідання, якщо за такий режим проголосує більшість від конституційного складу ВР. Жодних інших обмежень — чи то з питань, які розглядаються, чи то з приводу ситуації в державі — не передбачено. Отже, на перший погляд, парламент може засідати в закритому режимі теоретично від моменту відкриття першого пленарного засідання до закінчення своєї каденції.
Власне такою можливістю і скористалися нардепи, пославшись у постанові про проведення закритого пленарного засідання на «проведення антитерористичної операції на сході та дестабілізацію ситуації на півдні України». Без зазначення переліку питань, які мають бути розглянуті в такому режимі.
У цій же постанові згадується й ст.4 закону «Про Регламент Верховної Ради України». Тут уже є перша конкретика: «Закриті пленарні засідання ВР для розгляду окремо визначених питань проводяться за рішенням Верховної Ради, прийнятим після скороченого обговорення». За словами парламентських експертів, стандартна процедура підготовки закритого засідання починається з реєстрації проекту відповідної постанови із зазначенням переліку питань, що планується на ньому розглянути. Тобто, за аналогією з порядком скликання позачергових сесій, виписаним у ч.2 ст.83 Конституції. Чи можна ухвалювати закони на закритих засіданнях? Регламент ВР прямої відповіді не дає.
Таким чином, аби реалізувати пропозицію О.Чорноволенка, нібито достатньо дещо відредагувати Регламент ВР, прибравши норми, які можуть поставити під сумнів ухвалення законів у режимі «цілком таємно», зокрема згадку про «окремо визначені питання». До речі, відповідні поправки також можна прийняти в закритому режимі. Проте такий метод стимулювання дієвості роботи парламентарів повинен ураховувати й інші конституційні положення, які містять певні вимоги до законотворчості.
Чого вимагає Конституція?
За відсутності спеціального закону про нормативно-правові акти, який дотепер не спромігся ухвалити парламент, у Конституції можна знайти три основні вимоги:
рішення приймаються виключно на пленарних засіданнях шляхом голосування (ч.2 ст.84);
голосування здійснюється народним депутатом особисто (ч.2 ст.84);
закони, постанови та інші акти приймаються більшістю від конституційного складу ВР, крім випадків, передбачених Конституцією (ст.91).
Додаткова вимога міститься в ч.2 ст.47 Регламенту: «Рішення приймаються шляхом відкритого поіменного голосування», крім випадків проведення таємного голосування шляхом подачі бюлетенів.
Недотримання будь-якої з перелічених умов є підставою для визнання процедури ухвалення закону і, відповідно, самого акта неконституційними. На цьому, зокрема, наголошується в рішенні Конституційного Суду від 7.07.98 №11-рп/98: «Відповідно до ч.1 ст.152 Основного Закону порушення встановленої Конституцією процедури розгляду чи ухвалення законів та інших правових актів є підставою для визнання їх неконституційними».
Чи можна перевірити виконання цих вимог під час закритого пленарного засідання? Зокрема, пересвідчитися, що в сесійній залі була присутня необхідна кількість нардепів, що голосували вони особисто і що, нарешті, закон зібрав необхідні 226 «за»? Доводиться вірити на слово. Адже ч.3 ст.4 Регламенту прямо забороняє «використовувати фото-, кіно-, відеотехніку, засоби зв’язку, звукозапису та обробки інформації».
Більше того, тільки сам парламент вирішує, чи необхідно оприлюднювати відомості про перебіг засідання, результати голосування, прийняті рішення та інші дані. До речі, 6 травня, як свідчить стенограма, народні обранці формально так і не ухвалили відповідного рішення про розсекречення бодай частини обговорення. Та й не могли ухвалити, оскільки проведена перед завершенням засідання реєстрація зафіксувала тільки 216 присутніх у залі нардепів чи їхніх карток.
Якби працівники апарату ВР дотримувалися вимог Регламенту, що забороняє розголошення інформації про перебіг закритого засідання без окремого рішення парламенту, то будь-які відомості, включаючи результати поіменного голосування за проекти законів і постанов, були б недоступні для громадян. Але вони повірили на слово спікеру. А якби не повірили?
Закони таємниці не містять
Аби законотворчий процес не перетворювався на «таємну вечерю», за дотриманням процедури покликаний стежити насамперед Президент. Він міг і не бути присутнім на закритому засіданні ВР, оскільки, за Регламентом, це його право, а не обов’язок. Якби не виняткові обставини сьогодення, коли і спікер, і глава держави в нас в одній особі, Президент мав би якимсь чином пересвідчитись у дотриманні конституційних вимог законотворчості. Як це зробити, якщо Верховна Рада не оприлюднила навіть результатів голосування?
А тим часом представники нинішньої коаліції заявляють про необхідність негайно припинити «кнопкодавство». «Мушу відзначити, що бардак у державі буде продовжуватись, якщо в нас буде бардак у Верховній Раді», — заявив на цьому тижні з трибуни Олесь Доній, назвавши серед причин такої різкої оцінки й голосування кількома картками. Стосувалося це зауваження й засідання 6 травня — перевірити неможливо, а розголошувати перебіг закритого засідання парламентарям забороняє Регламент.
Не вдаючись до дискусії про те, як раніше ухвалювались окремі закони, пригадаємо, що факти «кнопкодавства» виявлялися насамперед за допомогою журналістів, які спостерігали за процесом з ложі преси. На закритому засіданні їх бути не могло за визначенням.
Також у Регламенті згадується про відкритість голосування. Що мається на увазі під цим визначенням — офіційно може роз’яснити тільки єдиний орган конституційної юрисдикції. Але якщо вважати достатньою відкритість волевиявлення виключно перед колегами-депутатами, то таке право й умови його реалізації мали б бути прямо записані в Регламенті. Хоча б для того, щоби фракція, яка матиме більшість у парламенті, не могла проводити всі пленарні засідання без преси та решти колег. Оскільки нардепи мають діяти за правилом «Дозволено тільки те, що прямо передбачено в законі», то голосування мають бути відкритими для всіх.
Водночас закони навіть теоретично не можуть бути таємними за змістом. Адже нормативно-правові акти, що визначають права й обов’язки громадян, мають бути доведені до відома населення без будь-яких винятків (ч.2 ст.57 Конституції). Відповідно, як відзначають експерти, не може бути таємною і процедура їх ухвалення як складова законотворчості.
До секретних документів складно віднести як постанови «Про погодження рішення Кабінету Міністрів України про відпуск Міністерству оборони України матеріальних цінностей з незнижуваного запасу державного резерву» та «Про додаткові заходи щодо зміцнення обороноздатності та безпеки держави», так і закон «Про затвердження Указу Президента України «Про часткову мобілізацію», прийняті на закритому засіданні. Сам указ також не містить грифа «Цілком таємно».
Якщо ж поглянути на зміст решти «законів 6 травня», серед них ми не побачимо жодного, який вимагав би обговорення в закритому режимі. Тому, на думку фахівців, парламент цілком міг завершити закриту частину й після перерви продовжити «відкриту» законотворчість. Будь-які обставини чи неможливість повторно зібрати нардепів у сесійній залі через певний час для конституційної оцінки процедури значення не мають.
Урешті-решт, якщо припустити зворотне, то колись може виникнути спокуса скористатися пропозицією-жартом О.Чорноволенка і для прийняття змін до самої Конституції. Для гарантованого й ефективного результату.
ПРЯМА МОВА
ВОЛОДИМИР ПИЛИПЕНКО, заступник голови депутатської групи «Економічний розвиток»:
— Закрите засідання є винятком із загального порядку діяльності ВР. І такий режим роботи законодавчого органу не можна перетворювати на правило. За результатами таких засідань повинні прийматися виключно певні політичні рішення. На мою думку, прийняття будь-яких законів на закритому засіданні є неправильним і недоречним. Оскільки закон є публічним, процес його прийняття не можна утаємничувати від громадськості.
Наталія АГАФОНОВА, секретар Комітету ВР України з питань правової політики, фракція ПП «УДАР»:
— На мою думку, було б правильно, щоб процес прийняття законів був публічним та відкритим. У цьому й сама суть їх прийняття. До того ж нормативні акти, які не пов’язані із закритою інформацією, обов’язково повинні висвітлюватися публічно.
Що ж стосується інформації про останні події в країні, зокрема стосовно воєнних справ та обставин, то після заслухання її в закритому режимі процедура прийняття законів має бути відкритою для суспільства та обов’язково із залученням преси. Будь-яке відхилення від такого порядку, звичайно, є порушенням Регламенту.
На моє переконання, нагальної необхідності робити засідання закритим не було.
ДМИТРО ШПЕНОВ, народний депутат, член фракції Партії регіонів:
— За загальним порядком, закриті засідання проводяться, якщо існує загроза розголошення державної таємниці. І тільки в цьому випадку. Закони ж, які були прийняті на закритому засіданні, як і ті теми, що обговорювалися, на моє переконання, не були закритими для обговорення й мали висвітлюватись у відкритому режимі. У прийнятих законах не було положень, які треба було б приховувати від громадян нашої країни.
Наша партія була категорично проти голосування в закритому режимі. Ми пропонували заслухати так тільки силовиків, а нормотворчістю займатися вже у відкритому режимі. Тому нашій фракції довелося залишити зал засідань.
Матеріали за темою
Дію воєнного стану продовжено ще на 90 діб
06.02.2024
У медзакладах створять наглядові ради
22.11.2023
ВР вчергове продовжила дію воєнного стану
08.11.2023
Коментарі
До статті поки що не залишили жодного коментаря. Напишіть свій — і будьте першим!