Відхилення конституційних подань щодо офіційного тлумачення норм
Сторінка 188. Відхилення конституційних подань щодо офіційного тлумачення норм і загальні підсумки діяльності Cуду в І півріччі 2010 р.
На попередній сторінці ми зробили спробу дати стислий аналіз ухвал КС стосовно відмови у від¬критті проваджень у справах про офіцій¬не тлумачення Конституції та законів України за зверненнями громадян та юридичних осіб.
Звичайно, до Суду щодо офіційної інтерпретації надходили не тільки конституційні звернення, а й по¬дання, а іноді — й подання як про офіційне тлумачення, так і стосовно конституційності водночас.
Об’єднання клопотань
Одним з таких звернень виявилося подання Верховного Суду. У частині вимог щодо відповідності Основному Закону окремих положень Кримінального кодексу та Кодексу адміністративного судочинства воно аналізувалося раніше. Інша частина подання містила прохання щодо офіційного тлумачення положень п.5 ч.1 та першого речення ч.3 ст.151 КАС, де йшлося про проблеми функціонування автоматизованої системи документообігу й автоматичного розподілу справ. КС визнав: поставлені ВС питання мають виключно консультативний характер, що виходить за межі повноважень Суду.
Якщо в частині стосовно конституційності норм відмова у відкритті провадження мала підставою п.2 ст.45 закону «Про Конституційний Суд України», то в частині щодо тлумачення — п.3 тієї ж статті.
Проблеми російського Чорноморського флоту
На такому ж правовому фундаменті — внаслідок плутанини офіційної інтерпретації з юридичною консультацією — 20.04.2010 було відмовлено і колишньому главі держави у справі за його поданням про офіційне тлумачення п.14 розд.X- «Перехідні положення» Конституції в системному зв’язку з ч.7 ст.17 Основного Закону.
Питання, поставлене третім Президентом, формулювалося так: «Чи застосовується в аспекті положень ч.7 ст.17 норма п.14 «Перехідних положень», за якою «використання існуючих військових баз на території України для тимчасового перебування іноземних військових формувань можливе за умови оренди в порядку, визначеному міжнародними договорами України, ратифікованими Верховною Радою України», тимчасово, тобто один строк, зазначений у міжнародному договорі України, укладеному на підставі вказаного пункту, і не може бути продовжений у часі?»
Причому як на доказ своєї позиції щодо «одноразового використання» положень п.14 колишній глава держави посилався на стенограму одного з пленарних засідань парламенту 1996 р.
«Тлумачення і застосування — різні види юридичної діяльності»
Дослідивши матеріали спра¬ви, КС дійшов висновку, що в поданні порушується питання не про офіційну інтерпретацію окремих положень Конституції, а про їх застосування в майбутньому, тобто надання консультації з правозастосування.
А позиція єдиного органу конституційної юрисдикції з цієї проблеми була сформульо¬вана раніше: «Конституційний Суд виходить з того, що офі¬ційне тлумачення і застосування правових норм є різними видами юридичної діяльності. Надання консультацій чи роз’яснень щодо застосування правових норм до конкретного випадку, пошук та аналіз таких норм з метою їх застосування в конкретному випадку є правозастосовною діяльністю і не належить до повноважень Конституційного Суду».
Відмова у відкритті провадження базувалася на підставі непідвідомчості КС питань, порушених у поданні.
Можливий варіант інтерпретації «незрозумілих» приписів
Підкреслимо, що якби Судом було прийнято рішення в даній справі, то названі приписи Конституції не могли бути роз’яснені інакше, як: положення ч.7 ст.17 треба розуміти буквально, Україна нікому ніколи не віддавала і не має віддавати в майбутньому свою територію для будівництва на ній іноземних військових баз.
Що ж стосується використання вже існуючих військових баз для тимчасового (визначеного в конкретних строках) перебування іноземних військових формувань, то воно можливе на умовах оренди в порядку, визначеному міжнародними договорами України, ратифікованими парламентом (п.14 «Перехідних положень»), і не суперечить ч.7 ст.17 Конституції.
Відмови в тлумаченні положень за поданнями народних депутатів
Нагадаємо, що угода між Україною і РФ 1997 р. про продовження строку перебування ЧФ до 2017 р. була укладена саме на підставі п.14 «Перехідних положень» Конституції. Цей договір ніколи і ні в кого не викликав сумнівів щодо своєї конституційності, хоч і передбачав автоматичне продовження своєї дії на аж ніяк не одноразові наступні п’ятирічні періоди. Аналогічна угода 2010 р., очевидно, є теж тимчасовою.
Така сама доля, як і президентське клопотання, в той же день — 20.04.2010 — очікувала й подання 50 народних депутатів з того самого питання, що базувалося на таких же твер¬дженнях.
Ще раніше, 10.02.2010, 49 на¬родних депутатів не змогли переконати КС у наявності практичної необхідності офіційної інтерпретації ч.2 ст.29 закону «Про загальнообов’язкове со¬ціальне страхування» та терміна «середня заробітна плата». Відповідна ухвала про відмову у відкритті конституційного провадження базувалася вже на підставі невідповідності конституційного подання вимогам, передбаченим актом найвищої юридичної сили та законом «Про Конституційний Суд України».
Гостре питання змісту «порушення суддівської присяги»
Проте видається спірною відмовна ухвала Суду від 5.05.2010 у справі за поданням щодо офіційного тлумачення положень п.5 ч.5 ст.126 Конституції, п.5 ч.1 ст.15 закону «Про статус суддів», словосполучення «вчинків та будь-яких дій, що порочать звання судді і можуть викликати сумнів у його об’¬єктивності, неупередженості та незалежності», що містяться в абз.5 ст.6 названого закону, в системному зв’язку з його стст.6 і 10.
Навряд чи знайдеться багато правознавців або юристів- практиків, які б заперечували надзвичайну актуальність, а отже, й практичну необхідність з’ясування або роз’яснення змісту конституційного терміна «порушення суддею присяги», неоднозначність, «розмитість» якого призводить, з одного боку, до того, що десятки, сотні негідних високої посади суддів не притягуються до відповідальності за очевидні аморальні вчинки, а то й кримінальні дії, а з другого — до можливості свавілля щодо чесних людей, які не подобаються владі, аж до фактичного розгрому навіть Конституційного Суду, як це було у 2007 р.
П’ять принципових питань
Подоланню цієї гострої проблеми, що збуджувала і збуджує все суспільство, призвела до небаченого падіння авторитету судової влади, сприяли б чіткі відповіді на питання, поставлені в конституційному поданні:
- як розуміти словосполучення «вчинків та будь-яких дій, що порочать звання судді і можуть викликати сумнів у його об’¬єктивності, неупередженості та незалежності»;
- чи є порушенням присяги судді допущення ним вчинків та будь-яких дій, що порочать звання судді і можуть викликати сумнів у його об’єктивності, неупередженості та незалежності?
- чи передбачається обов’язкове звільнення судді з посади органом, що його обрав або призначив, через порушення присяги — допущення суддею учинків та будь-яких дій, що порочать звання судді та можуть викликати сумнів у його об’єктивності, неупередженості та незалежності?
- чи є порушенням присяги отримання суддею матеріальних благ чи здійснення витрат, неспівмірних із доходами його самого, членів його сім’ї?
- чи є порушенням присяги допущення суддею вчинків та будь-яких дій, що не відповідають морально-етичним принципам?
Відмова одним реченням
Ще раз підкреслимо, що практична необхідність у з’ясуванні цих надзвичайно складних навіть для єдиного органу конституційної юрисдикції питань була очевидною.
Суд, мабуть, вирішив не втручатись у досить гострі правові проблеми, але мотивувати таку сумнівну позицію не зміг, «обгрунтувавши» відмовну ухвалу кількома словами: «народні депутати не навели правового обгрунтування практичної необхідності в офіційному тлумаченні».
Можлива помилка ГПУ
Одного разу в першому півріччі, 10.03.2010, КС відмовив у відкритті провадження і Генеральній прокуратурі. Питання стосувалось офіційної інтерпретації ч.1 ст.80 Конституції. Це було зроблено на підставі п.3 ст.45 закону про КС. Оскільки в червні 2003 р. назване положення вже офіційно тлумачилось єдиним органом конституційної юрисдикції, відмова була правомірною.
Мабуть, більшого «успіху» ГПУ домоглась би, звернувшись до КС не з приводу фактичного повторного тлумачення одного й того самого припису Основного Закону, а з приводу роз’яснення окремих положень рішення Суду №12-рп/2003 від 26.06.2003.
Про тарифи та комунальні послуги
З інших органів державної влади та місцевого самоврядування з конституційними поданнями щодо офіційного тлумачення зверталися Кіровська міська рада Донецької області та Бориспільська міська рада Київської області.
Перша з них на підставі інтерпретації положень ч.2 ст.19, чч.1, 2 ст.143 Конституції, ч.1 ст.10, ч.1 ст.11, пп.2 п.«а» ст.28 закону «Про місцеве самоврядування в Україні», ч.3 ст.31 закону «Про житлово-комунальні послуги», абз.7 ст.13, ч.3 ст.20 закону «Про теплопостачання», п.7 ст.18 закону «Про місцеві державні адміністрації» шукала відповідей на три питання:
- який орган повинен приймати рішення щодо тарифів на комунальні послуги: виконавчий орган міської ради, міська рада чи обласна рада — в разі, коли комунальне підприємство, яке надає послуги, засноване на спільній власності територіальних громад сіл, селищ, міст і перебуває в управлінні обласної ради?
- який орган повинен приймати рішення щодо тарифів на комунальні послуги: виконавчий орган міської ради чи міська рада — в разі, коли послуги надаються підприємством комунальної власності відповідної територіальної громади?
- тарифи на комунальні послуги, які надаються комунальними підприємствами, що перебувають в управлінні обласної ради, повинні встановлюватися, затверджуватися чи погоджуватися?
Ще раз про дві відмінності в юридичній діяльності
У результаті вивчення подання, аналізу відповідних нормативних актів Конституційний Суд дійшов висновку, що Кі¬ровська міська рада просить дати не офіційне тлумачення, а надати консультацію з правозастосування, що є різними видами юридичної діяльності.
І тут Суд формулює позицію, зміст якої вже наводився вище, про суттєву від¬мінність офіційної інтерпретації та застосування правових норм. Спираючись на таке досить чітке мотивування, КС відмовив у відкритті конституційного провадження.
Спроба отримати офіційне тлумачення неконституційного припису
А ось Бориспільська міська рада Київської області просила дати офіційне тлумачення абз.1 ч.7 ст.44 закону «Про статус суддів», тобто положення, яке ще у травні 2008 р. визнано неконституційним.
Звичайно ж, Суд відмовив суб’єкту права на конституційне по¬дання у відкритті провадження.
Кілька слів щодо загальної статистики
Отже, в першій половині 2010 р. КС прийняв відмовні ухвали щодо 17 подань. З них на клопотання колишнього глави держави припало 5, на народних депутатів — 6, Верховний Суд — 2, Генеральну прокуратуру — 1, Верховну раду АРК — 1, місцеві органи влади і самоврядування — 2. Така ж доля спіткала 18 конституційних звернень (16 — від громадян, 2 — від юридичних осіб).
9 подань (колишнього Президента — 4, народних депутатів — 3, ВС — 1, Верховної ради АРК — 1) стосувались від¬повідності того чи іншого нор¬мативного акта Конститу¬ції, 26 подань і звернень (колиш¬нього глави держави — 1, на¬родних депутатів — 3, ВС — 1, Генеральної прокуратури — 2, міс¬цевих органів влади і само¬вря¬дування — 2, грома¬дян — 16, юридичних осіб — 2) вимагали офіційного тлумачення Конституції чи законів України.
Нормативні акти, що «випали» з поля конституційного контролю
У результаті не були дані відповіді на питання про конституційність:
- норм двох статей КК та КАС;
- 18 положень 5 статей законів «Про вибори Президента України», «Про місцеве самоврядування в Україні»;
- актів «Про внесення змін до Закону України «Про вибори Президента України», «Про організацію і порядок діяльності Верховної Ради України» в цілому;
- 1 указу Президента (про присвоєння С.Бандері звання «Герой України»);
- 1 постанови Верховної Ради (про призначення чергових виборів);
- 2 постанов (про управління державним майном, про кредити під державні гарантії) та 1 розпорядження Уряду «Деякі питання проведення конверсії смуг радіочастот».
Деякі результати відмовних ухвал про тлумачення Конституції та законів України
Своєрідним підсумком від¬мовних ухвал виявилося залишення без з’ясування або роз’¬яснення ч.7 ст.17, ч.2 ст.19, стст.47 і 56, ч.1 ст.58, ст.64, ч.1 ст.80, ч.6 ст.83, ч.1 ст.85, ч.2 ст.124, п.5 ст.126, п.8 ч.3 ст.129, ч.1, 2 ст.140 і п.14 «Перехідних положень» Конституції, а також 16 статей КК, КАС, ГПК, КПК, ЦПК, КЗпП, КпАП та ЖК УРСР.
Така ж доля спіткала 26 статей 14 законів про:
- пенсійне забезпечення;
- загальнообов’язкове державне пенсійне страхування;
- організацію та порядок діяльності Верховної Ради;
- місцеві державні адміністрації;
- загальнообов’язкове со¬ціальне страхування від нещасного випадку на виробництві;
- місцеве самоврядування;
- житлово-комунальні послуги;
- теплопостачання;
- захист економічної конкуренції;
- статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту;
- статус суддів;
- національні меншини;
- виконавче провадження;
- прокуратуру;
- приватизацію державного житлового фонду;
- державну допомогу сім’ям з дітьми.
Зниження енергійності колишнього Президента
Всього в першому півріччі 2010 р. у КС було отримано та опрацьовано 1577 документів (приблизно на рівні січня — червня 2009 р.), з них 25 подань і 278 звернень. Це набагато менше, ніж у відповідний період попереднього року.
Таке зменшення пояснюється переважно різким зниженням активності колишнього глави держави та відсутністю необхідності звернень до КС з боку нового Президента. У результаті до Суду надійшли тільки 4 подання з вул. Банкової, що майже у 8 разів (!) поступалося кількості минулорічних клопотань за відповідний період.
Не змогли виправити таку статистику ні 11 конституційних подань народних депутатів (фактично на рівні січня — червня 2009 р.), ані 5 клопотань органів державної влади та місцевого самоврядування, 3 конституційні подання Верховного Суду та по одному — парламенту держави й Верховної ради АРК.
Інші підсумки
Кількість конституційних звернень громадян (242) та юридичних осіб (36) мала тенденцію до певного зростання порівняно з аналогічним періодом минулого року.
Нагадаємо, що в першому півріччі 2010-го КС було прийнято 2 висновки, 17 рішень та 82 ухвали. З-поміж останніх:
- про відкриття конституційного провадження — 3;
- про відмову у відкритті провадження — 35;
- про його припинення — 17;
- з інших питань — 27.
Не можна виключати з активу Суду і 57 ухвал, прийнятих колегіями суддів, та опрацювання апаратом КС 579 інших клопотань, направлених до Суду в січ¬ні — червні 2010 р.
Олександр Мироненко,
суддя Конституційного Суду України у відставці, доктор філософських наук,
заслужений діяч науки і техніки України,
лауреат Державної премії
України у галузі науки і техніки
Коментарі
До статті поки що не залишили жодного коментаря. Напишіть свій — і будьте першим!