Батогом чи пряником?

Реформувати самоврядування слід у напрямку посилення захисту прав адвокатів

Як відомо, у Міністерстві юстиції спільно з представниками адвокатського співтовариства створено робочу групу, яка займається підготовкою нового законопроекту «Про адвокатуру та адвокатську діяльність». Її представники впевнені, що в системі адвокатури не може бути органу, який регулював би діяльність представників цієї професії. Таким чином, напрошується висновок, що в новій редакції закону НААУ не матиме жодних повноважень стосовно створення регулятивних актів. Наскільки це правильно? І які ще аспекти адвокатської діяльності повинні знайти відображення в проекті?

Екскурс у права й обов’язки

Парадоксально, але спадщина радянської правоохоронної системи виявилася такою, що адвокати самі дуже часто потребували захисту. Захисту від репресій з боку державного апарату, від неприкритого тиску прокуратури. І навіть захисту від своїх же колег, якщо раптом «інтереси партії» виявлялися вищими за поняття солідарності, честі й гідності. З проголошенням незалежності України ситуація дещо змінилася на краще, але не надовго й не істотно.

Прийнятий 19.12.92 закон «Про адвокатуру» №2887-XII, хоч і твердив про те, що «адвокатура України здійснює свою діяльність на принципах верховенства закону, незалежності, демократизму, гуманізму і конфіденційності» (ч.1 ст.4), навіть не порушував питання про захист прав самих адвокатів. Говорити про організаційну незалежність адвокатського співтовариства в той час не доводилося.

Лише в ч.2 ст.19 закону боязко згадувалося про те, що «спілки та асоціації адвокатів представляють інтереси адвокатів у державних органах і об’єднаннях громадян, захищають соціальні та професійні права адвокатів… сприяють підвищенню професійного рівня адвокатів». Наскільки серйозним був такий захист, автор судити не береться. Кожен адвокат, напевно, залишиться при своїй думці. Але погодьтеся: важко розраховувати на допомогу з боку громадського об’єднання, участь в якому була суто добровільною та яке фактично не мало жодних репрезентативних повноважень.

Якісно інший підхід реалізовано через довгі 20 років. Закон «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» від 5.07.2012 №5076-VI установив нові, невідомі донедавна форми самоврядування — з’їзд, конференції та ради адвокатів. Крім того, всі ці органи діють у рамках Національної асоціації адвокатів. Остання виступає як недержавна некомерційна організація, основана на обов’язковому членстві захисників.

Обов’язковість членства в цій організації дійсно є неодмінним чинником її діяльності. Інакше говорити про належний дисциплінарний контроль буде просто безглуздо. Проте обов’язковість членства в НААУ підкріплена дуже важливим правовим принципом, а саме: «Адвокатське самоврядування грунтується на принципах... обов’язковості для виконання адвокатами рішень органів адвокатського самоврядування» (ч.1 ст.43 закону). Ймовірно, така норма передбачалась як гарантія обгрунтованості й невідворотності дисциплінарної відповідальності захисника. Проте 1,5 року діяльності НААУ показали, що це далеко не так. Траплялися незрозумілі рішення і про фінансування органів самоврядування, і про проходження стажування, і про винесення дисциплінарних стягнень стосовно адвокатів. Останні не задоволені ситуацією, що складається.

При цьому напрошується запитання: навіщо органам адвокатського самоврядування обов’язковість виконання їхніх рішень? Звернімося до ст.44 закону, в якій мовиться про завдання адвокатського самоврядування. Такими є:

«1) забезпечення незалежності адвокатів, захист від втручання у здійснення адвокатської діяльності;

2) підтримання високого професійного рівня адвокатів;

3) утворення та забезпечення діяльності кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури;

4) створення сприятливих умов для здійснення адвокатської діяльності;

5) забезпечення відкритості інформації про адвокатуру та адвокатську діяльність;

6) забезпечення ведення Єдиного реєстру адвокатів України;

7) участь у формуванні Вищої ради юстиції у порядку, визначеному законом».

Для виконання якого з них необхідне неухильне виконання рішень органів НААУ? Очевидно, що для жодного: всі вони спрямовані на захист інтересів самих адвокатів, тобто фактично презюмується добровільність і бажання адвокатів самим виконувати рішення органів самоврядування.

Як у такому разі забезпечувати діяльність КДКА або ВКДКА? Відповідь проста: необхідно залишити тільки один імператив — усі дії адвоката регламентуються виключно законом. Таким чином, якщо в законі записано, що КДКА має право накласти стягнення на адвоката, це автоматично означає, що рішення КДКА стає обов’язковим для конкретного захисника. Проте вже не виникне ситуація, за якої можливе позбавлення адвоката його статусу за невиконання якогось акта ради адвокатів регіону. Адже не адвокат повинен працювати на благо ради, а навпаки.

Два об’єднання — одна мета

Чи потрібні в принципі НААУ повноваження щодо ухвалення регулятивних актів? Допомогти відповісти на це запитання може зарубіжний досвід. Зокрема, німецьких колег, які спромоглися створити просту та зрозумілу систему об’єднання адвокатів, що поєднує в собі елементи обов’язкового й добровільного членства.

Головним чинником удалого рішення німецьких колег є чітке розмежування цілей, завдань і повноважень двох професійних об’єднань адвокатів, що діють паралельно: Федеральної колегії адвокатів (з обов’язковим членством і наявністю функцій дисциплінарного нагляду) та Німецької асоціації адвокатів (добровільної організації, до якої входить переважна більшість представників цієї професії в Німеччині). При такій системі дві організації не конкурують, а доповнюють одна одну.

Зокрема, згідно з федеральним законом про адвокатуру втручання держави в безпосередню адвокатську діяльність не допускається. При цьому порушення адвокатом професійних обов’язків тягне за собою відповідальність, яка регулюється виключно законом. Спочатку регіональна колегія адвокатів, до якої належить захисник, ухвалює рішення щодо застосування відповідальності, після чого матеріали передаються до спеціального органу, котрий є частиною державної судової системи.

Правила, сформульовані для адвоката, регулюються виключно законодавчою владою. Адвокати та їхні організації не мають повноважень самостійно встановлювати професійні стандарти.

Відзначимо й ту особливість, що уряд Німеччини не пішов шляхом прямого державного регулювання діяльності адвокатів (хоча міг це зробити, грунтуючись на деяких нормах конституції). Навпаки, з огляду на традиції німецького законодавства права на застосування закону, що зачіпає професійну діяльність захисників, були передані спеціальному органу — регіональним колегіям захисників. Постійним завданням колегій є забезпечення умов, за яких професійні знання адвокатів ідуть на користь суспільству, а адвокатура діє в інтересах суспільства.

Після допуску до професійної діяльності кожен адвокат обов’язково стає членом РКА. Обираються органи колегії та відповідно до встановлених законом повноважень ухвалюються необхідні рішення, здійснюються інші повноваження. Колегії мають власний бюджет і наділені правом збирати членські внески. Крім того, до завдань колегій перш за все належить:

• дисциплінарний нагляд за діяльністю адвокатів;

• консультування та інструктаж адвокатів із професійних та юридичних питань.

Як бачимо, напрошується аналогія з українськими радами адвокатів. Тільки в рамках РА одночасно діє й КДКА відповідного регіону. І це є доцільним. Адже що в нас відбувається? Оскільки кваліфкомісії та ради адвокатів є абсолютно незалежними юридичними особами, вони не можуть одні одних фінансувати, уникнувши оподаткування. У зв’язку із цим практично в усіх регіонах України наявний конфлікт між радами адвокатів і кваліфкомісіями. Німецький досвід показує, що особливої потреби в такому поділі немає й бути не може. Відповідно, можна поєднати функції КДКА й рад адвокатів регіонів.

«Поневолення» рад чи їх представництво?

Німецьким аналогом Ради адвокатів України є Федеральна колегія адвокатів. До її функцій, зокрема, належить:

• у питаннях, які зачіпають всі регіональні колегії, — визначати думку колегій та визначати думку більшості шляхом загальної дискусії;

• у справах, які зачіпають усі регіональні колегії, — подавати думку ФКА компетентним органам, судам, організаціям і представляти всі регіональні колегії перед цими установами.

Якщо стосовно другого пункту відмінностей з функціями РАУ практично немає, то перший пункт вимагає пояснень. Що таке ради адвокатів регіонів відносно Ради адвокатів? З одного боку, ч.1 ст.48 закону говорить, що «у період між конференціями адвокатів регіону функції адвокатського самоврядування у регіоні виконує рада адвокатів регіону. Рада адвокатів регіону підконтрольна і підзвітна конференції адвокатів регіону». З другого — пп.5, 6, 8 ч.4 ст.55 закону встановлюють, що до повноважень РАУ належить:

• «затвердження регламенту конференції адвокатів регіону, положення про раду адвокатів регіону, положення про кваліфікаційно-дисциплінарну комісію адвокатури, положення про ревізійну комісію адвокатів регіону, положення про комісію з оцінювання якості, повноти та своєчасності надання адвокатами юридичної допомоги»;

• «встановлення розміру та порядку сплати щорічних внесків адвокатів на забезпечення реалізації адвокатського самоврядування, забезпечення їх розподілу і використання»;

• координація діяльності рад адвокатів регіонів.

Як остаточне «поневолення» рад регіонів використовується п.11 ч.4 ст.55 закону, згідно з яким РАУ може скасувати рішення РА регіонів. Про яку підзвітність і підконтрольність з боку конференцій адвокатів регіону тоді йдеться? По суті, ради регіонів повністю підпорядковані РАУ, яка визначає, кого та в якому порядку обрати на конференції (квоти представництва й сам порядок проведення конференцій також установлюється РАУ), що і як повинні чинити члени рад регіонів тощо. Інакше кажучи, в системі самоврядування адвокатів збудована жорстка вертикаль влади. Причому узаконена вертикаль, оскільки згідно з ст.57 закону рішення РАУ є обов’язковими до виконання всіма адвокатами.

Повертаємося до повноважень ФКА Німеччини. Пам’ятаєте: «У питаннях, які зачіпають всі регіональні колегії, встановлювати думку колегій і визначати думку більшості шляхом загальної дискусії»? Як мовиться, відчуйте різницю між зразком європейської демократії та української.

Обстоювання економічних, політичних і професійних інтересів адвокатів перед суспільством, політичними партіями та державою є метою й завданням Німецької асоціації адвокатів. Це незалежна організація для лобіювання професійних інтересів, основана на добровільному членстві. Таким чином, обов’язкове членство в структурі ФКА дозволяє бути по-справжньому саморегулівною організацією, оскільки наявності прав і обов’язків адвокатів кореспондує відповідальність за порушення тих прав і недотримання обов’язків.

Добровільна асоціація дає можливість адвокатам реалізувати інші свої професійні інтереси в тих місцевих органах, які їм ближчі за духом, територіальних або вузькопрофесійних. Тут уже діє своєрідна конкуренція. Проте на загальнодержавному рівні ці асоціації об’єднані в єдину структуру, що дозволяє нашим німецьким колегам опосередковано впливати на життя країни з погляду захисту власних професійних та інших інтересів.

Пропозиції до проекту

Що з переліченого можна використати в Україні?

Перш за все, під егідою НААУ слід зібрати всі громадські організації, в наз­ві яких є словосполучення «асоціація/союз адвокатів», для формування дій­сно спільної та єдиної думки захисників з тих чи інших питань діяльності адвокатури. У такому разі НААУ буде не тільки обізнана із загальноукраїнськими тенденціями розвитку адвокатури, а й усвідомлювати інтереси вузькопрофільних адвокатів, знати про регіональні особливості здійснення адвокатської діяльності, реально представляти співтовариство адвокатів у органах влади та місцевого самоврядування.

РАУ має перестати бути жорстким «регулятивним» органом, але зобов’язана забезпечувати реальне сприяння діяльності рад адвокатів регіонів. Зокрема, РАУ може й повинна вести Єдиний реєстр адвокатів України, затверджувати критерії складання іспитів і проходження стажування, порядок притягнення адвоката до відповідальності. Проте всі фінансові питання повинні вирішуватися на рівні місцевих рад. Також на місцевому рівні необхідно закріпити повноваження щодо деталізації проходження стажування або складання іспиту (з урахуванням критеріїв, визначених РАУ). Ухвалення ж численних актів з ведення діловодства в радах адвокатів регіонів, порядку ведення ордерів, видання свідоцтв тільки розмиває повноваження РАУ. Ці питання цілком можна вирішити на місцевому рівні. За РАУ слід залишити тільки контрольну функцію дотримання радами регіонів норм законодавства про адвокатуру.

У рамках зменшення забюрократизованості системи адвокатського самоврядування доцільно об’єднати повноваження КДКА й РА регіонів у одному органі. ВКДКА також може працювати у складі РАУ.

Слід виключити будь-яку підзвітність рад адвокатів регіонів Раді адвокатів, залишивши всі звітування для відповідних конференцій. Якщо ми вже говоримо, що конференція обирає місцеві органи самоврядування, то ці органи й повинні звітувати тільки перед нею. Аби не виникло питань, хто з адвокатів може бути присутнім на конференції, в законі потрібно закріпити принцип «Один адвокат — один голос».

Заради успішної реалізації принципу захисту прав адвокатів бажано надати НААУ право законодавчої ініціативи. Із цією ж метою, але в умовах її реалізації на місцевому рівні слід передбачити право РА регіону здійснювати адвокатський контроль за дотриманням законності на території області, де вона функціонує. Для цього достатньо надати РА право вносити до органів державної влади, місцевого самоврядування мотивовані й обов’язкові для розгляду подання про усунення порушень закону. Це допоможе і розв’язати проб­лему ігнорування адвокатських запитів, і зняти інші питання захисту прав адвокатів.