«Правосвідомість публічних осіб відстає від розвитку адміністративного права»
Недавно набрала чинності низка законів, які вносять суттєві зміни до Кодексу адміністративного судочинства. Зокрема, закон «Про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення порядку здійснення судочинства» від 20.12.2011 №4176-VI та закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення окремих положень адміністративного судочинства» від 17.11.2011 №4054-VI.Чи дійсно ці нормативні акти вдосконалять процесуальну діяльність суддів? Відповідь на це запитання кореспондентові «ЗіБ» дав заступник голови Вищого адміністративного суду Михайло ЦУРКАН.
«Є зміни до КАС, які я б назвав якісно реформаторськими»
— Михайле Івановичу, як оцінюють нововведення у ВАС? Наскільки суттєво вони вплинуть на розгляд справ у системі адмінсудів?
— Опрацювавши ці закони, можна дійти висновку, що частина змін має суто технічних характер, тобто усуває незначні прогалини в адміністративному процесі. Але є зміни до КАС, які я б назвав якісно реформаторськими, адже ними кардинально вдосконалено суть правовідносин щодо розв’язання конфліктів у публічно-правовій сфері.
До першої групи (зміни технічного характеру) можна віднести уточнення, пов’язані з функціями органів публічної влади, яким чинне законодавство надавало можливість звертатися з позовами до суду. Нагадаю, що адміністративний позов визначався законодавцем як звернення до адмінсуду про захист прав, свобод та інтересів у публічно-правових відносинах. Зі змісту наведеного поняття не вбачалося самого права публічного органу на самостійне звернення в суд. Доповнивши п.6 ст.3 КАС посиланням на те, що адмінпозов може бути зверненням на виконання повноважень, а стст.105, 162 КАС — вказівками щодо форми й змісту адмінпозову суб’єкта владних повноважень та повноважень суду вирішувати такий позов, законодавець лише унормував відносини, які фактично склалися в процесі реалізації права публічного органу на звернення в суд.
Логічними є також зміни до ст.198 КАС, згідно з якою суд апеляційної інстанції за наслідками перегляду формально мав право направити справу на новий розгляд в суд першої інстанції. При цьому чинне законодавство не містило підстав для такого направлення і на практиці норма не діяла. З виключенням п.6 ч.1 ст.198 КАС повноваження апеляційної інстанції набули правової визначеності.
Тобто законодавець, відповідно до існуючої практики, упорядкував повноваження судів щодо можливості прийняття, розгляду та вирішення позовів органу публічної влади й уніс корективи щодо повноважень апеляційних судів.
Також КАС доповнено новим розділом «Відновлення втраченого судового провадження в адміністративній справі». До цього суди, відновлюючи повністю чи частково втрачене провадження, застосовували аналогічні положення цивільного процесу.
— За попередніми відгуками правників, новели суттєво скорочують строки для звернення в суд. Як це вплине на можливість захисту прав громадян та владних органів у порядку адміністративного судочинства?
— Так, велике значення для правозастосування мають зміни до стст.99, 100 КАС. Вони відносяться до другої групи — якісно реформаторських нововведень.
Стаття 99 визначає для суб’єкта владних повноважень шестимісячний строк звернення в адмінсуд, якщо в окремих випадках не встановлено іншого. Відлік цього строку починається з дня виникнення підстав, що дають суб’єкту владних повноважень право на пред’явлення передбачених законом вимог. Тобто владний орган має оперативніше вирішувати питання про реалізацію свого права на звернення з позовом. Таким чином продовжується закріплення принципу стабільності публічних правовідносин і передбачуваності судових рішень.
У ст.100 КАС йдеться про наслідки пропущення строків. До внесення такого уточнення і практики, і вчені звертали увагу на розбіжності щодо визначення суті поняття «строк звернення з позовом в адмінсуд». На відміну від цивільного права, адміністративне судочинство не знає такого визначення, як строк позовної давності. Унісши доповнення до ст.100 щодо наслідків пропущення строків, а в ст.102 уточнивши, що її правила не поширюються на строки звернення в адмінсуд, законодавець фактично визнав строк звернення в адмінсуд нормою матеріального права, своєрідним аналогом строку позовної давності, розмежувавши зміст зазначених строків та правові наслідки їх пропуску.
— З огляду на перше застосування цих норм, чого вдалося досягти завдяки цим змінам?
— Про практичні наслідки, з огляду на час внесення змін, говорити ще рано. Важливо, що припиниться або звузиться до певного спектру дискусія щодо правової природи строку звернення в суд. При цьому питання про поважність його пропуску не залежатиме від наявності заяви про поновлення цього строку, а саме по собі пропущення строків звернення не буде підставою для відмови в прийнятті і розгляді позову.
— Деякі побоювання викликає поява можливості заочної відмови в позові.
— Так, законодавець систематизував правила розгляду справ у порядку скороченого провадження. Йдеться про справи, які не спричиняють великих труднощів з точки зору правозастосування, але вирішення їх у стислі строки важливе для громадян. Це передусім справи, які ми називаємо соціальними; справи щодо оскарження і зобов’язання суб’єкта владних повноважень вчинити певні дії щодо розгляду звернення, зокрема інформаційного запиту фізичної або юридичної особи; питання про припинення за зверненням суб’єкта владних повноважень юридичних осіб чи підприємницької діяльності фізичних осіб — підприємців у випадках, передбачених законом; питання про стягнення грошових сум, які грунтуються на рішеннях суб’єкта владних повноважень, щодо яких завершився встановлений кодексом строк оскарження.
Законодавець передбачив, що рішення в таких справах можуть прийматися за відсутності осіб. І якщо раніше передбачалося, що може прийматися рішення лише про задоволення позову, то нині суд може ухвалити рішення як про його задоволення, так і про відмову. Однак у будь-якому випадку рішення має бути законним і обгрунтованим. Якщо в процесі підготовки й розгляду справи суд не дійде висновку про розгляд її у відкритому засіданні, то рішення ухвалюється за спрощеною процедурою. В суді апеляційної інстанції рішення розглядається в письмовому провадженні та подальшому оскарженню не підлягає. Ці зміни спрямовані на швидкий і якісний захист прав і свобод особи.
Основна ідея нововведень — стабільність судових рішень, у певній мірі дотримання принципу юридичної визначеності, тобто усунення ситуацій, коли судові рішення могли переглядатися судами невизначену кількість разів.
«Із процесу усувається багато зайвого»
— Чи дійсно законодавчі новації досягнуть мети, що задекларована в назвах цих двох актів?
— Впевнений, що так. Із процесу усувається багато зайвого. До речі, останніми змінами передбачено граничні строки звернення в суд із заявами щодо перегляду справ за нововиявленими обставинами. Таке скорочення робить правовідносини більш стабільними.
Дійсно, якщо законодавець установив, що звернення про перегляд справи за нововиявленими обставинами можливе не пізніше ніж через 3 роки з дня набрання рішенням законної сили, то це свідчить, що ухвалені судами акти стануть стабільнішими.
Наша практика доводить, що в багатьох випадках особи прагнуть переглянути законні та обгрунтовані рішення, винесені 5—10 років тому. Особливо це стосується оскаржень рішень органів державної влади чи місцевого самоврядування у так званих земельних спорах: прийшовши до влади, нова команда намагається переглянути рішення своїх попередників. Тому для стабільності публічних правовідносин законодавець установив граничний строк звернення з заявою про перегляд рішень, що набули законної сили.
Прикметно, що незалежно від поважності пропуску строку оскарження суд відмовляє у відкритті апеляційного провадження у разі, якщо апеляційна скарга прокурора, органу державної влади або місцевого самоврядування чи іншого суб’єкта владних повноважень подана після спливу одного року з моменту оголошення рішення. Таким же буде наслідок пропуску згаданими особами строку касаційного оскарження після спливу одного року з моменту набрання рішенням законної сили. Це однозначно є позитивом.
— Нововведеннями передбачено розширення предметної підсудності місцевих загальних судів як адміністративних судів. Яких саме категорій справ це стосується? Чи добровільно ви віддали їх в загальні суди?
— Насамперед зауважу, що йдеться саме про так звані соціальні спори і про право місцевого суду, який наділений повноваженнями ухвалювати такі рішення, контролювати їх виконання органами виконавчої служби. Це є звичайним упорядкуванням процесу, згідно з яким саме суд має здійснювати контроль за реальним виконанням ухвалених ним же рішень.
До цього існувала парадоксальна ситуація, коли рішення про стягнення соціальних виплат ухвалювали місцеві загальні суди як адміністративні, а дії органів виконавчої служби щодо реалізації цього рішення контролювалися окружними судами. Це викликало певний дисбаланс. Адже матеріали справи знаходяться в суді першої інстанції, виконавча служба перебуває в межах діяльності саме місцевого суду як адміністративного, боржник як правило — у межах юрисдикції місцевого суду… Тому питання, чи ми добровільно віддали ці справи іншим судам, не зовсім коректне, адже місцеві суди в цьому випадку виступають у ролі судів адміністративних.
«У нас чекають індивідуального примусу»
— Закон передбачає розширення переліку постанов, які допускають негайне виконання. Чи не планується вводити судовий контроль за виконанням рішень? Чи виправдана така практика взагалі?
— Йдеться про посилення контролю за вчасним виконанням рішень. З огляду на те, що Європейський суд з прав людини зазначає, що більшість заяв, поданих проти України, стосується саме невиконання рішень національних судів (і ми свідомі того), стадія виконання є складовою судового розгляду, то наявність судового контролю за виконанням судових рішень — це логічна складова всього судового процесу. І дієвий контроль покликаний зменшити величезну кількість заяв проти України, які надходять до Європейського суду.
Правила судового контролю, запроваджені раніше, були не зовсім дієві. Вони передбачали значні штрафи, які, як на мене, суди просто остерігалися застосовувати, оскільки йшлося про стягнення сотень тисяч гривень. Тому упорядкування розмірів штрафів (від 10 до 30 мінімальних заробітних плат, замість 100—300) надасть нового імпульсу виконуваності рішень.
Перелік постанов, що мають виконуватися негайно, є великим. Передусім це рішення, найбільш значущі для особи, на захист якої вони спрямовані. Йдеться про:
- присудження пенсій або інших періодичних платежів з державного бюджету в межах суми стягнення за один місяць;
- присудження виплати заробітної плати або іншого грошового утримання у відносинах публічної служби;
- відновлення на посаді у відносинах публічної служби;
- припинення повноваження посадової особи в разі порушення нею вимог щодо несумісності (тобто захищаються державні або суспільні інтереси);
- уточнення списку виборців;
- обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання, усунення обмежень у реалізації такого права;
- негайне виконання постанов про накладання арешту на активи, що пов’язані з фінансуванням тероризму;
- примусове видворення іноземця чи особи без громадянства в частині саме затримання цих осіб.
Ухвала про звернення постанови до негайного виконання набирає законної сили з моменту проголошення, хоча й зберігається спосіб її оскарження у загальному порядку. При цьому закон передбачає, що суд в окремих випадках з власної ініціативи може своєю ухвалою в порядку письмового провадження звернути постанову до негайного виконання.
— Наскільки цей перелік співвідноситься з міжнародним досвідом?
— Європейська, світова практика іде таким шляхом: саме по собі рішення адмінсуду вже є виконавчим документом. Як правило, публічні особи, державні посадовці, отримавши такі рішення, виконують його, не чекаючи примусу з боку держави. У нас же, незважаючи на те, що спосіб, строки, порядок виконання можуть бути визначені в судових рішеннях, ті, кому вони адресовані, чекають індивідуального примусу.
Суть адміністративних рішень — це, здебільшого, адресування судом вимоги до органу влади усунути порушення, здійснити певні дії або утриматися від їх здійснення. Тому примусове їх виконання через механізм, встановлений законом «Про виконавче провадження», є певним нонсенсом. Оскільки правосвідомість публічних осіб відстає від розвитку адміністративного права, ми пропонуватимемо вдосконалювати чинне законодавство, щоб самі по собі рішення в адміністративних справах були безальтернативним виконавчим документом.
— Чимало критики лунало на адресу положень (і не лише в адмінпроцесі), якими звужено можливості органів прокуратури позиватися в інтересах громадян та юридичних осіб. Чому довелося уточнювати повноваження прокурорів щодо ініціювання судового розгляду?
— Загалом закон №4054-VI уточнює процесуальні повноваження осіб, котрі можуть представляти інтереси громадянина або держави. Йдеться про уповноваженого ВР з прав людини, про органи державної влади й органи місцевого самоврядування, які можуть звертатися до суду в інтересах осіб, а також про роль і місце прокурора в адмінпроцесі. Жоден з названих суб’єктів не позбавляється права бути повноправним учасником процесу і у випадках, коли законом надано можливість звертатися з відповідними позовами. Але законодавець зазначає, що при зверненні в адмінсуд уповноважений ВР та органи державної влади повинні надати докази, які підтверджують наявність поважних причин, що унеможливлюють самостійне звернення осіб до суду для захисту своїх прав та інтересів.
Щодо прокурора, то з метою представництва інтересів громадянина або держави в адмінсуді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з позовами, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд рішення Верховним Судом, про перегляд рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави. Однак при цьому, що стосується захисту інтересів громадянина, прокурор повинен довести неможливість самостійно представляти свої інтереси громадянином.
На наше переконання, це зробить звернення прокурора до адмінсуду більш дієвим й усуне випадки, коли вони вмотивовані досягненням певних кількісних показників у роботі прокуратури щодо, скажімо, звернення з позовами до суду.
Що стосується звернень прокурора в інтересах держави, то тут підхід фактично не змінено, порівняно з тим, який існував до внесення змін: прокурор і раніше мотивував у чому полягає такий інтерес, і він обов’язково має бути правовим.
«Ця схема не узгоджується з формальною логікою»
— Як ви вважаєте, які труднощі можуть виникнути в суддів із застосуванням законодавчих новацій ?
— Є дві складові: практична і теоретична. Практична, наприклад, полягає в тому, в якому порядку поновлювати строки на оскарження рішень судів в апеляційному чи касаційному порядку. До запровадження новел було зрозуміло, що апеляційний або касаційний суд, отримавши скаргу на рішення, подану із пропуском строку звернення, перед вирішенням питання про відкриття провадження повинен був колегіально з’ясувати питання поважності причин пропуску строку, тобто поновити чи відмовити в його поновленні. Залежно від цього суддя-доповідач відкривав провадження, якщо не було інших перешкод, чи залишав скаргу без розгляду.
Законодавець уніс зміни до ст.212 і ст.214 КАС. Зокрема, виключив ч.3 ст.212 щодо порядку поновлення строку на подання касаційної скарги і визначив повноваження судді-доповідача при прийнятті цієї скарги. Ці повноваження виписані таким чином, що залишається незрозумілим, по-перше, хто має визнавати поважність чи неповажність причин пропуску строку, і, по-друге, хто конкретно має вирішувати питання про його поновлення та чи взагалі потрібно ухвалювати рішення про таке поновлення? Згідно зі ст.102 КАС питання про поновлення процесуального строку вирішується судом і передує відкриттю касаційного провадження, тому послідовність процесуальних дій судді-доповідача й суду набувають алогічного характеру.
Тобто спочатку суд має вирішити питання про поважність причин пропущення строку і повинен визначити чи поновлювати його чи відмовляти у задоволенні заяви. А вже потім суддя має вирішувати питання про наявність інших підстав для відмови у відкритті провадження. Якщо є сумніви щодо поважності причини пропуску строку, особам дається 30 днів для викладення інших підстав для його поновлення. Потім суд колегіально знову повинен проводити засідання, щоб вирішити питання про обгрунтованість цих підстав, а після цього суддя знову самостійно вирішує, чи немає інших перешкод для відкриття провадження…
Ця схема не узгоджується з формальною логікою. Тому однозначно, що будуть проблеми в правозастосуванні. Крім того, такий алгоритм відрізняється від правил у цивільному суді, де судді-доповідачу трохи легше, оскільки йому надано право одноособово вирішити питання про поновлення строків.
Є й інші питання, які можуть ускладнити застосування нового законодавства, але я впевнений, що це вирішиться впродовж кількох місяців, протягом яких Вищий адміністративний суд і взагалі вся судова система напрацюють практику, вона буде усталеною й зрозумілою не лише для судів, а й для інших учасників процесу.
Щодо теоретичних проблем, то це, наприклад, стосується ст.1832 КАС відносно скороченого провадження. Внесені зміни, з одного боку, дозволяють суду як задовольняти позов, так і відмовляти в задоволенні, і така відмова може бути прийнята за відсутності сторін. Тут виникає запитання щодо забезпечення державою особистої участі громадянина в судовому засіданні та його права безпосередньо надавати суду пояснення й викладати свої обгрунтування.
Думаю, поки ці питання не вийшли на рівень Європейського суду з прав людини, треба подумати, як удосконалити законодавство, щоб виконати вимоги закону, Конституції й ті зобов’язання, які держава взяла на себе ратифікацією Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
— Відповідно до новововведень у Вищому та апеляційних адмінсудах справи мають розглядатися колегіями у складі 3 осіб, а не 5-ти, як це було раніше. Як формуватимуться колегії та хто визначатиме суддю-доповідача?
— Щодо зміни кількісного складу колегії з п’яти до трьох суддів, то таке нововведення дасть змогу більш оперативно вирішувати справи, особливо однотипні. Причому законодавець зберігає можливість розгляду справи і більшою кількістю суддів, фактично, всім складом суду. Формування колегій здійснюється за алгоритмом, визначеним рішенням Ради суддів України.
Зборами суддів затверджено Положення про порядок формування колегій суддів у Вищому адміністративному суді. У ньому передбачено, що адміністративні справи (у тому числі заяви за нововиявленими обставинами), підсудні ВАС, розглядаються колегіально:
- як судом першої інстанції — у складі не менше 5 суддів;
- як судом апеляційної інстанції — у складі 3 суддів;
- як судом касаційної інстанції — у складі не менше 3 суддів;
- при вирішенні питання про допуск справи до провадження у Верховному Суді — у складі 5 суддів.
При цьому положенням передбачено, що колегія суддів, яка діє як суд першої чи касаційної інстанції, може своєю ухвалою розширити склад за рахунок інших суддів судової палати, в якій таку колегію було сформовано. Для забезпечення однаковості судової практики секретар палати своїм письмовим розпорядженням може розширити склад колегії, увівши до нього всіх суддів палати, при цьому їх кількість повинна бути непарною.
«Наші плани сягають аж за горизонт»
— На вашу думку, які зміни до КАС ще варто внести, аби поліпшити якість захисту прав громадян в адміністративному судочинстві?
— Наші плани сягають аж за горизонт, тому що законодавство не має меж щодо свого вдосконалення. Наші зусилля будуть спрямовані на ініціювання таких напрямків.
Перший — це спрощення процедури доступу громадян до суду, і в цьому контексті цікаві законодавчі ініціативи щодо можливості запровадження відеоконференцзв’язку (відповідний законопроект унесено). Ми вивчаємо досвід наших російських колег, де передбачено подання позовної заяви через Інтернет. Все це зміни покликані спростити доступ громадян до суду й отримати результат у найкоротший термін з огляду на завдання адміністративного судочинства. При цьому пропонується максимально усунути можливість контактів особи із суддею чи працівником суду, крім як безпосередньо в судовому засіданні.
— Ваші колеги з інших юрисдикцій висловлюються за встановлення певних обмежень на оскарження актів суду першої інстанції. Наскільки це актуально для адмінсудочинства?
— На мій погляд, запровадження апеляційних та касаційних «фільтрів» — це також важливий напрямок подальших змін у законодавстві. Доступ до судочинства як загальне право, гарантія цього доступу державою та суцільне апеляційне й касаційне оскарження — це не тотожні поняття. І якщо завданням адмінсудочинства є захист конкретної особи від неправомірних дій, цей захист з огляду на завантаженість судів однотипними справами відкладається на роки, то втрачається сутність адмінсудочинства, оскільки завдання ефективного й швидкого захисту особи нівелюється.
Тому наші зусилля спрямовані на те, щоб рішення, які визнані усталеними (тобто ті, якими однотипні спори вирішені вищими судовими установами), були обов’язковими для виконання державним органом або посадовою особою, незалежно від складу учасників спору (від прізвища позивача).
Наприклад, якщо в соціальному спорі громадянин N отримав захист щодо виплат надбавок і доплат як «дитина війни», то його сусід М за наявності такого ж правового статусу, не мав би звертатися з аналогічним за правовим змістом позовом, а рішення мало би бути підставою для одноманітного виконання законодавства саме так, як це визначив ВАС чи Верховний Суд. Тобто надалі всі рішення мали б прийматися на рівні управління Пенсійного фонду.
— Вищий адмінсуд планує розробити відповідні проекти законів чи очікуватиме ініціативи з боку народних депутатів?
— Звісно, ми ініціюватимемо ці та інші зміни, але вирішувати це буде законодавець. І якщо представники законодавчої гілки влади мають намір упорядкувати публічні відносини з метою захисту прав громадян, а представники адміністративного судочинства покликані захищати порушене право, то законодавець має зглянутися як над першими, так і над другими (над громадянами особливо), тому що така кількість конфліктів у принципі не повинна розглядатися в позовному провадженні, бо ефективність адміністративного судочинства сьогодні обернено пропорційна тій кількості справ, які отримують і вирішують суди.
Весь номер в форматі PDF
(pdf, 2.71 МБ)
Коментарі
До статті поки що не залишили жодного коментаря. Напишіть свій — і будьте першим!