Сумнівна формула

Відповідальність за самовільне використання підземних вод сьогодні порушує принципи розумності, справедливості, законності та верховенства права

Питання щодо використання комунальними підприємствами підземних артезіанських вод для забезпечення водопостачання сільських населених пунктів є вельми неоднозначним. Іноді потреби громадян у питній воді задовольняють ціною порушення законодавства.

Проста математика

Як відомо, в Україні забір води з водних об’єктів (до яких належить і підземний водоносний горизонт) із застосуванням споруд або технічних пристроїв уважається спеціальним водокористуванням. Воно здійснюється на підставі дозволу, що видається в порядку, визначеному Кабміном. Строк водокористування встановлюється органами, які видали дозвіл. Воно може бути двох видів — короткостроковим (до 3 років) або довгостроковим (від 3 до 25 років), з можливістю подальшого продовження строку.

Забір води з підземного водоносного горизонту без дозволу, в тому числі після закінчення строку його дії, вважається самовільним водокористуванням, що завдає шкоди природним ресурсам держави, і тягне за собою як цивільну, так і кримінальну відповідальність.

Судова практика в Україні є однаковою: особи, які здійснили самовільний забір води з підземного водоносного горизонту, відшкодовують шкоду (збитки) державі в сумі, яка обчислюється за формулою, що міститься в Методиці розрахунку розмірів відшкодування збитків, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства про охорону та раціональне використання водних ресурсів, затвердженій наказом Мінприроди від 20.07.2009 №389:

Зсам = 100 х W х Тар,

де Зсам — розмір збитків (грн.);

W — об’єм води (м3), що використана самовільно без дозволу або з порушенням умов водокористування, встановлених у дозволі;

Тар — норматив збору за спеціальне водокористування (грн./ м3), що діє в регіоні на момент виявлення порушення.

Для комунальних підприємств-правопорушників установлено коефіцієнт 0,3, на який множиться результат розрахунку, у зв’язку із чим цивільно-правова відповідальність цих суб’єктів суттєво зменшується.

Господарські суди, користуючись зазначеною формулою, стягують з порушників у дохід держави завдані природі збитки, а загальні суди притягують керівників підприємств до відповідальності, передбаченої стст.367 та 240 КК. Траплялися й випадки засудження голів сільських рад, на території яких добувалися підземні води.

На перший погляд, усе просто й однозначно. І хоча представники сільських рад у деяких справах зазначають, що шкоди інтересам місцевої громади не завдано, а навпаки, вони забезпечили безперервне водопостачання, отже, зробили добру справу для людей (задовольнили питні, санітарні та господарські потреби місцевої громади), обвинувачені, як правило, повністю визнають свою вину, не оскаржуючи розмірів грошових сум, що стягуються з них на задоволення цивільного позову.

 Коефіцієнти відповідальності

 Однак ця проста математична формула не узгоджується з деякими правовими «рівняннями», що містяться в Конституції. Через це законність розрахунку розміру цивільно-правової відповідальності викликає сумніви.

Так, одним з елементів формули є цифра 100, на яку чомусь множиться розмір відповідальності. Немає жодного правового обгрунтування для встановлення кратності цивільно-правової відповідальності за збитки, завдані порушенням водного законодавства.

І тут виникають запитання: яким законодавством в Україні передбачено цивільно-правову відповідальність за збитки взагалі, на чому грунтується кратність збільшення або зменшення відповідальності за завдані збитки, чи мають відомства повноваження визначити розмір цивільно-правової відповідальності, збільшувати або зменшувати розмір штрафу?

Відповіді на них слід шукати в цивільному законодавстві. Частиною 2 ст.22 ЦК визначено, що «збитками є:

1) втрати, яких особа зазнала у зв’язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки);

2) доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушене (упущена вигода)».

Зі змісту положень ч.3 ст.22 ЦК прямо випливає, що випадки відшкодування збитків (шкоди) у більшому або в меншому розмірі (як виняток із загального правила) мають установлюватися лише законом.

Статтею 69 закону «Про охорону навколишнього природного середо­вища» встановлено засади стягнення збитків (шкоди) в повному обсязі без застосування норм зниження розміру стягнення.

Отже, законами встановлено загальне правило про відповідальність у розмірі реальних збитків. І винятків з нього не передбачено.

У зв’язку із цим варто зауважити, що згідно з п.22 ч.1 ст.92 Конституції засади цивільно-правової відповідальності визначаються виключно законами. Отже, міністерство не має права встановлювати кратність відшкодування шкоди (збитків) порівняно з їх реальною величиною. Розробляючи певні методики, на відомчому рівні можна застосовувати тільки дозволені законами способи визначення розміру збитків.

Таким чином, застосування коефіцієнтів, якими змінюється розмір відповідальності, не відповідає закону, а згадана методика порушує правовий порядок в Україні, визначений ст.19 Конституції.

 Закон, але не законодавство

 А чи може взагалі міністерство затверджувати методику? В ст.225 ГК передбачено, що розробка методик визначення розміру збитків у сферах господарювання здійснюється Кабміном.

Отже, подібні методики мають затверджуватися постановами Уряду, оскільки відповідно до стст.50, 51 закону «Про Кабінет Міністрів України» акти нормативного характеру видаються ним на основі та на виконання Конституції та законів у формі обов’язкових для виконання постанов. Міністерство ж має право лише ініціювати підготовку та прийняття актів Кабміну.

Таким чином, згаданий раніше наказ Мінприроди прийнятий з перевищенням повноважень.

 Справедлива ціна

 На підтвердження висловленого варто також згадати п.7 рекомендацій президії ВГС від 1.04.94 №02-5/215 «Про деякі питання практики вирішення спорів, пов’язаних з відшкодуванням шкоди», згідно з яким у разі обчислення збитків слід виходити з положень ст.22 ЦК та ст.225 ГК, якими передбачено розробку Кабміном методик визначення розміру збитків у сферах господарювання. «Тому при визначенні розміру шкоди судами слід перевіряти відповідність заявленої позивачем суми зазначеним методикам», — підсумовується в рекомендаціях.

Що в такому випадку слід уважати шкодою або збитками природі? Можна застосувати підходи, які вже застосовані в методиці. Однак при цьому брати до уваги тільки ті величини, які дають можливість визначити вартість самовільно використаних природних ресурсів, тобто реальну шкоду. Формула має виглядати таким чином:

Зсам = W х Тар

Тобто об’єм води, помножений на її ціну, і є вартістю реальних збитків. Застосування збільшувального та зменшувального коефіцієнтів, не передбачених законами, вочевидь є зайвим.

Чому ж у кримінальних справах суди стягують збитки з керівників підприємств та сільських (селищних) голів у розмірах, що в 100 разів перевищують реальну шкоду? Аналіз вироків у кримінальних справах дає підстави стверджувати таке.

По-перше, методика сприймається суддями як акт законодавства, що є обов’язковим для виконання, адже він зареєстрований у Мін’юсті. По-друге, засуджені особи, очевидно, визнають свою вину та беруть на себе тягар збільшеної відповідальності з побоювання, що невизнання вини призведе до більш суворого покарання. Наявність же щирого каяття та визнання обвинувачення й цивільного позову, як показують судові вироки, приводить до застосування більш м’якого, умовного покарання. Крім цього, розмір шкоди підсудними не оспорювався, а тому методика не досліджувалася з погляду її відповідності закону.

 З однієї кишені в іншу

 Безумовно, ми не шукаємо виправдань для порушників природоохоронного законодавства й не ставимо під сумнів підстави цивільно-правової відповідальності. Проте застосування методики (в тому вигляді, який вона має сьогодні) суперечить законам України. Отже, під сумнів можна ставити рішення та вироки, де вона була застосована.

Навряд чи можна вважати збитками (шкодою) державі діяльність, яка у своїй основі є корисною. Забезпечення населення питною водою не може бути злочином. Це обов’язок держави. Будівництво об’єктів у населених пунктах передбачає довгострокове (довічне) постачання води громадянам, а тому строки дозволів слід установлювати, як передбачено законом — до 25 років. Практика ж показує, що строки в основному не перевищують 3 років.

Крім того, орган, яким було видано дозвіл, не контролює дотримання встановлених строків. Водопостачання жодного разу не припинялося за рішенням органу контролю. Іноді складається враження, що завданням органів, покликаних охороняти природу, є створення умов для зростання кількості правопорушень та збільшення випадків стягнення з винуватих збитків у підвищеному розмірі.

У таких спорах держава, по суті, подає позов на саму себе. 30% стягнутих з комунального підприємства коштів зараховуються до державного бюджету, а 70% — до місцевого. Тобто з комунального підприємства, що є об’єктом права власності місцевої громади, 2/3 грошей стягується в дохід бюджету органу самоврядування цієї ж місцевої громади.

На практиці рішення судів щодо стягнення коштів не мають жодної користі, незважаючи на величезну роботу з виявлення правопорушення, звернення до суду, отримання судового рішення й наказу, здійснення виконавчого провадження. Часто комунальні підприємства ліквідуються через процедуру банкрутства, а заборгованість списується. Місцеві ради створюють нові підприємства для водопостачання. У цій схемі діяльність природоохоронних органів у боротьбі держави з державою закінчується нічим.

Очевидно, що необхідно змінювати як дозвільну систему в цих відносинах, так і судову практику.