Подальше вирішення проблем унесення змін до Конституції та питань, поставлених у поданнях
Сторінка185. Подальше вирішення проблем унесення змін до Конституції та питань, поставлених у поданнях
Від сплеску квітневих подій, ви¬кликаних рішенням про коаліцію депутатських фракцій та окремих народних депутатів, до кінця першого півріччя 2010 р. КС прийняв ще один висновок та 6 рішень за 4 поданнями та двома зверненнями. Спробуємо розглянути їх зміст.
Невідкладний розгляд
1.04.2010 парламент прийняв постанову №2002-V про включення до порядку денного VI сесії Верховної Ради VI скликання законопроекту про внесення змін до Конституції та направлення його до КС. При цьому було прохання визнати розгляд невідкладним і надати висновок до 15.06.2010.
Частина 1 ст.136 Конституції мала бути доповнена словами «депутати якої обираються на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Строк повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутати якої обрані на чергових виборах, становить п’ять років». У дещо іншій редакції пропонувалося викласти і чч.1 та 2 ст.141 Основного Закону. З ч.1 викреслювались останні слова «строком на п’ять років», які замінювалися реченням: «Строк повноважень сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, депутати якої обрані на чергових виборах, становить п’ять років». У ч.2 термін повноважень сільського, селищного та міського голови, обраного на чергових виборах, збільшувався з 4 до 5 років.
Законопроект уміщував і «Прикінцеві та перехідні положення». У них, зокрема, зазначалось:
- уточнені чи змінені конституційні норми поширюються на депутатів усіх рівнів (від сільських до Верховної ради АРК) та сільських, селищних і міських голів, обраних на чергових виборах 26.03.2006;
- повноваження цих рад та вищеназваних голів, обраних як указаного дня, так і на позачергових, перших, повторних та проміжних виборах у період від березня 2006 р. до 27.03.2011 (крім випадків дострокового припинення їхніх повноважень відповідно до закону), припиняються в день відкриття першої сесії відповідної ради або вступу на посаду голови, обраних на чергових виборах 27.03.2011.
Важливий інститут гарантії виборчих прав
Конституційний Суд фактично виконав вимогу парламенту, ухваливши рішення у справі хоч і не до 15 червня, та все ж лише на 2 дні пізніше. Виходячи з аналізу змісту стст.85, 91, 92, 136, 141, 154—159 акта найвищої юридичної сили, позицій Суду, викладених у рішеннях від 4 та 10.06.2009, враховуючи думки правознавців провідних юридичних центрів України, КС дійшов висновку, що пропоновані зміни до ч.1 ст.136 та чч.1, 2 ст.141, а також п.1 «Прикінцевих і перехідних положень» законопроекту не суперечать ані ст.157, ані ст.158 Конституції.
Що ж до пп.2, 3, 4 «Прикінцевих і перехідних положень», то вони, на думку Суду, не відповідають вимогам ч.1 ст.157 Основного Закону. Єдина дата проведення голосування на чергових виборах, а саме — 27.03.2011, і загальний порядок припинення повноважень місцевих рад, сільських, селищних, міських голів, обраних у період з 26.03.2006 до 27.03.2011, як уважає Суд, передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина, оскільки «строки проведення виборів є важливим інститутом гарантії реалізації виборчих прав громадян. Відміна виборів до місцевих органів самоврядування чи перенесення строків їх проведення з підстав, не передбачених законом, є порушенням цих прав громадян».
Критичні зауваження
Така позиція КС викликала низку нарікань не тільки з боку опозиції, а й частини правлячої коаліції. Фактичне визнання дати 27.03.2011 неконституційною, за міркуваннями критиків, було політично «вигідним» лише Партії регіонів, яка прагнула цю дату змістити на жовтень 2010 р. Висновок не додав ясності щодо дати початку чергової виборчої кампанії, свідчив про «намагання одним актом убити двох зайців», «низький рівень самоповаги суддів до самих себе», про тиск Банкової на єдиний орган конституційної юрисдикції, про збільшення кількості «обтічних, мало кому зрозумілих рішень», про спірність узагалі встановлення єдиної дати виборів тощо.
Звичайно, не з усіма зауваженнями на адресу Суду можна погодитися. Досить нагадати критикам, що аналогічним чином оцінювалось обмеження прав уже обраних громадян, зокрема й установлених Конституцією, ще в рішеннях першого складу Суду від 13.05.97 (справа щодо несумісності депутатського мандата) та від 25.12.2003 (справа щодо строків перебування на посту Президента). Та й нинішній склад Суду однозначно негативно ставився до штучного, без відповідних змін Основного Закону зменшення стр оків повноважень депутатів місцевих рад та сільських, селищних і міських голів.
Відхід від войовничого формалізму
Майже через 3 місяці після втрати В.Ющенком посади глави держави, 11.05.2010, саме за його поданням КС прийняв рішення у справі щодо відповідності Конституції 10 положень закону про держбюджет на 2009 рік, ч.5 ст.5 акта «Про Національний банк України» та закону «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бю¬джет України на 2009 рік» та деяких інших законів України від 21.08.2009.
Щодо визнання конституційним положення ч.5 ст.5 закону «Про Національний банк України» від 20.05.99 (із змінами, внесеними щойно названим законом від 21.08.2009) стосовно звітування НБУ перед Урядом про виконання кошторису доходів та витрат, рішення Суду видається обгрунтованим і заперечень не викликає.
Більш того, заслуговує на увагу певний відхід КС від во¬йовничого формалізму. По-перше, Суд не став припиняти провадження на тій підставі, що ч.5 ст.5 закону про НБУ в поданні названа ч.3, а по-друге, акт від 21.08.2009 розглядався як чинний, хоча при подоланні вето глави держави в ньому з’явилися певні зміни (пп.3 п.1 розд.І), внесені після 3.08.2009, тобто після повернення закону для повторного розгляду парламентом. Ці зміни на зміст документа не впливали, а тому таке рішення Суду було правильним.
Надмірні припинення проваджень
Разом з тим рішення від 11.05.2010 в окремих його частинах не може не викликати сумнівів. Ідеться про те, що КС залишив без відповіді головні питання, порушені в поданні, шляхом випробуваного вже на практиці припинення провадження стосовно всіх 10 оспорених положень. Тільки щодо 2 таких положень (п.5 та абз.4 п.7 ч.1 ст.76 закону про держбю¬джет на 2009 р.) припинення провадження виявилося невідворотним, оскільки вони втратили чинність ще 15.10.2009 на підставі відповідного закону.
Що ж до припинення провадження стосовно інших 8 положень, то тут виникає чимало запитань. Скажімо, посилання на рішення КС від 14.11.2001 як одну з підстав визнання нечинним закону про держбюджет на 2009 р. є принаймні некоректним. Адже в цьому рішенні йдеться про нечинність актів урядів СРСР та УРСР, які жодного стосунку до законів про держбюджет не мають.
Суперечливість ухвал КС першого складу
Стосовно чинності останніх Суд і першого, і другого складів займав досить суперечливі позиції. Так, ухвалою від 8.05.97 фактично був визнаний чинним закон «Про Державний бюджет України на 1994 рік». 5.06.97 Суд аж ніяк не заперечував проти чинності закону про держбю¬джет на 1995 р. Але в ухвалі від 28.04.98 закон про держбюджет на 1997 р. оголошувався таким, що втратив чинність, а в ухвалі від 20.04.99 цей же закон ви¬знавався чинним.
В ухвалі від 13.04.2000 Суд начебто висловився однозначно: «Закон про державний бюджет на 1999 р. має строковий характер і згідно з ч.1 ст.96 Конституції діє з 1 січня до 31 грудня». Та в той же день в іншій ухвалі закон про держбюджет на 1997 р. фактично визнавався чинним. Не заперечувалася легітимність закону про держбюджет на 2000 р. в ухвалі від 15.05.2001, а закону «Про бю¬джет Автономної Республіки Крим на 2000 рік» — того ж дня в іншій ухвалі. 24.05.2001 закон про держбюджет на 2000 р. теж розглядався як чинний, а вже 27.12.2001 — як нечинний. Такими, що вичерпали свою дію, розглядалися в ухвалі від 21.03.2002 і закони про держбюджети на 1998 та на 1999 рр. 14.10 і 11.11.2004 побачили світ ухвали, що фактично визнавали чинність закону про держбюджет на 2003 р.
Однозначність позицій попередників
Більш послідовним у роз¬глядуваному питанні виявився Конституційний Суд у рішеннях. Якщо хитання з одного боку в інший в ухвалах було «виграно» прихильниками положення про чинність законів про державний бюджет і в наступні роки з рахунком 9:4, то в усіх рішеннях 1997—2005 рр. Суд однозначно дотримувався такого підходу.
3.10.2001 КС визнав неконституційними окремі положення ст.32 закону про держбюджет на 2000 р., які втратили чинність з дня ухвалення Судом цього рішення. Така ж доля очікувала 20.03.2002 й стст.58 і 60 закону про держбюджет на 2001 р. Звернемо увагу на те, що в п.1 резолютивної частини відповідного рішення фактично визнано ще й чинність закону про держбюджет на 1999 р.
17.03.2004 КС дійшов висновку про невідповідність Конституції окремих положень чч.3, 4 ст.59 закону про держбюджет на 2003 р. Теж з ука¬зівкою, що вони втрачають чинність із дня ухвалення рішення.
Отже, незважаючи на суперечності в ухвалах, у цілому Суд у 1997—2005 рр. дотримувався думки: щорічні закони про державний бюджет не можуть утрачати чинність 31 грудня відповідного року. Інакше й бути не могло, оскільки положення ч.1 ст.96 Конституції не дає підстав для ототожнення понять «бю¬джетний період» і «закон про державний бюджет». Перше є поняттям строковим, а друге підпорядковується загальним засадам права, праворозуміння і правозастосування. Тому на нього, природно, поширюються загальновизнані правила припинення дії того чи іншого закону.Не слід забувати і відому істину про те, що закон, ухвалений пізніше, але без ука¬зівки на «долю» свого попередника, скасовує його лише в тій частині, в якій той йому суперечить.
Полярність висновків нинішнього складу КС
Про те, що КС у рішенні від 11.05.2010 зробив помилку, свідчить і той факт, що й новий склад Суду із самого початку дотримувався правильної позиції. В ухвалі від 30.11.2006, де суддею-доповідачем був А.Стрижак, однозначно визнається чинність закону «Про Державний бюджет України на 2005 рік».
Несподівано змінивши таку позицію на протилежну в ухвалах від 18.03 і від 20.04.2010, а згодом — ще й у рішенні від 11.05.2010, Суд у той же час «кваліфіковано промовчав» про те, що в державі протягом січня — квітня 2010 р. всі витрати бюджетних коштів (виходить саме так!) здійснювалися незаконно.
Тому допущена помилка призвела не тільки до фактично безпідставного припинення провадження , а й до нагромадження заплутаності та штучних ускладнень у правовому полі України.
Знову про захист населення
Навряд чи може викликати якісь заперечення рішення КС від 20.05.2010 у справі за ще одним поданням уже колишньо¬го глави держави щодо відпові¬дності Конституції п’яти положень ст.121 закону про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку від 8.02.95 (зі змінами від 17.11.2009), ч.7 ст.1 закону про систему оподаткування від 25.06.91 та абз.2 п.3 розд.ІІ «Прикінцеві положення» закону про впорядкування питань соціального захисту населення, яке проживає на забруднених радіоактивними відходами територіях, від 17.11.2009.
Текст рішення добротно обгрунтований і всебічно виважений. Неконституційними ви¬знані 6 положень названих законів, що стосуються надання повноважень Уряду визначати розміри відрахувань та порядок переказування коштів збору на соціально-економічну компенсацію ризику населення, яке проживає на території зони спо¬стереження, та в частині доручення Кабінету Міністрів приймати нормативно-правові акти щодо порядку визначення розмірів відрахувань та порядку переказування коштів такого збору.
Логічним можна вважати припинення провадження щодо ч.7 ст.121 закону про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку у зв’язку з неналежним правовим обгрунтуванням її неконституційності з боку колишнього глави держави.
Ще два рішення до кінця першої половини 2010 р. Суд прийняв за поданнями 58 народних депутатів та уповноваженого ВР з прав людини.
Чи не забагато повноважень у комітету?
Народні обранці звернулися до Суду з вимогою визнати неконституційними положення пп.3, 4, 5, 6 ст.9, пп.3, 4, 5 ст.10, пп.«г» п.1 ст.24, п.3 ст.26 закону «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» та п.10 ст.14 і ст.331 акта «Про комітети Верховної Ради України». Ці 11 оспорюваних положень визначали доволі широке коло повноважень Комітету ВР з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією.
Зокрема, йшлося про обов’язкове надання згоди комітету на створення і ліквідацію спеціальних підрозділів у складі МВС, ДПАУ, СБУ, Військової служби правопорядку, органів прокуратури України, а також про призначення на посади та звільнення з посад керівників таких спеціальних підрозділів боротьби з корупцією та органі¬зованою злочинністю чи органів нагляду за виконанням законів названими спеціальними підрозділами. В оспорюваних положеннях ішлося також про обов’язковість погоджування з Комітетом призначення на посади та звільнення з посад начальників головних управлінь, їхніх заступників, начальників управлінь боротьби з організованою злочинністю тощо.
Величезний обсяг об’єкта дослідження
Як стверджував суб’єкт права на конституційне подання, комітет, користуючись наданими повноваженнями, приймав не виключно рекомендаційні, а владні рішення, що фактично перетворювало його на самостійний орган державної влади.
Під час розгляду справи КС проаналізував не тільки закони, вказані у поданні, а й: стст.122, 150 акта найвищої юридичної сили, закони про державну податкову службу, прокуратуру, оборону України, СБУ, Військову службу правопорядку, загальну структуру і чисельність МВС, Кабінет Міністрів; висновок КС від 14.03.2001 у справі про внесення змін до стст.84, 85 та інших Конституції; рішення Суду: від 14.12.2000 у справі про порядок виконання рішень КС, від 5.03.2003 у справі про звернення народних депутатів до НБУ і навіть постанову ВР від 4.12.2007 «Про перелік, кількісний склад і предмети відання комітетів Верховної Ради України шостого скликання», про яку в поданні не згадувалося.
Деякі непорозуміння
У результаті такими, що не відповідають Конституції, були визнані не лише всі 11 оспорюваних положень, а й абз.6 пп.2 п.1 додатку до вказаної постанови парламенту. Останнє не заперечує смислу рішення, оскільки було вчинено на підставі ст.61 закону «Про Конституційний Суд України».
Непорозуміння полягають в іншому. За рік до початку роз¬гляду вказаної справи Суд 27.05.2009 вже прийняв рішення за аналогічним поданням глави держави, де визнав неконституційними п.4 ст.9, пп.4, 5 ст.10, пп.«г» п.1 ст.24 та п.3 ст.26 закону «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю». Змін до останнього після 23.03.2000 не вносилося.
Це означає, що треба було або більш детально дослідити матеріали справи у 2009 р., тобто використати ст.61 закону про КС для визнання неконститу¬ційними не тільки названих, а ще й пп.3, 5, 6 ст.9, п.3 ст.10 закону про боротьбу з оргзлочинністю та абз.6 пп.2 п.1 додатку до постанови ВР від 4.12.2007, або припиняти провадження стосовно неконституційності п.4 ст.9, пп.4, 5 ст.10, пп.«г» п.1 ст.24, п.3 ст.26 закону. Подвійне визнання неконституційними одних і тих самих положень неприйнятне як таке, що принижує авторитет єдиного органу конституційної юрисдикції.
Отже, відкривати прова¬дження в даному випадку треба було тільки в частині оспорення конституційності п.10 ст.14 та ст.331 закону «Про комітети Верховної Ради України», до якого й були внесені зміни 23.10.2009, чим і підривались «основи» рішень КС і від 27.05.2009, і від 10.06.2010.
Черговий удар по парламентаризму
Підстави неконституційності або не досить обгрунтовані, або вочевидь помилкові. Причиною цього стало не досить чітке розуміння Судом як концептуальних засад парламентського конт¬ролю, так і неповне вивчення правового впорядкування останнього.
Перше, про що неодноразово говорилося, виходить за рамки історико-правового до¬слідження, а стосовно другого треба підкреслити: КС випустив з предмета вивчення кілька важливих приписів Конституції, зокрема ст.17, пп.5, 121, 22 ч.1 ст.85, ч.5 ст.89, пп.14, 17 ч.1 ст.92, не врахував окремих положень законів «Про боротьбу з корупцією», «Про основи національної безпеки України», «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави», не повністю узгодив висновки з власними позиціями, напри¬клад, сформульованими в рішеннях від 15.01 та від 25.02.2009, і, нарешті, геть забув про трагічні наслідки безконтрольної діяльності спеціальних репресивних органів у недалекому минулому, які аж ніяк не могли не вплинути на волю конституцієдавця.
Результатом допущеної «неуважності» виявився черговий удар по парламентсько-президентській конструкції державної влади, по парламенту взагалі та інституту парламентського контролю зокрема.
Наведення неперевірених фактів — це політика, а не право
Проте в окремих випадках під час дослідження матеріалів тієї чи іншої справи судді КС усе ж робили спроби звертатися до чорних сторінок вітчизняної історії, хоч подекуди й у перекрученому вигляді. До них, наприклад, належить і вочевидь неправдивий факт фізичного нищення безпритульних інвалідів Великої вітчизняної війни по її закінченні радянською владою.
Він був наведений одним із суддів КС на підтвердження своєї позиції під час слухання справи у відкритому засіданні стосовно відповідності Конституції абз.8 п.5 ч.1 ст.11 закону «Про міліцію».
Прагнення до захисту безпритульних
Рішення у справі було прийнято 29.06.2010 за поданням уповноваженого ВР з прав людини. Йшлося про право міліції застосовувати заходи примусу за діяння, що законодавством не визнаються правопорушеннями чи злочином.
Це дозволялося саме абз.8 п.5 ч.1 ст.11 закону «Про міліцію», яка, на думку уповноваженого, суперечила праву людини на свободу та особисту недоторканність (ст.29 Конституції), на свободу пересування і вільний вибір місця проживання (ст.33) та припису «ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення» (ст.58 головного документа країни).
Наведена норма ст.11 закону «Про міліцію» цілком відпо¬відала і Конституції 1990 р., і Кримінальному, і Кримінально-процесуальному, і Кодексу про адміністративні правопорушення Української РСР. 7.07.92 положення про бродяжництво як правопорушення з кодексів було виключене. Проте в законі «Про міліцію» воно залишалось і аж ніяк не суперечило жодному з названих суб’єктом права на конституційне подання конституційних приписів.
Міркування не на користь рішення
По-перше, право на свободу на особисту недоторканність не є абсолютним і може бути обмежене в разі його «вторгнення» в права і свободи іншої людини або очевидного порушення суспільної моралі. По-друге, тримання під вартою відбуваються виключно за вмотивованими рішеннями суду (тобто не є свавільними) і на підставі та в порядку, встановлених законом (у спеціально відведених для цього приміщеннях). По-третє, час тримання під вартою встановлюється тільки судом, який водночас перевіряє й обгрунтованість затримання на підставі існуючого законодавства. По-четверте, перебування під вартою за рішенням суду в даному випадку є суто превентивним засобом і не може вважатися таким, що порушує принцип верховенства права, справедливість, свободу пересування чи право на вільний вибір місця проживання, оскільки відбувається на встановлених чинним законом підставах і виключно за волею органів правосуддя. По-п’яте, застосовуючи для обгрунтування положення ч.3 ст.3 КК про те, що злочинність діяння ви¬значається тільки цим кодексом, Суд у той же час не взяв до уваги приписів ч.5 цієї ж статті КК, яка проголошує, що закони про кримінальну відповідальність повинні відповідати положенням, що містяться в чинних міжнародних договорах.
Серед таких договорів — Конвенція про захист прав людини та основоположних свобод 1950 р., п.1 ст.5 якої передбачає можливість законного (в нашому випадку — на підставі ст.11 акта «Про міліцію») затримання для запобігання поширенню інфекційних за¬хворювань психічно хворих, алкоголіків, наркоманів чи волоцюг. Ось чому в багатьох країнах бродяжництво та жебрацтво караються в адміністративному та кримінальному порядку.
Не можна вважати переконливими і твердження мотивувальної частини про недотримання оспорюваними положеннями принципу юридичної визначеності, оскільки вони явно доступні, чітко сформульо¬вані, передбачувані у своєму застосуванні, чим виключається будь-який ризик свавілля.
За межами повноважень
Що ж до самої процедури затримання, обгрунтованості підозри для затримання, порядку винесення вмотивованого рішення суду за фактом затримання та тримання, то все це достатньо врегульовано у відповідних актах законодавства.
Наведене стосується і ви¬знання Судом за власною ініціативою неконституційними окремих положень п.11 ч.1 ст.11 закону «Про міліцію» щодо можливості фотографування, звукозапису, кіно- і відеозйомки, дактилоскопії осіб, які затримані за підозрою у занятті бродяжництвом. Це вже схоже на заохочення волоцюг до обраного ними способу існування і явно виходить за межі повноважень КС.
Чи треба забезпечувати «безпритульну свободу»?
Отже, положення абз.8 п.5, п.11 ч.1 ст.11 закону не суперечать жодному з названих суб’єктом права на подання приписів Конституції. Більше того, бродяжництво, що набуло в Україні безпрецедентних в її історії масштабів, реально загрожує здоров’ю населення, вільній реалізації прав і свобод інших людей, є прямим посяганням на їхні честь і гідність, завдає непоправної шкоди су¬спільним інтересам, а тому — як масове явище — вочевидь суперечить не тільки конституційним нормам, а й моралі взагалі.
Звичайно, рішення КС не враховувало наведених правових обгрунтувань, певним чином забезпечувало «безпритульну свободу» частині населення, тобто «свободу» на дармоїдство, яка ще більшою мірою підкреслювала далеко не «найвищу соціальну цінність» окремих громадян, їхню відчуженість, безпритульність, беззахисність, непотрібність тощо. Та певний поштовх до вкрай необхідної потреби негайного правового і соціального вирішення гіркої долі багатостраждальних людей вердикт усе ж надав.
Олександр Мироненко,
суддя Конституційного Суду України у відставці,
доктор філософських наук,
заслужений діяч науки і техніки України,
лауреат Державної премії
України у галузі науки і техніки
Коментарі
До статті поки що не залишили жодного коментаря. Напишіть свій — і будьте першим!