Вивчення нової категорії

Публічна інформація про розмір оплати праці та інших бюджетних виплат не є інформацією з обмеженим доступом

У заключній частині вивчення та узагальнення практики застосування адмінсудами положень закону «Про доступ до публічної інформації», здійсненими Вищим адміністративним судом, йдеться про «тест» на визначення публічної інформації відкритою чи обмеженою. Крім того, запропонована частина документа містить приклади неоднозначної судової практики у цій категорії справ та інформацію про деякі аспекти встановлення їх предметної й територіальної підсудності.

«Трискладовий тест»

Особливої уваги заслуговує практика застосування адміністративними судами положень ст.6 закону «Про доступ до публічної інформації», оскільки цією нормою визначено критерії обмеження доступу до пуб­лічної інформації.

Відповідно до ч.2 цієї статті обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

Ці вимоги називають «трискладовим тестом», який має пройти пуб­лічна інформація для визначення її відкритою чи обмеженою. За умови наявності всіх трьох підстав доступ до інформації може бути обмежено.

За змістом закону, не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у т.ч. до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно за умови, коли оприлюднення або надання такої інформації може завдати шкоди інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню чи запобіганню злочину (ч.5 ст.6 закону).

Не належать згідно з ч.6 ст.6 закону «до інформації з обмеженим доступом відомості, зазначені в декларації про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру, яка оформлена за формою і в порядку, що встановлені законом «Про засади запобігання і протидії корупції», крім відомостей, зазначених в абз.2 ч.2 ст.12 цього закону».

Як свідчать матеріали розглянутих судами справ, судова практика щодо відкритості інформації, яку містять рішення органів місцевого самоврядування про надання державного майна у власність чи користування, є неоднозначною.

Так, у справі за позовом ТОВ «Берекет-М» до Сімферопольської міської ради Автономної Республіки Крим про визнання противоправними дій Сімферопольської міської ради АРК щодо відмови надати рішення, прий­няті на засіданнях сесії Сімферопольської міської ради АРК, про передачу майна (земельної ділянки) у власність та користування та про зобов’язання Сімферопольської міської ради АРК надати запитувані рішення протягом п’яти робочих днів із дня набрання чинності рішенням суду Севастопольський апеляційний адмінсуд зазначив, що в запитуваних позивачем рішеннях міститься інформація про фізичних та юридичних осіб, а саме: прізвища, імена, по батькові, адреса розташування належного їм на праві власності нерухомого майна, розміри земельних ділянок, які виділялися у власність, розташування земельних ділянок, які наразі вже можуть бути приватною власністю. Відповідач не має права надавати таку інформацію без згоди осіб, яких вона стосується. Тобто суд визначив, що інформація, яка міститься в рішеннях ради, є конфіденційною (ухвала Севастопольського апеляційного адмінсуду від 22.11.2011, реєстраційний номер в Єдиному державному реєстрі судових рішень — 22148764).

Натомість у справі за позовом Особи до Могилів-Подільської міської ради, могилів-подільського міського голови про визнання протиправною бездіяльності, зобов’язання вчинити дію та відшкодування завданої шкоди суди дійшли висновку, що інформація, яку містять копії договорів оренди земельної ділянки, укладених між Могилів-Подільською міською радою та Могилів-Подільським районним споживчим товариством, підприємством «ІНКООП», спожив­чим товариством «Шанс», не є конфіденційною, а вимоги позивача про надання запитуваної ним інформації є обгрунтованими й такими, що підлягають задоволенню, оскільки не було встановлено жодних обставин щодо того, що оприлюднення або надання такої інформації могло б завдати шкоди інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню чи запобіганню злочину (ухвала Вінницького апеляційного адмінсуду від 23.08.2012 №25770289).

Втрата значення

Так само труднощі трапляються під час вирішення справ, у яких спір виникає щодо статусу інформації про доходи осіб, які працюють в органах державної влади чи місцевого самоврядування. Суди переважно вважають, що така інформація є конфіденційною. Однак має місце й інша позиція (постанова Одеського апеляційного адмінсуду від 28.02.2012 №22350330).

Вищезазначене пов’язане з неузгодженістю законодавства, яке по-різному визначає поняття «конфіденційна інформація».

Відповідно до ч.1 ст.7 закону конфіденційна інформація — інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб’єктів владних повноважень, та яка може поширюватися у визначеному ними порядку за їхнім бажанням відповідно до передбачених ними умов. Не може бути віднесена до конфіденційної інформація, зазначена в чч.1, 2 цього закону.

У розумінні ч.2 ст.21 закону «Про інформацію» конфіденційною є інформація про фізичну особу, а також інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб’єктів владних повноважень.

Визначення, наведене в законі «Про інформацію», є ширшим. Цей закон, на відміну від закону «Про доступ до публічної інформації», до конфіденційної інформації відносить відомості про фізичну особу, якими є відомості чи сукупність відомостей про фізичну особу, яка ідентифікована або може бути конкретно ідентифікована.

Визначаючи інформацію про особу як конфіденційну, суди посилаються на положення законів «Про інформацію», «Про захист персональних даних».

Однак у зв’язку з ухваленням законів «Про доступ до публічної інформації» та «Про захист персональних даних» закон «Про інформацію» втратив значення базового закону в галузі інформаційного законодавства.

Посилання на положення закону «Про захист персональних даних» також є невиправданим, адже відповідно до ч.3 ст.5 цього закону допускається можливість заборони законом віднесення персональних даних певних категорій громадян чи їх (персональних даних) вичерпного переліку до інформації з обмеженим доступом. Таким законом є, зокрема, закон «Про доступ до публічної інформації», ч.5 ст.6 якого визначається перелік персональних даних фізичних осіб, які заборонено відносити до інформації з обмеженим доступом, зокрема не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у т.ч. до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно.

З огляду на вищевикладене у відносинах, пов’язаних із забезпеченням права на доступ до публічної інформації, вона повинна визнаватися конфіденційною відповідно до закону.

Отже, публічна інформація про осіб, котрі одержали державне та комунальне майно у власність чи користування, про розмір оплати праці та інших виплат з бюджетів усіх рівнів не є інформацією з обмеженим доступом.

Визначення підсудності

Аналіз положень закону «Про доступ до публічної інформації» щодо конфіденційної інформації дає підстави виокремити такі її ознаки: встановлювати конфіденційність публічної інформації та визначати порядок її поширення можуть лише фізичні та юридичні особи, суб’єкти владних повноважень не наділені правом відносити інформацію до конфіденційної; публічна інформація не може бути віднесена до конфіденційної у випадках, визначених законом (чч.1 і 2 ст.13 закону); у випадках, встановлених законодавством, може не бути обмежено доступ до визначеної інформації, в т.ч. конфіденційної (чч.5 і 6 ст.6 закону).

Юрисдикція адмінсудів поширюється на будь-які спори про оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників публічної інформації, які виникають у правовідносинах, урегульованих законом «Про доступ до публічної інформації», в т.ч. якщо й відповідачем у такому спорі є не суб’єкт владних повноважень, оскільки ч.3 ст.23 закону встановлено, що оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації до суду здійснюється відповідно до КАС.

Предметна підсудність справ, у яких відповідач як розпорядник пуб­лічної інформації не є суб’єктом владних повноважень, визначається з урахуванням положень ч.5 ст.18 цього кодексу, а саме за вибором позивача.

Якщо відповідачем у такій справі є органи місцевого самоврядування або орган державної влади, то предметна підсудність визначається за загальними правилами, встановленими ст.18 КАС.

Територіальна підсудність адмінсправ визначається за правилами ст.19 КАС. Відповідно до ч.1 цієї статті адмінсправи вирішуються адмінсудом за місцезнаходженням відповідача.

Справи з приводу оскарження актів індивідуальної дії, дій та бездіяльності суб’єктів владних повноважень, які прийняті (вчинені, допущені) стосовно конкретної фізичної чи юридичної особи (їх об’єднань), вирішуються за вибором позивача адмінсудом за зареєстрованим у встановленому законом порядку місцем проживання (перебування, знаходження) цієї особи — позивача або адмінсудом за місцезнаходженням відповідача (ч.2 ст.19 КАС). Отже, за цими правилами визначається територіальна підсудність справ, у яких відповідачами є суб’єкти владних повноважень, які є розпорядниками пуб­лічної інформації.

Справи, в яких відповідачем є розпорядник публічної інформації, який не є суб’єктом владних повноважень, територіально підсудні за місцезнаходженням відповідача (ч.1 ст.19 КАС).

На стадії відкриття провадження в такій справі необхідно з’ясувати, яку інформацію не надано позивачу і, якщо ця інформація є публічною, то такий спір в будь-якому разі належить до юрисдикції адмінсудів незалежно від відповідача у спорі, навіть якщо інформація не є публічною, але позивач суб’єктивно уявляє її такою.

Тому суд, установивши, що запитувана інформація не є публічною в розумінні закону або відповідач не є розпорядником такої інформації, повинен відмовити в позові.

«Конфіденційні» аспекти

Судам під час розгляду справ слід насамперед визначати, чи запитувана інформація є публічною, з урахуванням законодавчого визначення поняття публічної інформації (ст.1 закону).

Якщо запит про надання публічної інформації є фактично зверненням (заявою, клопотанням) про надання інформації згідно із законом «Про звернення громадян», то в такому разі судам необхідно відмовляти в задоволенні позову щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників публічної інформації.

Суди також повинні відмовляти в задоволенні позову, який пред’явлено з вимогою щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників публічної інформації щодо її ненадання, якщо під час судового розгляду буде встановлено, що позивач зажадав у відповідача інформацію відповідно до законів «Про інформацію», «Про звернення громадян» тощо з підстав, що право позивача на отримання пуб­лічної інформації не порушено.

У разі заявлення позову щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників публічної інформації щодо ненадання такої інформації позивач не може за правилами ч.1 ст.51 КАС змінити позовні вимоги та зажадати від суду вирішення питання щодо неотримання інформації відповідно до законів «Про інформацію» та «Про звернення громадян», оскільки в такому разі це — не зміна предмета або підстави позову, а пред’явлення позову з новими вимогами, юрисдикція якого визначається за загальними правилами, встановленими КАС.

Спори про надання публічної інформації, утвореної під час виконання органами слідства та прокуратури владних процесуальних функцій, не належать до юрисдикції адмінсудів у разі, якщо кримінально-процесуальним законодавством передбачено можливість розгляду таких спорів. У протилежному випадку ці спори належать до компетенції адмінсудів.

Повідомлення запитувача інформації про можливість ознайомитися із запитуваною інформацією на сайті розпорядника публічної інформації суперечить ч.2 ст.22 закону, відповідно до якої відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, вважається протиправною відмовою в наданні інформації, оскільки офіційний сайт є загальнодоступним джерелом.

У законі «Про доступ до публічної інформації» подано визначення конфіденційної й таємної інформації та перелік службової інформації. Визначення конфіденційної інформації у законі «Про інформацію» є ширшим порівняно з визначенням, даним у законі «Про доступ до публічної інформації».

Розпорядники публічної інформації під час віднесення її до інформації з обмеженим доступом повинні застосовувати приписи закону «Про доступ до публічної інформації», адже це можливо лише у випадках, передбачених цим актом, норми якого є спеціальними порівняно з нормами закону «Про інформацію».

Встановлювати конфіденційність публічної інформації та визначати порядок її поширення можуть лише фізичні та юридичні особи; суб’єкти владних повноважень не наділені правом відносити інформацію до конфіденційної; публічна інформація не може бути віднесена до конфіденційної у випадках, визначених законом (чч.1 і 2 ст.13); у випадках, встановлених законодавством, може бути не обмежено доступ до визначеної інформації, у тім числі тієї, що віднесена до конфіденційної законом «Про інформацію» (ч.5 і 6 ст.6).