Лікарів та вчених зрівняли з Президентом і міністрами. У відповідальності
Нарешті з’явився закон, що народжувався в муках, «Про принципи запобігання і протидії корупції» №3206-VI від 7.04.2011. Деякі його статті вступлять у силу тільки з 1 січня 2012 р. Тому давати оцінку ефективності акта, поки немає практики його застосування, було б передчасно. Проте опублікований текст дозволяє оцінити окремі його положення. Якщо відкинути «фразеологічні» стст.2, 3 закону, то можна вважати, що на перший план у ньому (в ст.4) вийшло визначення суб’єктів відповідальності за корупцію. І ось тут починаються питання, що виникають із самого тексту.
Юридичні особи публічного права
Текст ст.4 закону, який за ідеєю повинен бути коротким, простим і всім зрозумілим, чомусь пов’язали з одним з досі не розшифрованих термінів Цивільного кодексу «юридична особа публічного права». Через це поняття, не розтлумачене ні в Цивільному кодексі, ні в ст.1 закону №3206-VI, присвяченій значенню використовуваних у ньому термінів, визначається група суб’єктів відповідальності за корупційні правопорушення.
На відміну від чиновників, посади яких дуже детально перераховано в п.1 ч.1 ст.4 (починаючи з Президента, Голови Верховної Ради, Прем’єр-міністра, міністрів, інших державних службовців, суддів, депутатів), цій групі в пп.«а» п.2 ч.1 ст.1 дано загальну назву «посадові особи юридичних осіб публічного права, які не названі в п.1 ч.1 цієї статті, але отримують заробітну плату за рахунок державного або місцевого бюджету». Оскільки розробники закону не придумали короткої назви цієї групи суб’єктів, довга повторюється в законі багато разів. Але суть питання в тому, що цю невизначену чітко групу в акті №3206-VI прирівняли за відповідальністю до перших осіб держави, до чиновників найвищого рангу.
Як же встановити, на яких конкретно посадових осіб поширюється дія пп.«а» п.2 ч.1 ст.4? Мабуть, для цього треба все ж таки з’ясувати, що таке «юридична особа публічного права». Поняття з’явилося в проекті нового Цивільного кодексу, поданому на розгляд Верховної Ради наприкінці 1996 р., без будь-яких обгрунтувань. Що це таке, розробники пояснити не могли. Проте як пояснення записали в ст.81 ЦК, що «юридична особа публічного права створюється розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади АРК або органу місцевого самоврядування».
Таке визначення, що стосується тільки однієї ознаки організації, так нічого фактично і не пояснило, адже державні і місцеві органи можуть створювати організації, установи, підприємства різного призначення. Крім того, поняття «юридична особа» завжди застосовувалося в цивільному законодавстві для визначення властивості організацій бути суб’єктами цивільного права разом з індивідуальними суб’єктами — громадянами, яких у нашому ЦК називають «фізичними особами». Тому поняття «юридична особа публічного права» ніяк не в’яжеться з усталеними в науці й практиці уявленнями про юридичну особу як суб’єкта цивільного права, котре в науці кваліфікується як приватне право, а не публічне. У зв’язку з нечіткістю поняття виникло припущення, що це просто неправильний переклад тексту, скопійованого при підготовці ЦК.
В іноземному законодавстві використовується поняття public utility, тобто «публічне підприємство» або «підприємство публічного користування», або «соціальне підприємство». В енциклопедії Britannica дається, наприклад, таке визначення: «Підприємство суспільного користування (public utility) — підприємство, що надає певний вид суспільних послуг, включаючи громадський транспорт (автобуси, авіалінії, залізниці); телефонний і телеграфний зв’язок; енергію, тепло і світло; водопостачання і каналізацію, що забезпечуються підприємствами місцевого підпорядкування. У більшості країн подібні підприємства належать державі й управляються державою».
Відповідно до ст.178 Господарського кодексу України («Публічні зобов’язання суб’єктів господарювання») публічним підприємством можна вважати «суб’єкт господарювання, який відповідно до закону і своїх засновницьких документів зобов’язаний здійснювати виконання робіт, надання послуг або продаж товарів кожному, хто до нього звертається на законних підставах, не має права відмовляти у виконанні робіт, наданні послуг, продажу товарів за наявності в нього такої можливості або віддавати перевагу одному споживачеві перед іншим, окрім випадків, передбачених законодавством».
Тобто public utility в нашій термінології і в наших реаліях — це, як правило, підприємства, установи комунального господарства, комунальної власності. Але чи так вважають автори закону №3206-VI, говорячи про «юридичних осіб публічного права»?
Вживаючи в призначеному для багатьох тисяч людей законі те чи інше поняття, необхідно хоча б роз’яснювати в преамбулі його сенс. В даному випадку цього чомусь не зробили. В результаті відкриваються широкі можливості для різного тлумачення цього поняття на практиці, а отже, для корупції, на боротьбу з якою начебто спрямований закон, бо, як кажуть на Сході, слово, як буйвол гарбу, тягне за собою наслідки.
Відомий загальний принцип — більше треба питати з того, кому більше дається. Проте з наведеного формулювання виходить, що відповідно до ст.4 нового закону, наприклад, посадових осіб, котрі одержують зарплату за рахунок бюджету, таких як завідувачі наукових лабораторій і відділів науково-дослідних інститутів, відділень лікарень, підприємств комунального господарства, можуть при бажанні чиновників, котрі застосовують закон №3206-VI, прирівнювати за відповідальністю до вищих посадових осіб держави, хоча на відміну від держслужбовців вони не складають присягу і не мають ні прав, ні привілеїв, даних цим особам. Честь, звичайно, велика. Але на практиці це означає, що, як і нині, увага борців з корупцією буде зосереджена на дрібній сошці, а на притягнення до відповідальності великих корупціонерів з вищих ешелонів влади ні сил, ні часу не залишиться.
Будуть звіти МВС, СБУ, прокуратури про розгортання боротьби з корупцією і велику кількість притягнених до відповідальності, але серед них ні міністрів, ні депутатів, ні держслужбовців високого рангу, швидше за все, не виявиться. А великого збитку економіці завдають саме ті, хто може приймати важливі рішення, а не «завлаби».
У цьому законі є й інші положення, які виводять з-під відповідальності великих корупціонерів і змушують виконувати непотрібну роботу — складати зайві декларації — «посадових осіб», які за своїм статусом не можуть ні розбазарити найбільше у світі Чорноморське пароплавство, ні заробити мільярди на махінаціях з перепродажем газу або землі, ні прийняти інші рішення, що завдають великих збитків економіці. Має рацію народний депутат Наталія Королевська, котра сказала якось, що потрібний закон, який установлює відповідальність за економічне шкідництво. Але ми, мабуть, ще не дозріли до розуміння того, з чим і з ким треба боротися передусім.
Відокремити велике від дрібного
Мають бути окремі закони про відповідальність вищих посадових осіб. Вона не повинна розчинятися в пухкому тексті з багатьма застереженнями. У нинішньому вигляді дана норма закону №3206-VI посилить можливості корупції чиновників за рахунок пресування дрібної сошки.
На відміну від кандидатів у депутати, на осіб, «указаних у п.1, пп.«а» п.2 ч.1 ст.4», поширили (ст.11) і спеціальну перевірку. Тобто депутатом може стати будь-хто, а «завлаба», лікаря — завідувача поліклініки відділення лікарні тощо треба ретельно перевіряти. Мабуть, у СБУ і МВС немає важливіших справ. Адже життя показує, що перевіряти треба саме тих, хто рветься в депутати. Більш того, відповідно до ст.11 вказані в п.1, пп. «а» п.2 ч.1 ст.4 особи повинні піддаватися такому ж фінансовому контролю, як Президент і вищі чиновники держави, зокрема подавати декларації про доходи за місцем роботи. Кому саме і навіщо, в законі не сказано.
Як уже говорилося вище, деякі положення даного закону відкривають нові можливості для корупції шляхом широкого тлумачення його положень з боку численних перевіряючих органів. Мінімум, що необхідно зробити, — дати в ст.1 («Визначення термінів») закону від 7 квітня чітке визначення, хто такі «посадові особи юридичних осіб публічного права, не згадані в пункті 1 частини першої статті 4», але прирівняні за відповідальністю до Президента країни й інших чиновників найвищого рангу. При цьому варто було б використовувати принцип, що проповідує один відомий політичний діяч: «мухи окремо, котлети окремо».
Відповідати треба завжди
Якщо ми дійсно хочемо боротися з корупцією у вищих ешелонах влади, а не з «мухами», то високопоставлені чиновники повинні відповідати за збитки, заподіяні ними економіці, незалежно від того, встановлено чи ні наявність мети отримання ними вигоди незаконним шляхом. Фактів безкарного заподіяння великих збитків економіці безліч. Наведемо тільки деякі з них.
Постійно говорять, наприклад, що географічне положення нашої країни дозволяє заробляти на транзиті вантажів. На ділі ж у «хвацькі дев’яності» свідомо зірвали транзит Москва — Кавказ через східні області України. Через необгрунтоване підвищення тарифів й інші дії «Укрзалізниці» перевізники змушені були пустити більшість вантажів і пасажирів в обхід нашої держави. Якщо до безвідповідальних дій з української сторони на найбільшій вузловій станції Іловайське (градотворчому підприємстві) щодоби обслуговувалося в середньому 75 вантажних і 80 пасажирських составів, що забезпечувало роботою місто, то нині — 5 вантажних і 2 пасажирські потяги. Економіка міста занепала. Ліквідовано Іловайське відділення залізниці, ще 6 підприємств залізничного транспорту, втрачено 10 тис. робочих місць, занепала інфраструктура міста, на третину скоротилося його населення. Адже навіть робити нічого не було потрібно. Просто треба було продовжувати обслуговувати вигідний нам транзит. За величезні збитки від цього необгрунтованого рішення, прийнятого конкретними високопоставленими особами, так ніхто і не відповів.
Про необхідність залучення інвестицій державні діячі говорять постійно. Наприкінці минулого — початку нового століття було прийнято кілька законів і указів, спрямованих на сприяння залученню інвестицій. Був створений спеціальний правовий режим для залучення інвестицій, зокрема в депресивні райони, де спостерігалося закриття підприємств, занепад економіки. У п’ятнадцяти областях такий режим був уведений у деяких містах і районах, що отримали статус територій пріоритетного розвитку. Запровадження спеціального інвестиційного режиму, який передбачав деякі пільги для інвесторів на певних умовах, що дозволяло зберігати і створювати нові робочі місця, було вигідне багатьом територіальним громадам і бізнесу. Використовуючи досвід низки країн, зокрема КНР, створили також кілька спеціальних (вільних) економічних зон з інвестиційним режимом, подібним до введеного на територіях пріоритетного розвитку.
За даними Міністерства економіки, з початку функціонування ВЕЗ і ТПР у 1998 р. і до 2005-го було затверджено 742 інвестиційні проекти вартістю 60 млрд грн. Завдяки режимам ВЕЗ і ТПР удалося створити понад 50 тис. нових робочих місць, до бюджету від реалізації інвестиційних проектів надійшло понад 4,3 млрд грн. Проте 25 березня 2005 р. з подачі Кабміну був прийнятий закон про держбюджет-2005, яким пільги і гарантії для всіх інвесторів на ТПР і в ВЕЗ відмінено. В результаті завдано великих економічних збитків і, головне, надовго підірвано довіру інвесторів.
Незабаром після ухвалення закону були публічні заяви Президента, керівників Уряду про помилковість такого рішення, про необхідність його перегляду. Конституційний Суд визнав цей акт в частині відміни пільг і гарантій таким, що не відповідає Конституції. Проте закон так і не скасували і ніхто не відповів за заподіяні країні збитки. Зрозуміло, ігноруючи власні закони і гарантії, дані інвесторам, ми не досягнемо поліпшення інвестиційного клімату.
Десятки мільярдів гривень, як з’ясувалося в 2008 р., розтрачені низкою банків. Ніхто з банкірів відповідальності не поніс. Їм навіть надали «підтримку» за рахунок державного бюджету. Згідно зі звітом тимчасової слідчої комісії з перевірки діяльності НБУ робота Нацбанку в період фінансової кризи мала ознаки корупції, створила загрозу національній економічній безпеці й суверенітету країни. Матеріали комісії направлені в Генеральну прокуратуру. Але розмір збитків від непрозорої «підтримки» банків (а це кілька десятків мільярдів гривень) так і не визначено, до персональної відповідальності нікого не притягнено. В умовах суцільної безвідповідальності навряд чи хтось відповідатиме і за розбазарювання коштів.
Доповнення для безпеки
Мабуть, варто було б усе ж таки доповнити розділ Кримінального кодексу, що стосується не «банальних» господарських і посадових злочинів, а злочинів проти національної безпеки, спеціальною статтею про персональну відповідальність чиновників високого рангу за їхні дії або бездіяльність, якими економіці завдано збитків у особливо великих розмірах.
Необхідно передбачити саме персональну відповідальність керівників Уряду, міністерств і відомств за заподіяння шкоди економічним інтересам, економічній безпеці держави. Відповідальність, що виражається не тільки в критиці, а й (в особливо небезпечних випадках) у застосуванні норм кримінального права. Оскільки органи, наділені нині правом порушувати кримінальні справи, з різних причин у випадках, подібних до названих вище, як правило, нічого не роблять, варто було б, можливо, як виняток надати таке право більш незалежному органу — безпосередньо Верховному Суду. Спеціальну процедуру розслідування і розгляду справ у Верховному Суді по першій інстанції можна продумати.
Можна доповнити розд.І «Особливої частини» КК про злочини проти засад національної безпеки після ст.111 про державну зраду статтею приблизно такого змісту:
«Стаття 1111. Заподіяння збитків економіці в особливо великому розмірі, без намірів державної зради
Умисне вчинення діянь членом Кабінету Міністрів, членом Ради міністрів АР Крим, главою обласної державної адміністрації або прирівняною до них за статусом посадовою особою на порушення конституційних засад економічної системи, на шкоду економічній безпеці України, без намірів державної зради, які завдали збитків економіці в особливо великому розмірі, карається позбавленням волі на строк від 8 до 10 років, з конфіскацією майна, позбавленням військового, спеціального звання, рангу, чину або кваліфікаційного класу і позбавленням права займати посади в органах державного управління».
Необхідно спільними зусиллями покласти край цій суцільній безвідповідальності. Запропоновану вище сувору міру, можливо, і не доведеться застосовувати, але вона стимулюватиме осіб, котрі ухвалюють важливі рішення, більш глибоко продумувати наслідки їх реалізації, сприятиме подоланню корупції у вищих ешелонах влади.
Поки стст.11 і 12 закону №3206-VI не вступили в силу, фахівцям варто було б подумати про їх коректування, зокрема розмежувати (або диференціювати) відповідальність держслужбовців високого рангу, суддів, депутатів і відповідальність працівників закладів культури, охорони здоров’я, освіти, науки, комунальних публічних підприємств. І головне — треба забезпечити застосування всіх законів про відповідальність чиновників вищого рангу. Зокрема і тих, які мали виконуватися і до видання цього закону.
Весь номер в форматі PDF
(pdf, 8.04 МБ)
Коментарі
До статті поки що не залишили жодного коментаря. Напишіть свій — і будьте першим!