Здійснюючи повноваження власника ділянки, орган самоврядування є рівноправним суб’єктом відносин
Господарські суди дійшли виснов¬ку, що спори про визнання незаконними рішень органів місцевого самоврядування (щодо укладення договору орен¬ди земельної ділянки, права на постійне користування землею, під¬твердження права землекористування тощо), на підставі яких виникають, змі¬нюються, припиняються цивільні права й обов’язки, підлягають вирішенню в порядку господарського судочинства.
Рівність сторін
Так, у постанові від 2.02.2011 №8/33 ВГС ді¬йшов такого висновку. Від¬повідно до п.1.5 рекомендацій президії ВГС «Про практику застосування господарськими судами земельного законодавства» від 2.02.2010 №04-06/15 спори щодо оскарження актів органів державної влади, органів АР Крим або органів місцевого самоврядування, на підставі яких виникають, змінюються, припиняються цивільні права й обов’язки (спір про право), не є публічно-правовими і розглядаються за правилами Господарського процесуального кодексу, оскільки у відносинах, де вказані органи виступають у ролі власників землі відповідно до ст.14 Конституції, вони є рівноправними учасниками земельних відносин поряд з іншими суб’єктами таких правовідносин (юридичними та фізичними особами, в тому числі суб’єктами підприємницької діяльності).
Пунктом 1.6 названих рекомендацій визначено, що спори про визнання незаконними рішень ор¬ганів державної влади та органів місцевого самоврядування з питань передання земельних ділянок у власність чи надання в користування, припинення права власності на ділянки, вилучення земельних ділянок із користування підлягають розгляду в порядку господарського судочинства.
Інша думка
Наявні і протилежні ви¬сновки господарських судів, згідно з якими названа категорія спорів підлягає вирішенню в порядку адміністративного судочинства (постанови ВГС від 16.11.2010 №20/17, від 21.12.2010 №3-22/34).
У постанові від 21.12.2010 №3-22/34 ВГС зазначив таке. Рішенням Конституційного Суду від 1.04.2010 №10-рп/2010 роз’¬яснено, що положення пп.«а», «б», «в», «г» ст.12 ЗК в частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передання земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розу¬міти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб’єкти владних повноважень.
Положення п.1 ч.1 ст.17 Кодексу адміністративного судочинства стосовно поширення компетенції адміністративних судів на «спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності» слід розуміти так, що до публіч¬но-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб’¬єктом владних повноважень, пов’язані з оскарженням рішень, дій чи бездіяльності останнього.
Враховуючи зазначене, можемо зробити висновок, що орган місцевого самоврядування, рішення якого оскаржується (про вилучення з користування земельної ділянки, про попередню згоду на продаж земельної ділянки, про продаж земельної ділянки), згідно з чинним законодавством є суб’єктом владних повноважень, а тому позовні вимоги щодо оскарження дій чи бездіяльності такого суб’єкта господарському суду не підвідомчі.
З наведених правових позицій суду касаційної інстанції вбачається наявність неоднакової практики застосування господарськими судами норм матеріального і процесуального права.
Таке неоднакове застосування норм матеріального і процесуального законів є не помилкою ВГС, а лише результатом відповіді КС на порушене Вищим адміністративним судом питання.
Диктат закону
На цю правову позицію КС можна подивитися критично, врахувавши такі приписи чинного законодавства. Відповідно до ст.14 Конституції «земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону».
Згідно з чч.1 і 2 ст.2 ЗК «земельні відносини — це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб’єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади».
За ч.2 ст.2 ЦК, «учасниками цивільних відносин є держава Україна, Автономна Республіка Крим, територіальні громади, іноземні держави та інші суб’єкти публічного права».
Частиною 3 ст.140 Основного Закону встановлено, що «місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місце¬вого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи». У ч.1 ст.144 Конституції наголошено: «Органи місцевого самоврядування в межах повноважень, ви¬значених законом, приймають рішення, які є обов’язковими до виконання на відповідній території».
У ч.10 ст.59 закону «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що «акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України ви¬знаються незаконними в судовому порядку».
Відповідно до чч.1, 2 ст.83 ЗК «землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю. У комунальній власності перебувають усі землі в межах населених пунктів, крім земель приватної та державної власності, а також земельні ділянки за їх межами, на яких розташовані об’єкти комунальної власності».
Згідно з п.1 ч.1 ст.17 КАС «компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності». Термін «суб’єкт владних повноважень» у кодексі вживається в такому значенні: «орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб’єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень» (п.7 ч.1 ст.3 КАС).
Таким чином, адміністративним судам належить розглядати спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їх посадовою або службовою особою. Предметом справ є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій (постанова ВГС від 18.08.2010 №18/020-10). Пунктами «а»—«ґ» і «к» ст.12 ЗК встановлено, що до повноважень сільських, селищних, міських рад належить:
- «розпорядження землями територіальних громад»;
- «передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповід¬но до цього Кодексу»;
- «надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу»;
- «вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу»;
- «викуп земельних ділянок для суспільних потреб відповідних територіальних громад сіл, селищ, міст»;
- «вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону».
Згідно з ч.1 ст.167, ст.170, ст.172 ЦК «держава діє у цивільних відносинах на рівних правах з іншими учасниками цих відносин»; «держава набуває і здійснює цивільні права та обов’язки через органи державної влади у межах їхньої компетенції, встановленої законом»; «територіальні громади набувають і здійснюють цивільні права та обов’язки через органи місцевого самоврядування у межах їхньої компетенції, встановленої законом».
Інше обличчя влади
Земельні відносини по¬діляються на публічні та приватні. Відповідно, і спори в таких відносинах можуть бути як публічно-правовими, так і приватноправовими (цивільними, господарськими). При вирішенні названої категорії спорів необхідно розрізняти участь державних органів та органів місцевого самоврядування в земельних відносинах як суб’єктів владних повноважень та як органів, що реалізують права держави, територіальних громад та Українського народу в цілому, як власників землі.
Владні повноваження державних органів та органів місцевого самоврядування реалізуються:
- через управління в галузі використання земель (розд.VІІ ЗК). Це, зокрема, такі відносини:
- «встановлення та зміна меж адміністративно-територіальних утворень» (гл.29);
- «планування викорис¬тання земель» (гл.30);
- «землеустрій» (гл.31);
- «контроль за викорис¬танням та охороною земель» (гл.32);
- «моніторинг земель» (гл.33);
- «ведення державного земельного кадастру»;
- через відносини охорони земель (розд.VІ ЗК);
- через відносини, ви¬значені ч.1 ст.16 закону «Про відчуження земельних ділянок, інших об’єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності» від 17.11.2009 №1559-VI;
- через інші відносини, пов’язані із застосуванням земельного законодавства.
Відповідно до правових позицій Верховного Суду:
- у спорі, що стосується права на постійне користування землею сторони (приватна юридична особа й орган місцевого самоврядування) є рівними суб’єктами відносин; згідно з п.2 ст.4 КАС на них не поширюється юрисдикція адміністративних судів, тому, за приписами стст.1, 2, 12 ГПК, цей спір підлягає розгляду господарськими судами (постанова ВС від 28.12.2008 №2-8/16222-2007);
- за змістом ст.12 ЗК, орган місцевого самоврядування має рівні права з громадянами та юридичними особами, з якими вступає у відносини щодо володіння, користування і розпоря¬дження землею; при здій¬сненні повноважень власника землі орган місцевого самоврядування є не суб’¬єктом владних повноважень у тому значенні цього тер¬міна, в якому його вжито в п.1 ч.1 ст.17 КАС, а рівно¬правним суб’єктом земельних відносин, дії якого спрямовані на реалізацію свого права розпоряджатися землею (постанова ВС від 16.09.2008 №21-597во08);
- до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом таких справ є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій (постанова ВС від 24.02.2009 №21-1883во08).
Аналогічні за змістом правові позиції викладено в постановах Верховного Суду від:
- 4.11.2008 №2-15/1652.1-2007А (2-2/1083-2005);
- 9.09.2008 №21-613во08;
- 23.09.2008 №21-828во07;
- 2.12.2008 №21-1170во08.
Здійснений правовий аналіз дає підстави для твердження, що спори про визнання незаконними рішень органів місцевого самоврядування, на підставі яких виникають, змінюються, припиняються цивільні права й обов’язки (наприклад ті, які стосуються права на по¬стійне користування землею, підтвердження права землекористування, про визнання права власності на нерухоме майно, набуте за цивільно-правовим договором тощо), підлягають вирішенню в порядку господарського судочинства. Тому, здійснюючи повноваження власника землі, орган місцевого самоврядування є не суб’єктом владних повноважень у тому значенні цього терміна, в якому його вжито в п.1 ч.1 ст.17 КАС, а рівноправним суб’єктом земельних відносин, дії якого спрямовані на реалізацію свого права розпоряджатися землею.
Андрій ПОТЬОМКІН, аспірант Національної академії Служби
безпеки України
Коментарі
До статті поки що не залишили жодного коментаря. Напишіть свій — і будьте першим!