Олександр ПАСЕНЮК: «Особливістю вітчизняної адміністративної практики є високий ступінь її політизації»
Минулого року адмінсудочинство святкувало свій п’ятий день народження. На його плечі, які ще не встигли зміцніти, поклали важку ношу — захист прав та інтересів осіб від порушень з боку влади. За цей нетривалий час адмін’юстиції довелося боротися з багатьма перешкодами на шляху свого становлення: тривали дискусії з того приводу, чи потрібне Україні адмінсудочинство; іноді на адмінсуди покладали «обов’язок» вирішувати деякі політичні питання; постійне недофінансування перешкоджало роботі обителей Феміди всіх ланок. Закон «Про судоустрій і статус суддів» допоміг розв’язати деякі проблеми, але велика кількість питань так і залишається відкритою.
Про те, чим сьогодні живуть храми Феміди, як шукають виходи з непростих ситуацій, які б зміни покращили якість адміністративного судочинства, в екс¬клюзивному інтерв’ю «ЗіБ» розповів голова Вищого адміністративного суду Олександр ПАСЕНЮК.
«Уведення реформи не в повному обсязі призвело до зниження рівня забезпечення суддів»
— Олександре Михайловичу, чи вдалось адмінсудочинству за роки свого існування не відступати від головного завдання — захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку влади?
— Вважаю, вдалось. У громадян є реальна можливість вирішувати конфлікти з органами державної влади, місцевого самоврядування, виконавчих структур — це наближення до демократичних стандартів, що діють у високорозвинутих європейських країнах. Про те, що адмін’юстиція здобула авторитет у суспільстві, доводить статистика: щороку збільшується кількість звернень фізичних і юридичних осіб, які оскаржують дії чи бездіяльність владних структур. У 2010-му надхо¬дження матеріалів до судів зросло на 19%. Протягом року до місцевих адмінсудів (маю на увазі як власне адміністративні, так і місцеві загальні суди як адміністративні) надійшло 1,9 млн позовних заяв та інших матеріалів. У 2009-му таких було 1,6 млн. Розглянуто судами торік понад 1,6 млн справ — це 85% загальної кількості. У біль¬шості справ — 1,4 млн (94%) — позовні вимоги задоволено.
— Через 3 місяці виповниться рік відтоді, як вітчизняна Феміда почала жити за новими правилами. На вашу думку, чи вдалось адмін’юстиції звикнути до змін? З якими позитивними і негативними моментами після «переформатування» судової системи зіткнулися адмінсуди?
— Реформування триває. Ми очікували, що у 2010-му, після виборів Президента, зможемо присвятити рік стабілізації умов функціонування як нашого суду, так і системи адмінсудів у цілому. Проте рік виявився дуже багатим на події.
Всі суди зазнали впливу широкомасштабної реформи, започаткованої законом «Про судоустрій і статус суддів», у якому багато новацій. Проте водночас він відповідає вимогам Конституції. Зокрема, нарешті система судів загальної юрисдикції в Україні побудована за принципами територіальності та спеціалізації, створена єдина система судів — перша, апеляційна, касаційна інстанції та найвищий орган у системі — Верховний Суд. Прописані порядок призначення на посади суддів уперше, механізм призначення суддів на адміністративні посади, визначено статус голови суду та керівника апарату.
Поряд з позитивами є й недоліки. Минулий рік довів, що нові норми про судоустрій не запобігають традиційному для української судової системи недофінансуванню — у IV кварталі 2010 року фінансування ВАС практично було зупинено. Що стосується окружних та апеляційних адміністративних судів, то вже стають традиційними їхні відчайдушні звернення до вищих органів влади щодо відсутності коштів на елементарні речі, без яких здійснення правосуддя не можливе: на конверти, для оплати поштових послуг, на папір, картриджі тощо. Це призводить до зупинення розгляду справ у судах.
Утім, на мою думку, основна проблема передусім полягає в тому, що реформу здійснено не в повному обсязі, що призвело до суттєвого зниження рівня забезпечення суддів. Законом «Про судоустрій і статус суддів» передбачено підвищення оплати праці суддів, особливо першої інстанції, але набрання цією нормою чинності відкладено до 1 січня 2012 року. Тому продовжує діяти постанова КМ №865, де закріплено, що розміри посадових окладів установлюються, виходячи з розміру мінімальної заробітної плати в 332 грн. До речі, нині законність даної норми постанови оскаржується в судах.
При тому, що зарплати в окружних і апеляційних судах є досить скромними, чинним законом ще й скасовано ряд положень, якими гарантувалося матеріальне і побутове забезпечення суддів. Наприклад, суддів позбавили права на відшкодування витрат на що¬річне санаторно-курортне лікування, права на безплатне користування на території України всіма видами транспорту міського, приміського і місцевого сполучення (що дуже суттєво для працівників місцевих судів), а також на встановлення квартирної охоронної сигналізації та користування нею за рахунок державного бюджету, звузили перелік посад, час роботи на яких зараховується до суддівського стажу, тепер судді, котрі потребують поліп¬шення житлових умов, забезпечуються тільки службовим житлом. Причому порядок та терміни надання житла суддям виписані в законі декларативно.
Крім того, при надмірній завантаженості низькою залишилась оплата праці співробітників апарату окружних і апеляційних судів, їхні посадові оклади — на рівні мінімальної зар¬плати. Через це в деяких судах на двох суддів припадає по одному помічнику і секретарю судового засідання, а велика плинність кадрів не кращим чином впливає на якість судових документів і правосуддя в цілому.
— ВАС набув статусу останньої інстанції в адмінпроцесі. Які виклики постали перед ним після цих змін?
— ВАС, який на сьогодні складається із 63 суддів, набув статусу повноцінної касаційної інстанції. Така зміна висуває нові вимоги щодо однаковості його судових рішень, однома¬нітності судової практики. Прик¬ро, але треба визнати, що не¬однакове застосування закону трапляється в практиці як ВАС, так і ВС. Нам потрібно розв’язувати ці проблеми, оскільки нині підвищилася відповідальність за узгодженість позиції судів у аналогічних справах.
Згідно із законом «Про судоустрій і статус суддів» (ст.32) вищі спеціалізовані суди мають надавати методичну допомогу судам нижчого рівня з метою однакового застосування норм Конституції та законів України в практиці, давати роз’яснення з питань застосування законодавства при вирішенні справ. ВАС постійно готує інформаційні й оглядові листи, пленум ВАС у постановах узагальнює практику застосування матеріального і процесуального закону з метою забезпечення однакового застосування норм права при вирішенні адміністративних справ.
Одначе вважаємо, цього замало. Зборами суддів ВАС вирішено розпочати напрацювання бази правових позицій ВС та ВАС в адмінсправах. Положення про базу наразі розробляє робоча група, яку очолює заступник голови ВАС Михайло Цуркан.
— Як ця база буде формуватися, що собою являтиме?
— Саме ці питання мають бути закріплені в положенні, що розробляється. Воно визначатиме загальні вимоги до порядку формування, ведення, використання, зберігання правових позицій та надання доступу до бази. Вирішується, хто простежуватиме випадки неоднакового застосування закону суддями ВАС в аналогічних справах, яким буде механізм обрання тієї позиції, котру слід уважати єдиним орієнтиром для судів нижчих інстанцій, коли правова позиція набуватиме силу усталеної, який вигляд матиме відповідний текст, хто прийматиме рішення про включення усталеної правової позиції до бази.
Доступ до бази плануємо зробити вільним. Адже вона формується не лише для суддів, а й для громадян, котрі зможуть ознайомитися з позицією ад¬мінсудів і знатимуть, чого варто очікувати. Можливий варіант — розміщення на офіційному веб-порталі ВАС.
— Ця правова позиція буде обов’язковою для дотримання? Якщо суддя вирішить справу врозріз із нею, чи буде нести за це дисциплінарну відповідальність?
— У жодному разі питання так не ставиться. Правова позиція матиме рекомендаційний характер. Однак якщо суддя в типовій справі винесе ухвалу протилежного змісту, ніж за¬значено в правовій позиції, то повинен буде обгрунтувати своє рішення.
— Скільки часу потрібно, щоб напрацювати таку базу?
— Вона наповнюватиметься поступово. У ВАС уже є певні рішення, які можна класифікувати як правову позицію. Наприклад, палата суддів у повному складі розглядала справу стосовно публічно-правового спору щодо виплат військово¬службовцям: у судах нині велика кількість подібних справ. Тож рішення могло б мати характер «м’якого» прецедента.
«Скорочене провадження як одна з форм розгляду справ першою інстанцією приживається нелегко»
— «Прикінцевими положеннями» закону «Про судоустрій і статус суддів» унесено зміни до багатьох актів, зокрема й Кодексу адміністративного судочинства. Які, на вашу думку, найсуттєвіші недоліки кодексу були ви¬правлені й чи є вже позитивні результати від корективів? Чи залишилися в КАС ще ті положення, які знижують потенціал адмінсудочинства?
— Від старту судової реформи минуло ще небагато часу, аби відчути кардинальні зрушення від унесених змін. Також хочу нагадати, що Президент Віктор Янукович гарантував: у разі виявлення в законі недоліків до нього вноситимуться зміни. Тому й робочу групу, яка працювала над законопроектом, не розформовували.
На мій погляд, позитивом реформи має стати відновлення судового контролю за виконанням судових рішень. А негативом є те, що не встановлено чітких обмежень для допуску справ до касаційної інстанції. Торік до ВАС надійшло понад 45 тис. матеріалів, з яких більш ніж 43 тис. — касаційні скарги. До кожного судді щомісяця в середньому надходило по 87 матеріалів — це досить велике навантаження. Зменшення обсягу касаційних скарг дозволить ВАС більш якісно виписувати правові позиції в судових рішеннях.
— Але ж було внесено зміни до КАС, якими запроваджено процедуру скороченого провадження в адмін¬судочинстві. Чи вона не обмежує допуск справ до касаційного провадження? Як узагалі ця норма приживається?
— Усі норми, що дозволяють скоротити строки провадження і прискорити проходження справи по інстанціях, мають вітатися. Не треба найпростіший спір розглядати як складну справу. Утім, хоча сама ідея започаткування скороченого провадження є прогресивною, підхід до форми такого розгляду справи планувався інший.
Нині скорочене провадження як одна з форм розгляду справ судами першої інстанції приживається нелегко. Застосувати ці норми непросто. Крім того, порушується один з найважливіших принципів адмінсудочинства — право на публічний розгляд справи, оскільки, за правилами скороченого провадження, сторони не присутні в судовому засіданні.
Скорочене провадження за¬плановано в безспірних справах, тому будь-яке оскарження такого рішення, зокрема й в апеляційному порядку, свідчить про те, що між сторонами все ж таки виник спір щодо предмета позову. Було б доцільно, якби в разі незадоволення однієї зі сторін таким судовим рішенням законодавець дозволив, як передбачено в Цивільному процесуальному кодексі, суду першої інстанції розглянути справу заново, зважаючи на заперечення.
Скорочене провадження важко приживається в судах ще й тому, що, за своїм змістом, норми вимагають, аби позов обов’язково підлягав задоволенню. В іншому випадку справа має розглядатись у загальному порядку. Тобто знову втрачається завдання скороченого провадження — пришвидшення розгляду справи.
Крім того, на мій погляд, необхідно було скорочення в названій категорії справ робити так, щоб у першій інстанції справа розглядалася за загальними правилами — за участю сторін, а в апеляційному та касаційному порядку рішення оскаржувалися вже у випадках, якщо подібні (аналогічні) справи ще не розглядали в апеля¬ційному і касаційному порядку. Це, по-перше, вирішило б питання щодо навантаження в апеляційних і касаційних судах: якщо маємо справи з аналогічним предметом спору, то наявність позиції апеляційного та касаційного суду означає, що відповідні рішення не можуть оскаржуватися в апеляційному і касаційному порядку. По-друге, не порушувалися б принцип публічного розгляду справи в суді першої інстанції та право осіб на безпосередню участь у засіданні.
Ще хотілося б зауважити, що до спорів з таким предметом, як визначено в ч.1 ст.1832 КАС (щодо припинення за зверненням суб’єкта владних повноважень юридичних осіб чи фізичних осіб — підприємців у випадках, передбачених законом, або стягнення грошових сум), не може застосовуватися скорочене провадження. Такі спори не множинні, тому для них відсутня потреба запроваджувати цей спосіб розгляду.
Також виникають проблеми з виконанням судових рішень. У разі скороченого провадження постанови суду першої інстанції підлягають виконанню негайно (абз.2 ч.1 ст.256 КАС). Наприклад, якщо суд задовольнив позов фізичної особи щодо соціальних виплат, постанова виконується негайно й у повному обсязі.
Суб’єкт владних повноважень може оскаржити таку постанову до апеляційного суду. Проте, поки відповідач готуватиме оскарження, постанова виконуватиметься, з органів Пенсійного фонду, відділів праці та соціального захисту гроші будуть стягнуті. І навіть якщо апеляційний суд ухвалить протилежне рішення, тобто відмовить фізичній особі в задоволенні позову, то, за ст.266 КАС, повернути кошти, стягнуті на користь фізичної особи, не можна. Це ще не весь спектр недосконалості цього прова¬дження.
Отже, на наш погляд, ст.1832 КАС потребує внесення змін. Скорочене провадження має застосовуватися, коли предметом розгляду є аналогічні спори. Доцільно, щоб суд першої інстанції слухав справи за участю сторін, і, якщо спори ви¬рішено відповідно до позиції судів вищих інстанцій, рішення не підлягають оскарженню в апеляційному і касаційному порядку. Така процедура була б прийнятна для судів і відповідала б європейським стандартам.
«За рахунок підриву довіри до адмінсудів держава намагалася відстрочити відповідальність за популізм у соціальній політиці»
— Яку роль у відносинах особи і влади відіграватиме Адміністративно-процедурний кодекс, розробленням якого займається Міністерство юстиції? Чи можна сподіватися, що він скоро буде прийнятий?
— Це запитання скоріше до Кабінету Міністрів і Верховної Ради. Адміністративно-процедурний кодекс мав бути прийнятий ще 5 років тому. Його вже апробували б. Можливо, певні ешелони влади не зацікавлені в прийнятті цього кодексу, тому що він упорядкує чимало процесів, що відбуваються у виконавчій владі, зробить їх більш ефективними, поставить під ретельніший контроль дії посадовців. З-поміж іншого передбачається досудовий розгляд багатьох скарг. Тобто скарги, що нині розглядають у судах, вирішуватимуться в досудовому порядку. До судів надходитимуть лише складні (з фактичного чи юридичного погляду) спори, вирішити які під силу виключно суддям. Тож суди зацікавлені в прийнятті АПК.
— На нещодавніх зборах суддів зазначалося, що ВС має передати ВАС 20 тис. справ та касаційних скарг, пов’язаних із соціальними виплатами. Як відбувається процес передання?
— ВАС отримав та розпо¬ділив серед суддів приблизно 16 тис. справ. Ще має надійти близько 4 тис. Зважаючи на такі чинники, як середньомісячне навантаження на одного суддю ВАС, середньомісячне надхо¬дження справ до ВАС, розгляд справ щодо соціальних виплат, які надходять з ВС, триватиме близько 2 років.
— Керівники апеляційних адмінсудів звертають увагу на перевантаження цією категорією справ, застерігають, що суди можуть зупинитися. Чому в цій історії ніяк не вдається поставити крапку?
— Зрозуміло, що це справи, яких узагалі не мало бути. Прикро, що ми стали свідками перекидання законодавцем (усупереч позиції ВАС) соціальних спорів з адміністративної до цивільної юрисдикції та назад. У такий спосіб, за рахунок підриву довіри до адмінсудів, держава намагалася відстрочити відповідальність за свої помилки та популізм у соціальній по¬літиці.
Зупинити потік цих справ до судів можна тільки внесенням змін до законодавства, на що має бути політична воля. В Україні ухвалено багато соціально орієнтованих законів, якими гарантуються доплати до пен¬сій. Виконати такі зобов’язання в повному обсязі держава не може: це зруйнує еконо¬міку.
Утім, згадані спори належать до адмін’юрисдикції, тож суди їх розглядають. Поки що іншого виходу немає. Щоб дещо зменшити навантаження на суддів, потрібно активніше заповнювати суддівські вакансії в апеляційних судах. Також держава має налагодити фінансування судів, щоб грошей вистачало на забезпечення роз¬гляду справ.
«Судам, які лише розпочали впроваджувати автоматизовану систему розподілу справ, раджу не боятися цього процесу»
— Одним із завдань судової реформи є підвищення фахового рівня суддівського корпусу. Як ви вважаєте, чи вдалося «переформатованій» Вищій кваліфікаційній комісії суддів забезпечити обителі Феміди фахівцями з високим рівнем підготовки, а тих, для кого суддівська мантія виявилася затяжкою, — відсіяти?
— Я вважаю позитивом те, що відтепер члени ВККС діють не на громадських засадах, а на постійній основі і збираються фактично щотижня. Офіційно ВККС відкрила своє перше робоче засідання в новому складі 16 вересня 2010 року. За час її роботи до системи адмін¬судів обрано приблизно 60 суддів. Для порівняння: за 9 мі¬сяців роботи попереднього складу ВККС у 2010 році було обрано на посади 21 суддю, тобто майже втричі менше.
Стосовно фахової підготовки суддів, уважаю, що ця робота комісії попереду. Правда, я не погоджуюся з тим, що кандидати в судді, які здали екзамени у Кваліфікаційній комісії адміністративних судів, мають проходити процедуру призначення на посади від самого початку. Оскільки це займає 1,5—2 роки, в нас упродовж зазначеного часу буде дефіцит кадрів у окружних судах. Залишається тільки варіант заповнення вакансій через переведення із судів іншої юрисдикції.
— Який стан справ у новостворених Вінницькому та Житомирському апеляційних адмінсудах? Чи заповнені в них вакансії?
— Суди вже розпочали процесуальну діяльність. Вони не забезпечені приміщеннями відповідно до потреб (з урахуванням кількості суддів і праців¬ників апарату). Житомирський апеляційний адмінсуд тимчасово розміщується в приміщенні лік¬відованого апеляційного господарського суду, площа якого — близько 2 тис. м2, а Вінницький апеляційний адмінсуд — у приміщенні Вінницького окружного адмінсуду (приблизно така ж площа). Потреба цих судів у приміщеннях — 8—10 тис. м2.
Поступово заповнюються вакансії: у Вінницькому апеля¬ційному адмінсуді вже призначено 15 із 42 суддів, у Житомирському — 13 із 38. Активність у заповненні вакантних посад прямо залежить від фінансування та забезпечення службовим приміщенням. До речі, ці суди не профінансовані, а почали свою роботу при мінімальному фінансуванні за рахунок інших адмінсудів.
— З 1 січня 2011 року введено в дію новий Класифікатор категорій адмінсправ. Чим він відрізняється від попереднього?
— Класифікатор категорій адмінсправ має важливе значення для організації судочинства. На його основі визначається спеціалізація суддів (судових палат), розподіляються справи між суддями, ведеться звітність судів про розгляд справ, здійснюється систематизація та узагальнення судової практики, визначаються навантаження на суддів та складність справ, спеціалізація з надання методичної допомоги суддям судів нижчого рівня тощо.
У класифікаторі, який застосовували досі, використовувався такий підхід, при якому ад¬мінсправи поділялися на групи одночасно за двома головними ознаками — предметом оскарження (індивідуальний акт, нормативний акт, адміністративний договір) та змістом спірних відносин (з приводу проходження публічної служби та з приводу виборчого процесу). Як додаткова класифікаційна ознака (для поділу адмінсправ на підгрупи) використовувався суб’єкт владних повноважень — сторона процесу.
Застосування одночасно двох класифікаційних ознак як головних при поділі адмінсправ на групи створювало незручності під час аналізу звітів судів про розгляд адмінсправ. Наприклад, для аналізу практики застосування законодавства про публічну службу відповідні групи судових справ «уручну» виокремлювали із загальних категорій, що виділені на основі іншої головної ознаки (зокрема, за предметом оскарження чи предметом захисту).
У новому класифікаторі поділ справ на категорії здійснено на основі однієї (єдиної) класифікаційної ознаки — змісту спірних правовідносин, що збігаються з відповідними галузями (підгалузями) матеріального законодавства. Оскільки основними галузями законодавства, що регулюють діяльність суб’єктів владних повноважень, є конституційне, адміністративне та фінансове, то у відповідних рядках виділено саме ті підгалузі (правовідносини), спори на основі яких у практиці адміністративних судів трапляються найчастіше. Таким чином полегшується автоматизований пошук справ за іншими класифікаційними ознаками (стороною справи, предметом оскарження).
— Адмінсудочинство було першопрохідцем у застосуванні автоматизованої системи документообігу в судах. Якими б були ваші рекомендації судам, які тільки в цьому році почали застосовувати цю систему? З якими перевагами і недоліками такого розподілу справ довелося стикнутися адмінсудам?
— У нашому суді було три етапи вдосконалення автоматичного розподілу: з 2007 року ми самі запровадили цю систему, щоб зменшити обсяг залишків справ. Потім у 2009-му було ухвалено закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запровадження автоматизованої системи документообігу в адміністративних судах». У 2010 році закон «Про судоустрій і статус суддів» уже зобов’язав вести об’єктивний і неупереджений розподіл документів у всіх судах. Названими законами вносилися корективи до алгоритмів автоматичного розподілу справ у судах. Не можу сказати, що формалізація цього процесу призвела до покращення ситуації, але закон є закон, його треба виконувати.
Судам, які лише розпочали впроваджувати автоматизовану систему розподілу справ, раджу не боятися цього процесу. Він насамперед дозволяє значно пришвидшити механізм обробки документів. Великий обсяг справ, що надходять до суду щоденно, а це від 300 до 600 матеріалів, автоматично розподіляється без стороннього втручання.
Є й недоліки: інколи закладений алгоритм настільки формалізований, що система не в змозі розподілити справи до вирішення цих питань технічними службами Державної судової адміністрації.
Наприклад, проблемою є нерівномірний розподіл справ між суддями (для мене не зрозуміло, чому програмісти не можуть її вирішити). Крім того, в нашому суді ускладнення виникли при формуванні суддівських колегій для розгляду питань про допуск справ до провадження у ВС. До складу цих колегій автоматично включалися судді, які ухвалювали оскаржуване рішення, а це суперечить ст.240 КАС (має бути п’ятірка без участі суддів, котрі розглядали дану справу).
З огляду на технічні характеристики автоматизованої системи «КП «ДАС» порядок формування колегій належним чином реалізувати було неможливо, про що складено відповідний акт. Щоб розв’язати проблему розгляду питань про допуск справ до провадження у ВС у законодавчо встановлені строки, збори суддів ВАС унесли зміни до Тимчасового положення про порядок формування колегій суддів.
«Невиконання судових рішень свідчить про відсутність правосуддя в країні»
—Як ви гадаєте, законодавець дослухається до поради Венеціанської комісії вжити прискорювальних або компенсаторних заходів у випадках надто тривалого судового або виконавчого провадження? Адже комісія вважає, що без таких дієвих заходів наплив відповідних скарг до Європейського суду з прав людини може тривати й надалі.
— Одним з головних завдань реформи було подолання судової тяганини. У законі «Про судоустрій і статус суддів» значно скорочено строки розгляду справ — до місяця. Якщо одна зі сторін уважатиме, що строки порушено, то може оскаржувати дії судді до ВККС або Вищої ради юстиції. Інспектори перевіряють достовірність зазначених у скарзі фактів, у разі їх підтвердження судді загрожує дисциплінарне покарання.
Також за невиконання судового рішення законом передбачено штраф (від 500 до 1000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян) або позбавлення волі на строк від 3 до 8 років залежно від посади службової особи. Отже, можна сказати, що законодавець дослухався до вимог Венеціанської комісії.
— Як ви вважаєте, передбачений у КАС штраф за ненадання звіту про виконання судового рішення або невиконання судового рішення стане дієвим механізмом скорочення кількості невиконаних судових рішень?
— Взагалі, невиконання судових рішень свідчить про відсутність правосуддя в країні. До Європейського суду переважно скаржаться саме на невиконання судових рішень. В Україні законодавець намагається врахувати все, але проблеми дуже складні. Наприклад, рішення щодо соціальних ви¬плат не виконуються, тому що в держави немає коштів.
Передбачений штраф якоюсь мірою сприятиме виконанню судового рішення. Але це не панацея. Має бути державна ідеологія поваги до законів — її потрібно прищеплювати з народження.
— Предметом розгляду в адмінспорах ставали досить серйозні відносини, зокрема, йшлося про правомірність призначень на високі державні посади, оголошення позачергових виборів. Як адмінсудам удається уникнути політичного впливу? Чи часто їм доводилося стикатися з такими ситуаціями, коли певні політичні сили використовували їх у своїх інтересах? Чому іноді на адмінсуди покладають обов’язок вирішувати деякі політичні питання?
— До адміністративних належать справи, які за своїм змістом не можуть не бути по¬літичними. Наприклад, про оскарження актів органів влади, про оскарження рішень та дій учасників виборчих та референдумних процесів. Вам відомо, що система адмінсудів забезпечувала судовий контроль під час трьох виборчих кампаній — 2006, 2007 та 2010 років.
Особливістю вітчизняної судової практики є високий ступінь її політизації, тобто влада протиправно втручається в адмінпроцеси. Тому адмінспори часто мають політичний підтекст.
Якщо пригадаєте, були спроби протиправного усунення з посад суддів Конституційного Суду, загальних та адмінсудів у 2007—2008 роках. Принципова позиція адмінсудів стала на заваді свавільним рішенням.
Як ви знаєте, рішення про встановлення результатів виборів кожного разу спричиняли правові спори, проте адмінсуди своїми авторитетними та виваженими рішеннями кожного разу забезпечували суспільну стабільність.
При вирішенні спорів судді зберігають неупередженість та політичну незаангажованість, інакше відповідний судовий процес не тільки не вирішить політико-правового конфлікту, а навпаки, загострить його.
«Як має виглядати процес, щоб усунути підозри в заангажованості, — питання складне»
— Як ви оцінюєте роботу п’ятої палати ВАС? Чи вдається їй упоратися з обов’язками, передбаченими КАС?
— У зв’язку із внесенням змін до КАС щодо розширення компетенції ВАС нам довелося реорганізувати свою роботу так, аби забезпечити розгляд по першій інстанції справ за участю Президента, ВР, ВРЮ, ВККС, а також допуск справ до провадження у ВС. П’ята палата працює менш ніж рік, тому підбивати підсумки і робити висновки зарано. Судді роз¬глядають важливі категорії спорів з приводу відносин за участю найвищих посадових осіб держави. Розгляд спорів з приводу їх актів, дій, рішень чи бездіяльності відбувається своєчасно й у повній відповідності до положень закону.
Рішення в цій категорії справ виносяться вперше, а наша наука не надто уважна до такого роду спорів. Хоча судова реформа й торкнулася цих питань, все ж залишаються окремі, доволі важливі, але недостатньо чітко врегульовані моменти. Їх існування пов’язане з досить складним, і складним не тільки для українського права, питанням: де грань між незалежністю судді та суддівською сваволею? Як має виглядати процес, щоб усунути підозри в заангажованості судді та зміцнити довіру до нього? Небагато наших на¬уковців наважуються на роботу в цьому напрямі.
На жаль, за історичними мірками нещодавно ми втратили двох справді непересічних фахівців: практика — заступника Голови ВС Володимира Стефанюка і теоретика — визнаного і в нас, і за кордоном «адміністративіста» Вадима Авер’янова. Нам не вистачає фахівців такої глибини знань і широти поглядів, їх робота була і досі залишається поштовхом для розвитку багатьох напрямів адміністративного права.
— Чи доводиться представникам п’ятої палати долати певний бар’єр, аби ухвалювати рішення, якими, по суті, колеги позбавляються мантій?
— Рішення у справах, де мають місце скарги на суддів, потребують особливої уваги, такого наукового обгрунтування, яке відповідає демократичності нашого політичного режиму і правовому характеру держави. Ми постійно працюємо над цим, останнім часом підходимо до вивчення того, як ви¬рішуються схожі питання не тільки в Європі, а й у далекому зарубіжжі.
«Через недофінансування судам постійно загрожує зупинка діяльності»
— Чи вдалося вирішити проблему, яка загрожувала незалежності судів, пов’язану з перевірками Державної фінансової інспекції? Ви вважаєте, що основною причиною цих ревізій було намагання вплинути на суди, в яких наразі перебуває 1,6 тис. справ, де стороною виступає ДФІ?
— ДФІ як орган, якому належить перевіряти дотримання законодавства щодо використання бюджетних коштів, не може перевіряти органи судової влади, оскільки це порушує рівновагу, особливо щодо ад¬міністративних судів, оскільки сьогодні близько 2000 справ, де стороною є ДФІ, перебувають на розгляді в адмінсудах. Крім того, законом не передбачена перевірка судів ДФІ — органом виконавчої влади.
Звертаю увагу, що суди не уникають перевірок. Ми свідомо на всіх рівнях заявляємо, що суди фінансуються з бюджету і контроль за їх діяльністю необхідно здійснювати. Ми пропонували і пропонуємо, що повноваження стосовно перевірки виконання бюджетних призначень ВАС мала б здійснювати, скажімо, Рахункова палата — незалежний орган. Апеляційні та окружні суди має перевіряти і перевіряє в даний час ДСАУ, в складі якої діє відповідне ревізійне управління. А вже ДСАУ може перевіряти ДФІ.
Таку позицію було доведено до відома керівництва Уряду, очікуємо реакцію Комітету ВР з питань правосуддя. Утім, уже тепер у чотирьох адміністративних судах повним ходом триває ревізія.
— На одному із засідань РСАС ви зауважили, що у ВАС 30% майна — власність суддів. Голови апеляційних адмінсудів скаржилися, що їм постійно не вистачає грошей ні на марки, ні на конверти. Чому ж «адміністративники» ніяк не можуть до¬стукатися до влади і домогтися збільшення фінансування для адмінсудів?
— Отримати належне фінансування не вдається не тільки адміністративним, а й судам інших видів юрисдикції. Влада пояснює це відсутністю додаткових ресурсів у дохідній частині державного бюджету.
Судам постійно загрожує зупинка діяльності: в одному з апеляційних адміністративних судів паперу залишилося на місяць, у другому — закінчилися кошти на конверти, в третьо¬му — на оплату поштових послуг. І так постійно. Тобто в адмінсудах не тільки хронічне бю¬джетне недофінансування, а й постійне ненадходження або несвоєчасне надходження бю¬джетних коштів з Держказначейства.
На мій погляд, справа не лише в дефіциті бюджету, а й у нераціональному плануванні видатків. Кошти потрібно розподіляти з урахуванням кількості справ, які розглядають суди. Наприклад, у 2010 році в апеляційні адмінсуди надійшло у 8,5 раза більше справ, ніж в апеляційні господарські. А на 2011 рік витрати апеляційних господарських судів перевищують бюджетні призначення адміністративним апеляційним судам на 28,8 млн грн. Якесь незрозуміле дискримінаційне ставлення Уряду до фінансування адмінсудів.
— Чому, на вашу думку, існує суттєва різниця в сумах, передбачених держбюджетом для «адміністративників» і «господарників»?
— Мені самому це не зрозуміло. Виникає враження, що при формуванні державного бюджету до уваги беруться минулорічні суми, і вони або залишаються такими ж, або дещо зростають з урахуванням збільшення кількості справ, суддів, працівників апарату. Фактично не виділяються кошти на розвиток, хоча в нас є суди, що працюють в орендованих приміщеннях, не відремонтованих належним чином.
Під час зустрічей глава Уряду Микола Азаров та міністр фінансів Федір Ярошенко пого¬джуються з необхідністю підвищити фінансування адмінсистеми. Проте якихось дієвих заходів поки що не спостерігається.
Нині держава декларує зростання доходів держбюджету за підсумками першого кварталу. Сподіватимемося, що при внесенні змін до держбюдже¬ту-2011 частка додатково отриманих коштів може бути використана і на фінансову підтримку адмінсудів, а також збільшення матеріального та соціального забезпечення суддів і пра¬цівників апарату судів.
«Кожен може опинитись у складній ситуації, тому варто ставитись одне до одного толерантно»
— У 2009-му між вами та Головою ВС Василем Онопенком виник конфлікт з приводу того, чи потрібна вітчизняній системі адмін’юстиція. Які у вас нині стосунки з Василем Васильовичем? Більше зазіхань на адмінсудочинство не було?
— Ні, не було. Реформою затверджено три судові вертикалі, й на цьому поставлено крапку. П’ятирічна діяльність адмінсудів і зростання звернень громадян до них переконливо доводять, що адмінсудочинство відбулося. Часом доведено, що кожен може опинитись у складній ситуації, тому потрібно ставитись одне до одного толерантно.
— Мабуть, нелегко очолювати суд, який не так давно зіп’явся на ноги. Які риси повинні бути притаманними голові обителі Феміди?
— Для декого в умовах тотального нігілізму, а в деяких випадках — і цинізму, це може прозвучати дещо пишномовно, але я б підкреслив як головне силу духу і порядність, тобто вміння не зраджувати своїх переконань ні за яких умов, усвідомлюючи відповідальність не тільки за свої вчинки, але і за вчинки всіх членів своєї команди. Команди у розумінні «однодумці, котрі поділяють твої переконання, які не шукають нагоди, аби зрадити їх».
Безумовно, будь-який керівник повинен мати організаторські здібності та управлінські навички. Також потрібно пам’ятати, що голова суду під постійним «прицілом»: кожні крок, учинок, рішення обговорюються, оцінюються. Це вимоги професії та посади.
— І наостанок: що б ви побажали нашим читачам?
— Стабільності та впевненості в завтрашньому дні. Життя на гідному рівні. Бажаю, щоб ставлення до судової гілки влади змінювалося на більш позитивне, зростала довіра і повага до суддів. Щоб громадяни, які звертаються до суду, після розгляду справи йшли з гарним настроєм. А загалом — щоб зростала правова культура су¬спільства.
Розмову вела Марина ЗАКАБЛУК
Коментарі
До статті поки що не залишили жодного коментаря. Напишіть свій — і будьте першим!