Вітчизняна конституційна юрисдикція в другому десятилітті нинішнього тисячоліття

Сторінка 11. Нові пропозиції, сформовані в процесі офіційної інтерпретації законів

На попередніх двох сторінках, опублікованих у тижневику (№№18—19 та 20), йшлося про 6 вердиктів Конституційного Суду, винесених у справах за поданнями щодо конституційності чи неконституційності тих чи інших положень нормативних актів. Ще 7 рішень у І півріччі 2012 р. прийняті єдиним органом конституційної юрисдикції у зв’язку з необхідністю офіційного тлумачення окремих положень як Основного, так і інших законів України. Приводом для розгляду відповідних справ стали 2 подання органів державної влади та 5 звернень громадян.

Деякі проблеми інформації про особисте й сімейне життя

Обидва подання стосувались офіційного тлумачення окремих положень Конституції. За клопотанням Жашківської районної ради Черкаської області Суд мав дати інтерпретацію 4, а за поданням Пенсійного фонду — аж 10 конституційних норм.

У першому випадку рішення побачило світ 20 січня 2012 р. Жашківська районна рада звернулася до КС із проханням протлумачити положення чч.1 та 2 ст.32 і чч.2 та 3 ст.34 Конституції, поставивши при цьому 3 конкретні запитання: що слід розуміти під інформацією про особисте й сімейне життя? чи належать такі відомості до конфіденційної інформації про особу? чи є збирання, зберігання, використання і поширення інформації про особу втручанням в її особисте й сімейне життя?

У полі зору КС — 36 статей із 12 актів

Предметом офіційного тлумачення стали 4 положення Основного Закону. Проте об’єкт інтерпретації виявився набагато ширшим: це ще 10 статей Конституції (3, 5, 7, 19, 21, 24, 27, 28, 68, 92), приписи Цивільного кодексу (стст.269, 270, 271, 301, 302), Сімейного кодексу (ст.4), законів «Про захист персональних даних» (стст.5, 14), «Про інформацію» (стст.5, 11, 20, 21), «Про доступ до публічної інформації» (стст.1, 5, 6, 7), окремі положення Загальної декларації прав людини 1948 р. (стст.12, 29), Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 р. (ст.8), Міжнародного пакту про громадянські та політичні права 1966 р. (стст.17, 19), резолюція ПАРЄ від 25.12.2008 (пп.1, 6, 12), думки єдиного органу конституційної юрисдикції, висловлені в рішеннях від 30.10.97 та від 6.10.2010, тощо.

Нові міркування Суду щодо питань приватного життя людини

Системно проаналізувавши цей масив актів, КС сформулював чимало власних правових позицій. Серед них можна виокремити висновки про те, що:

• лише фізична особа, якої стосується конфіденційна інформація, має право вільно, на свій розсуд визначати порядок ознайомлення з нею інших осіб, держави та органів місцевого самоврядування, а також право на збереження її в таємниці;

• особистим життям фізичної особи є її поведінка у сфері особистісних, сімейних, побутових, інтимних, товариських, професійних, ділових та інших стосунків поза межами суспільної діяльності, яка здійснюється, зокрема, під час виконання особою функцій держави або органів місцевого самоврядування;

• сімейне життя — це особисті майнові та немайнові відносини між подружжям, іншими членами сім’ї, які здійснюються на засадах, визначених у ч.4 ст.4, ч.5 ст.5, ч.4 ст.7 та інших положеннях Сімейного кодексу;

• неможливо визначити абсолютно всі види поведінки фізичної особи у сферах особистого та сімейного життя, оскільки особисті та сімейні права є частиною природних прав людини, які не є вичерпними й реалізуються в різноманітних динамічних відносинах майнового та немайнового характеру, стосунках, явищах, подіях тощо;

• право на приватне та сімейне життя є засадничою цінністю, необхідною для повного розквіту людини в демократичному суспільстві, та розглядається як право фізичної особи на автономне буття незалежно від держави, органів місцевого самоврядування, юридичних і фізичних осіб;

• перелік даних про особу, які визнаються як конфіденційна інформація, не є вичерпним;

• належність інформації про фізичну особу до конфіденційної визначається в кожному конкретному випадку;

• перебування особи на посаді, пов’язаній зі здійсненням функцій держави або органів місцевого самоврядування, передбачає не тільки гарантії захисту прав цієї особи, а й додаткові правові обтяження; публічний характер як самих суб’єктів владних пов­новажень, так і їхніх посадових осіб вимагає оприлюднення певної інформації для формування громадської думки про довіру до влади та підтримку її авторитету в суспільстві;

• реалізація права на недоторканність особистого й сімейного життя гарантується кожній особі незалежно від статі, політичних, майнових, соціальних, мовних чи інших ознак, а також статусу публічної особи, зокрема державного службовця, державного чи громадського діяча, який відіграє певну роль у політичній, економічній, соціальній, культурній або іншій сфері державного та суспільного життя;

• інформація про особисте та сімейне життя особи (її персональні дані) — це будь-які відомості чи сукупність відомостей про фізичну особу, яка ідентифікована чи може бути конкретно ідентифікована, а саме:

— національність;

— освіта;

— сімейний стан;

— релігійні переконання;

— стан здоров’я;

— матеріальний стан;

— адреса;

— дата й місце народження;

— місце проживання та перебування тощо;

— дані про особисті майнові та немайнові відносини з іншими особами, зокрема членами сім’ї;

— відомості про явища та події, що відбулись або відбуваються в побутовому, інтимному, товариському, професійному, діловому та інших сферах життя особи, за винятком даних стосовно виконання повноважень особою, яка займає посаду, пов’язану зі здійсненням функцій держави або органів місцевого самоврядування.

Така інформація про фізичну особу та членів її сім’ї є конфіденційною і може бути поширена тільки за їх згодою, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.

Конституцією визначено вичерпний перелік підстав, за наявності яких законами України може передбачатися обмеження прав особи на збирання, зберігання, використання й поширення інформації.

Реакція громадськості на рішення Суду

У стислому вигляді всі такі правові позиції КС були узагальнені в резолютивній частині рішення.

У суспільстві та серед юристів-професіоналів вердикт Суду сприйнято позитивно. Окремі випади на адресу єдиного органу конституційної юрисдикції мали дріб’язковий характер або не відповідали змісту рішення, а тому на увагу не заслуговують.

Набагато більше дискусій викликало рішення КС від 25.01.2012 у справі за конституційним поданням правління ПФ щодо офіційного тлумачення 10 положень шести статей Конституції (ст.1, чч.1, 2, 3 ст.95, ч.2 ст.96, пп.2, 3, 6 ст.116, ч.2 ст.124, ч.1 ст.129) у взаємозв’язку з п.5 ч.1 ст.4 Бюджетного кодексу та п.2 ч.1 ст.9 КАС.

Ще одна справа про соціальні виплати

ПФ при цьому постановив перед Судом 3 питання: чи повноважна держава встановлювати зміст та обсяг соціальних виплат залежно від її соціально-економічних можливостей? чи має право держава змінювати порядок і розміри існуючих соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів бюджету? чи є обов’язковими для застосування судами нормативно-правові акти Уряду з питань соціального захисту громадян, видані на виконання вимог БК, закону про держбюджет на відповідний рік та інших актів України?

Долучивши до системного тлумачення, крім названих у поданні положень, ще й приписи стст.3, 6, ч.1 ст.17, ч.2 ст.19, ч.3 ст.22, стст.46, 48, ч.1 ст.117 Конституції, Суд у резолютивній частині дійшов таких висновків:

• однією з ознак України як соціальної держави є забезпечення загальносуспільних потреб у сфері соціального захисту за рахунок бюджетних коштів, виходячи з фінансових можливостей держави, яка зобов’язана справедливо й неупереджено розподіляти суспільне багатство між громадянами і територіальними громадами та прагнути до збалансованості бюджету України; при цьому рівень державних гарантій права на соціальний захист має відповідати Основному Закону, а мета й засоби зміни механізму нарахування соціальних виплат та допомоги — принципам пропорційності та справедливості;

• повноваження Уряду щодо розроблення проекту держбюджету та забезпечення відповідного закону пов’язані з його функціями, у тому числі щодо реалізації політики у сфері соціального захисту та в інших сферах, а тому КМ регулює порядок та розміри соціальних виплат і допомоги, які фінансуються за рахунок коштів держбюджету, відповідно до Конституції та законів України;

• суди під час вирішення справ про соціальний захист громадян керуються, зокрема, принципом законності, який передбачає застосування законів, а також нормативно-правових актів відповідних органів державної влади, виданих на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, зокрема й нормативно-правових актів Уряду, виданих у межах його компетенції, на основі і на виконання БК, закону про держбюджет на відповідний рік та інших актів.

Намагання врятувати Уряд?

Правовий аналіз цього рішення Суду неможливо провести без його зв’язку з багатьма попередніми вердиктами КС, а особливо рішенням від 26.12.2011, які вже розглядалися нами. Нагадаємо, що йшлося про 12 аналогічних актів, ухвалених з березня 1999 по листопад 2008 р., в яких сформульовані позиції щодо соціального захисту громадянина не завжди повністю відповідали одна одній і не вирізнялись однозначністю.

Саме тому вердикт від 26.12.2011, в якому конституювався дозвіл КМ на визначення порядку та розмірів соціальних виплат, передбачених законами України, призвів мало не до вибуху невдоволення певних верств населення, оскільки був оприлюднений майже водночас із набуттям чинності законом про держбюджет на 2012 р., який легітимізував право Уряду на зміну розміру соціальних виплат і допомог, у тому числі й на їх зменшення, що попередніми актами КС, як правило, визнавалося неконституційним (див., наприклад, рішення Суду від 20.03.2002, 17.03.2004, 1.12.2004, 11.10.2005, 18.06.2007, 9.07.2007, 22.05.2008, 28.04.2009, 8.09.2009 та ін.).

На межі звичайних юридичних консультацій

Дещо умовно, але цілком обгрунтовано можна стверджувати, що офіційне тлумачення, дане Судом 25.01.2012, виявилося насправді звичайною юридичною консультацією щодо правозастосовної практики у сфері діяльності Уряду, судів загальної юрисдикції та інших органів влади стосовно запровадження в життя згаданого вище рішення від 26.12.2011 щодо конституційності надання Урядові права визначати порядок та розміри соціальних виплат залежно від наявного фінансового ресурсу бюджету ПФ. Таке консультування раніше завжди відкидалось єдиним органом конституційної юрисдикції як неналежне до його повноважень. І ця позиція була незмінною та послідовною.

Фактичний дозвіл на позбавлення соціального захисту

На жаль, рішенням від 25.01.2012 КС порушив не тільки давно закладену ним же правову традицію та сталість правильних позицій щодо неприпустимості обмеження прав громадян на соціальний захист. Досить сумнівними з точки зору верховенства права виглядають і фактичне підняття Судом статусу Кабміну ледве не до рівня законодавчого органу, а то й вивищення над парламентом, і своєрідне тлумачення принципу законності, і висновок про обов’язковість для судів загальної юрисдикції керуватися під час розгляду справ про соціальний захист громадян не законом, а нормативними актами, тобто постановами Уряду, і фактичний дозвіл на зменшення соціальних виплат громадян, і деякі інші висновки.

Очевидний підрив авторитету КС

Загалом рішення від 25.01.2012 можна вважати поглибленням помилки Суду, допущеної 26.12.2011, яка вже аналізувалась. Таке поглиблення полягає не лише у фактичному наданні Каб­міну безконтрольних дискреційних повноважень у бюджетній сфері, чим єдиний орган конституційної юрисдикції вочевидь вийшов за межі власних повноважень, а й у руйнуванні сталих принципів конституціоналізму взагалі, ігноруванні прямої дії низки норм Основного Закону, свідомому відкритті шляху до обмеження конституційних прав громадян на соціальний захист.

Не випадково вже в лютому 2012 р. у парламенті з’явився проект постанови про звільнення з посад за порушення присяги 4 із 6 суддів, призначених за квотою ВР, а також аналогічні звернення до глави держави та з’їзду суддів з проханнями вжити таких же заходів до інших двох ланок складу Суду. У цілому недовіра була висловлена на адресу 14 суддів КС із 18.

Гострі питання від громадянина

Увагу привертає те, що з 13 рішень КС, ухвалених у першому півріччі 2012 р., 5 стосувалися конституційних звернень громадян. Три провадження закінчились офіційним тлумаченням положень, які тією чи іншою мірою регулювали правила судового процесу.

Так, 22 лютого 2012 р. побачило світ рішення у справі за клопотанням громадянина В.Стріхаря щодо інтерпретації приписів ст.233 КЗпП у взаємозв’язку з положеннями стст.117, 237¹ цього ж кодексу. Спір виник через неоднозначне застосування судами приписів щодо визначення строку для звернення працівника до суду з позовом про стягнення середнього заробітку за час затримки розрахунку при звільненні та відшкодування власником або уповноваженим ним органом моральної шкоди, завданої несвоєчасною виплатою працівникові належних йому при звільненні сум, та початку перебігу такого строку.

Один зі зразків комплексного аналізу

Правова база для системної інтерпретації зазначених громадянином положень виявилася досить значною за обсягом. Її основою для КС додатково стали стст.32, 43, 55, 56, 62, 152 Конституції, рішення КС від 24.12.2004, стст.47, 116, 237 КЗпП, стст.16, 23 ЦК та окремі норми ще 8 законів: про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів дізнання, досудового слідства, прокуратури і суду, про інформацію, про авторське право і суміжні права, про захист прав споживачів, про телебачення і радіомовлення, про протидію торгівлі людьми, про телекомунікації, про жертви нацистських переслідувань. У процесі вивчення змісту проаналізованих положень Суд визнав за необхідне додати до предмета тлумачення ще й ст.116 КЗпП, що навряд чи може заперечуватися.

Результатом комплексної інтерпретації виявився чіткий висновок КС: для звернення працівника до суду із заявою про порушення трудового спору щодо стягнення середнього заробітку та про відшкодування завданої при цьому моральної шкоди встановлено 3-місячний строк, перебіг якого розпочинається з дня, коли звільнений працівник дізнався або повинен був дізнатися про те, що власник або уповноважений ним орган, з вини якого сталася затримка виплати всіх належних при звільненні сум, фактично з ним розрахувався.

Виправлення помилок судів загальної юрисдикції

Звернемо увагу, що така позиція КС докорінно відрізнялася від приписів 2007—2008 рр. як Верховного Суду, котрий стверджував, що перебіг встановленого ст.233 КЗпП 3-місячного строку починається з наступного дня після проведення виплат заробітної плати незалежно від тривалості затримки розрахунку, так і Апеляційного суду м.Києва, який уважав, що перебіг такого строку не пов’язаний зі строком виплати заробітної плати.

Проте досить оперативно зреагував на рішення КС Вищий спеціалізований суд з розгляду цивільних і кримінальних справ. Уже 2 березня 2012 р. інформаційним листом він зобов’язав голів апеляційних судів областей, мм.Києва та Севастополя, Апеляційного суду АРК чітко застосовувати рішення КС у судовій практиці, підкресливши при цьому, що воно є обов’язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскарженим.

ОЛЕКСАНДР МИРОНЕНКО, суддя Конституційного Суду України у відставці, доктор філософських наук, заслужений діяч науки і техніки України, лауреат Державної премії України в галузі науки і техніки