Нові інструменти підвищать ефективність адміністративного процессу
Вітчизняне правосуддя відзначається невисоким рівнем ефективності. Реформи, проведені в цій сфері протягом останніх десяти років, на жаль, не привели до позитивних зрушень: зростає середня тривалість розгляду справи, кількість апеляційних та касаційних скарг на рішення судів нижчого рівня, падає рівень виконуваності судових рішень, зростає кількість звернень до Європейського суду з прав людини через порушення Україною права особи на судовий захист.
Гарантії прав особи
Ці проблеми зумовлені багатьма чинниками, зокрема й недостатнім рівнем фінансування судової системи, недоліками в доборі суддів та процедурах притягнення їх до дисциплінарної відповідальності, відсутністю широкої практики альтернативних способів вирішення спорів, недоліками процесуального законодавства.
З метою подолання негараздів Верховна Рада в липні минулого року ухвалила закон «Про судоустрій і статус суддів», прикінцевими положеннями якого внесено зміни до процесуальних законів, у тому числі й до Кодексу адміністративного судочинства. Хоча КАС є новим, і в ньому, можливо, найбільш послідовно втілено європейські стандарти ефективного правосуддя, проте 5 років його застосування виявили прогалини, які знижували потенціал адміністративної юстиції.
Нововведення в КАС за завданнями, що на них покладаються, умовно можна поділити на чотири групи:
1) спрямовані на спрощення доступу до суду;
2) покликані зменшити навантаження на суди;
3) які мають забезпечити повагу до суду;
4) що забезпечуватимуть єдність судової практики.
Перша група положень посилює гарантії права особи на звернення до суду та права на справедливий суд, закладає передумови підвищення оперативності судового захист, усунення невиправданих затримок у процесі, а також уточнює повноваження суду. Зокрема, запроваджується можливість подання позову шляхом заповнення відповідного бланка, що надаватиметься особі канцелярією суду (ст.105 КАС). Користуючись цією нормою, особи без спеціальних юридичних знань та сторонньої правової допомоги зможуть одразу ж після певної неправомірної дії звернутися до суду, що підвищує їхні шанси на якнайповніше відновлення своїх прав.
Змінами до КАС знято обмеження щодо можливості особи поєднувати в одному позові вимоги, які за предметом спору і територіально підлягають розгляду різними адміністративними судами. Також установлено, що помилка позивача при застосуванні правил предметної та терито¬ріальної підсудності відтепер не може бути підставою для повернення позовної заяви. Якщо ж позивач помилиться в правилах юрисдикції, то адміністративний суд, відмовляючи у відкритті провадження, повинен роз’¬яснити йому, суду якої спеціалізації належить розглядати справу (стст.21, 22, 109 КАС).
Важливим питанням доступу до правосуддя є забезпечення участі перекладача у справах з особами, які не володіють мовою судочинства. До внесення змін передбачалося, що перекладач уступав у такі процеси лише після того, як суд установлював особи всіх, хто прибув у судове засідання, та повноваження представників у справі. Тому встановлені в такий спосіб судом дані залишались для особи, яка не володіла мовою судочинства, невідомими. Відтепер перекладач вступає в процес одразу після відкриття судового засідання (ст.125 КАС).
Доповнення новими можливостями
КАС передбачає право певних організацій та осіб звертатися до суду на захист прав та інтересів інших осіб. Водночас до внесення змін ці організації та особи, якщо вони не брали участі у справі, не мали права знайомитися з її матеріалами з метою ви¬рішення питання про наявність підстав для оскарження прийнятих у ній рішень. Сьогодні така можливість у згаданих організацій та осіб з’явилася (ст.61 КАС).
Аналогічна ситуація існувала щодо осіб, які не брали участі у справі, але щодо яких суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси чи обов’язки. Такі особи мали право оскаржити відповідне судове рішення до судів вищих інстан¬цій, але водночас не мали права одержати копію такого рішення. На сьогодні цю недоречність усунуто (ст.167 КАС).
У частині прискорення судового процесу нововведення мають вигляд як удосконалення правових інститутів, так і запрова¬дження нових. У першому випадку КАС доповнено положеннями про можливість:
- виклику учасників процесу до суду шляхом надсилання їм тексту повістки електронною поштою (ст.38 КАС);
- продовження роз¬гляду справи в разі повторного неприбуття відповідача, який не є суб’єктом владних повноважень і був належним чином повідомлений про дату, час та місце судового розгляду (ст.128 КАС);
- розгляду справи в порядку письмового провадження, якщо не прибули всі особи, які беруть участь у справі, хоча й були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду, у разі відсутності заслухати свід¬ка чи експерта (ст.128 КАС).
Припускаю, що ці нововведення дійсно здатні покласти край численним випадкам відкладення роз¬гляду справи через неявку учасників процесу.
Поряд з наведеними положеннями також можна виділити ще одну групу нововведень:
- подання апеляційної скарги на ухвалу, яка не підлягає оскарженню, не є перешкодою для подальшого розгляду справи в першій інстанції (ст.188 КАС);
- ухвали про негайне виконання постанови суду хоч і можуть бути оскаржені, проте набирають законної сили з моменту проголошення (ст.256 КАС);
- рішення вважається врученим навіть у тих випадках, коли поштове відправлення фактично не вручено адресату з незалежних від суду причин, а так само в разі відсутності осіб, які беруть участь у справі, за адресою, повідомленою цими особами (ст.167 КАС);
- апеляційна інстанція має право повертати до першої інстанції тільки ті справи, в яких предметом апеляційного перегляду є ухвали, що перешкоджають подальшому провадженню у справі (ст.204 КАС);
- клопотання про коле¬гіальний розгляд справи можна буде заявляти лише до початку судового роз¬гляду (ст.24 КАС).
Ймовірно, наведені положення усунуть передумови затягування процесу.
Варто згадати й скорочене провадження, передбачене для розгляду простих за фактичним та юридичним змістом справ. Сподіваюся, що воно здобуде широке практичне застосування.
У частині уточнення пов¬новажень суду КАС доповнено положеннями, які:
1) визначають порядок подання письмових зауважень до протоколу окремої процесуальної дії, а також розгляд їх судом (ст.461 КАС);
2) деталізують повноваження судді-доповідача при вирішенні питання про відкриття апеляційного провадження (ст.189 КАС);
3) усувають суперечності в положеннях, що регулювали повноваження суду апеляційної інстанції, за результатами апеляційного перегляду (ст.199 КАС);
4) установлюють порядок розгляду касаційної скарги, що надійшла до суду касаційної інстанції після закінчення касаційного розгляду справи (ст.2321 КАС);
5) визначають порядок видачі виконавчого листа у справі, рішення в якій переглядалося судами апе¬ляційної та касаційної інстанції (ст.258 КАС).
На мою думку, ці зміни забезпечать особі більшу передбачуваність щодо процесуальної поведінки суду, а отже, сприятимуть утвердженню права особи на компетентний суд.
Уникнути однакових спорів
Друга група нововведень поступається першій обсягом, але є не меншою за значенням, оскільки навантаження на суди, зокрема й адміністративні, з року в рік невпинно зростає. Наприклад, розширено можливості примирення сторін спору. Йдеться про запровадження процедури примирення на етапі добровільного виконання рішення, тобто коли останнє стало обов’язковим, але примусове виконання ще не розпочалося (ст.262 КАС).
До внесення цих змін для того, щоб процесуально оформити примирення після ухвалення відповідного рішення, сторонам спору доводилося чекати, поки буде відкрито провадження з примусового виконання такого рішення. Крім розвантаження суду така зміна слугуватиме ще й більш ефективному вирішенню спорів: примирення має, можливо, навіть більший потенціал, ніж постанова, в питаннях оперативності та повноти поновлення прав особи.
Також позитивно оцінюються зміни в предметній підсудності адміністративних справ. Окремі категорії справ (спори за участю обласних, Київської та Севастопольської міських рад) передано з підсудності місцевих загальних судів до окружних адміністративних (ст.18 КАС), що, на мою думку, збалансує навантаження.
Цій же меті деякою мірою сприятиме також норма, за якою суб’єкт владних пов¬новажень матиме змогу звернутися до суду з позовом щодо приватної особи тільки після того, як сплине строк звернення до суду цієї особи з приводу цього ж спору (ст.108 КАС). Таким чином, є сподівання, що зменшиться кількість випадків, коли на розгляді одночасно перебуватимуть два по суті однакові за змістом спори.
Передбачається, що скороченню кількості адміністративних позовів сприятиме й такий новий для вітчизняного законодавства інститут, як рішення, яким суд матиме можливість контролювати виконання суб’єктом владних повноважень постанови, що ухвалена проти нього. Відтепер приватна особа — позивач, яка вважає, що відповідач неналежно виконує постанову в справі, зможе оскаржити відповідне рішення чи дію тут же, на стадії виконання судового рішення, не звертаючись із новим позовом (ст.267 КАС). У деяких державах цей інститут уже використовується, подивимось, чи знайде він своє застосування в Україні.
Кількість апеляційних і касаційних скарг планується зменшити за допомо-
гою низки процесуальних «фільтрів». Так, запрова¬джуються заборони на:
- апеляційне оскарження рішень у справах з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень щодо притягнення до адміністративної відповідальності (ст.1712 КАС);
- касаційне оскарження рішень, ухвалених у порядку скороченого провадження (ст.1832 КАС).
Передумови покращення судочинства
Третя група нововведень представлена двома інститутами:
1) адміністративним штрафом, що може бути негайно накладений судом у разі невиконання розпоряджень головуючого судді (ст.134 КАС);
2) штрафом за ненадання звіту про виконання судового рішення або невиконання судового рішення (ст.267 КАС).
Вважаю, що обидва інститути є цілком доречними. Перший надає розпорядженням і вимогам суду в ході організації процесу принаймні таку ж вагу, яка визнається за вимогами інших носіїв влади (народних депутатів, прокурорів, службовців органів контролю та ін.), невиконання яких тягнуло за собою адміністративний штраф. Другий зі згаданих інститутів з огляду на практику його застосування в зарубіжних країнах дозволяє сподіватися, що за¬грозливе за своїми масштабами невиконання рі¬шень в Україні вдасться скоротити.
Наведені новації цілком співзвучні з підходами, ви¬кладеними в рекомендаціях Комітету міністрів Ради Європи «Про заходи щодо спрощення доступу до правосуддя» від 14.05.81, «Про заходи щодо запобігання та зменшення надмірного навантаження на суди» від 16.09.86, «Про незалежність, дієвість та роль суддів» від 13.10.94, «Про надання судових на інших правових послуг громадянам шляхом використання нових технологій» від 28.02.2001, «Про виконання адміністративних і судових рішень у сфері адміністративного права» від 9.09.2003, «Про судовий перегляд адміністративних актів» від 15.12.2004, а також настановам Європейської комісії з ефективності правосуддя.
І, нарешті, четверта група нововведень — комплекс норм, якими суттєво змінено процесуальний статус Верховного Суду. Із цього комплексу норм особливо варто виділити ті, які ви¬значають порядок перегляду ВС справ з підстав не¬однаковості судової практики. Якщо до внесення змін ВС здійснював такий перегляд у складі спеціалізованих палат, правові позиції яких іноді суперечили одна одній, то тепер такі ситуації неможливі — справи переглядатимуться пленарною колегією, що складатиметься з усіх суддів ВС, які представлятимуть кожну юрисдикцію.
Підсумовуючи, маю за¬значити, що наведені зміни до КАС закладають перед¬умови до істотного покращення якості судочинства та підвищення довіри громадян до суду. Водночас слід усвідомлювати, що судочинство є системою, яка постійно розвивається та збагачується застосуванням певних процесуальних інститутів. Відповідно, законодавець постійно повинен уважно простежувати та усувати перешкоди в наповненні змісту конституційного права на судовий захист новими елементами.
Олександр ПАСЕНЮК, голова Вищого адміністративного суду України
Коментарі
До статті поки що не залишили жодного коментаря. Напишіть свій — і будьте першим!