Сторінка 10. «Маленьке рішення для КС — велике горе для опозиції?»
Попередню розповідь ми перервали на характеристиці рішень єдиного органу конституційної юрисдикції в Україні, що стосувались удосконалення виборчого законодавства напередодні чергових парламентських перегонів. Зокрема, йшлося про прийняті один за одним (4 та 5 квітня 2012 р.) вердикти про неконституційність чотирьох приписів закону про формування парламенту від 17.11.2011. Завершимо розпочатий аналіз.
Прогалини в забезпеченні рівності при голосуванні за кордонами України
Вже охарактеризоване рішення КС від 4.04.2012, звичайно, не можна назвати ідеальним. Приймалося воно в умовах певного напруження, тобто в невідкладному режимі, оскільки вже через тиждень ЦВК мала офіційно оголосити про кількість виборчих округів у кожному регіоні, а до кінця квітня — територіально розмежувати їх.
Ідеться, наприклад, про те, що, взявши за стрижень вердикту дотримання рівності при виборах, Суд у той же час замовчав ту обставину, що рішення саме по собі порушує цей принцип, залишаючи можливість закордонному виборцю голосувати тільки в багатомандатному окрузі. Природно, внесення змін до будь-якого акта, у тому числі й до закону «Про вибори народних депутатів України», виходить за межі повноважень єдиного органу конституційної юрисдикції.
Отже, пояснення, що рішення вимагає від Верховної Ради негайного внесення змін/доповнень до закону, треба було б дати хоча б у мотивувальній частині, а ще краще — зобов’язати парламент це зробити в резолютивній частині. Тим паче що світовий досвід показує: розв’язання охарактеризованої проблеми юридично не є складним. Подекуди голосування за кордоном узагалі забороняється, а рівність забезпечується запровадженням чи то голосування поштою, чи то електронної системи голосування, чи то «виборчого туризму» тощо. Це дозволяє виборцю голосувати і в багатомандатному, і в одномандатному округах, але виключно за місцем його постійної реєстрації або тимчасового мешкання/перебування.
Проблеми на майбутнє
Не прикрашають розглядуваного рішення ні певні смислові помилки в мотивувальній частині, ні посилання на позиції Європейського суду з прав людини, оскільки виходить, що КС керується у своїй діяльності правовими проблемами Ліхтенштейну, а не Конституцією України.
На жаль, і після рішення Суду відкритою залишається проблема голосування майже мільйона українських громадян, які законно проживають за кордоном (найбільше в Росії, Чехії, Німеччині, Італії, Іспанії, Португалії), але не зареєстровані як виборці, та ще півтора мільйона нелегалів (понад одного мільйона в Росії, 120 тис. «італійців», 100 тис. «іспанців», 60 тис. «поляків», 50 тис. «американців, 45 тис. «німців» тощо).
Питання про подвійне висування
Звичайно, спори довкола закону «Про вибори народних депутатів України» на цьому не вичерпувалися. Вже наступного дня після завершення розгляду щойно охарактеризованої справи, тобто 5.04.2012, КС ухвалив рішення, яке стосувалося висування кандидатів у народні депутати за змішаної виборчої системи. Йшлося про можливість включати останніх до виборчого списку й у загальнодержавному багатомандатному, й у одномандатному виборчих округах.
Нагадаємо, що проблема подвійного висування була розглянута й чітко та ясно розв’язана ще першим складом єдиного органу конституційної юрисдикції в рішенні від 26.02.98 у справі про вибори народних депутатів України. Тоді було визнано неконституційними 19 (!) положень закону «Про вибори народних депутатів України» від 24.09.97.
Ігнорування позицій КС законодавцями
Зокрема, тоді було наведено мало не зразкове вмотивування невідповідності Конституції положень ч.3 ст.20 і ч.11 ст.42 щойно названого закону, якими одній і тій самій особі надавалося право одночасно бути включеною до списку як у багатомандатному, так і в одномандатному виборчому округах, а також встановлено порядок, за яким у випадку обрання кандидатів у депутати в обох округах вони вважались обраними в одномандатному окрузі, а зі списку політичної партії чи виборчого блоку партій викреслювалися. КС переконливо довів, що положення названих статей грубо порушують основоположні принципи конституційних основ виборчого процесу, особливо принцип рівного виборчого права.
Проте, як, на жаль, дуже часто відбувається в Україні, законотворці через 13 років геть «забули» про вже давно вирішену проблему й змушені були дістати чергового облизня, включивши очевидні неконституційні положення до ч.5 ст.52, абз.2 ч.10 ст.98 та ч.3 ст.99 закону «Про вибори народних депутатів України» від 17.11.2011.
«Двічі неконституційне» положення
Про неконституційність цих норм уже в грудні 2011 — січні 2012 р. заговорили засоби масової інформації, у лютому 2012-го з конституційним зверненням до Суду з проханням протлумачити спірні положення звернувся уповноважений Європейського комітету з прав людини В.Гальченко, а на початку березня 51 народний депутат надіслав до КС конституційне подання з вимогою визнати названі положення нового закону такими, що не відповідають Основному Закону.
З юридичного погляду справа виявилася досить простою, оскільки очікуване рішення було визначене наперед. Ось чому ані аргументи народних депутатів, ані сам вердикт Суду карнавку вітчизняної конституційної юрисдикції нічим не збагачували: у названих документах, по суті, відтворювались позиції КС, сформульовані півтора десятиліття тому. Тому жодної помилки Суду в цій ситуації бути не могло, оскільки він просто був змушений удруге визнати неконституційними вже давно названі такими положення.
Повторення нісенітниць періоду антиюридизму
Одначе це рішення викликало шалену критику й переполох у лавах певних політичних сил, яким воно «не подобалось». У парламенті в цей час народилося прислів’я: «Маленьке рішення для КС — велике горе для опозиції». Особливо активними в чергових, аж ніяк не обгрунтованих нападках на КС виявилися лідери правих партій, блоків чи об’єднань Олег Тягнибок, Арсеній Яценюк, Микола Томенко, Сергій Соболєв та деякі інші.
Засоби масової інформації кишіли нісенітницями періоду антиюридизму 2006—2007 рр. чи просто образливими висловлюваннями типу «КС перетворився на універсальну зброю в руках Януковича», «КСУ завдав опозиції удар нижче пояса», «КС «прополює» закон про вибори в інтересах Партії регіонів», «Янукович зірвав пакт про проведення чесних виборів», «уносити зміни до закону про вибори парламент не має права, оскільки він схвалений Венеціанською комісією» тощо.
Однозначні та двоїсті позиції
У той же час рішення КС підтримали Комітет виборців, якому аж ніяк не можна закинути звинувачення в захисті влади, низка відомих і авторитетних юристів і навіть суддя КС (у відставці) Володимир Шаповал, який завжди досить критично ставиться до рішень нинішнього складу єдиного органу конституційної юрисдикції.
Як завжди, з двоїстою позицією підійшли до чергового скасування Судом подвійного балотування провідники Політичної партії «Удар». Вони водночас гаряче підтримували вердикт КС і називали його «рішенням шулерів і наперсників». Це мабуть, викликано майже повною відсутністю серед них досвідчених політиків і кваліфікованих юристів, невизначеністю політичного курсу, що являє собою мішанину соціал-демократичної, ліберальної і навіть нацистської ідеології,.
Спори про термін подання декларацій найвищих посадових осіб
Звичайно, народні депутати в першому півріччі 2012 р. ставили перед єдиним органом конституційної юрисдикції питання не тільки щодо правових проблем виборів, що насувалися. Ще до цього КС 13.03.2012 прийняв рішення у справі за поданням 53 народних обранців щодо конституційності п.2 ч.1 ст.7 та п.2 розд.VIII закону «Про засади запобігання і протидії корупції» від 7.04.2011.
Депутати вважали, що стст.8, 41, 58 акта найвищої юридичної сили суперечать заборона особам, уповноваженим на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (Президент, Голова ВР та його заступники, голова і всі члени Уряду, інші керівники центральних органів виконавчої влади та їхні заступники, Генеральний прокурор, голови СБУ, НБУ, Рахункової плати, парламенту та уряду АРК, уповноважений з прав людини, депутати всіх рівнів, державні службовці, посадові особи місцевого самоврядування, воєначальники, професійні судді всіх рівнів, зокрема й КС, усі керівні особи ВККС, члени ВРЮ, народні засідателі та присяжні (під час виконання ними цих функцій), посадові та службові особи органів прокуратури, рядового й начальницького складу органів внутрішніх справ, ДКВС, цивільного захисту, спеціального зв’язку, податкової міліції, СБУ, державної податкової, митної, дипломатичної служб, члени ЦВК, посадові та службові особи інших органів державної влади), входити до складу органів управління підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку (п.2 ч.1 ст.7 названого закону), та обов’язок перерахованих і деяких інших осіб надавати декларації про майно, доходи, втрати й зобов’язання фінансового характеру за 2011 р. з 1.07.2011 (п.2 розд.VIII закону) у той час, як ст.12 цього ж акта, що регулює порядок надання таких декларацій, набирає чинності лише з 1.01.2012.
Надзвичайна об’ємність об’єкта дослідження
Суд саме в розглядуваному рішенні сформулював правило про обов’язковість системного підходу до аналізу змісту норм будь-якого закону й тут же його майстерно застосував. Оспорювані положення були ним розглянуті крізь призму стст.5, 6, 8, 13, 19—24, 38, 41, 42, 58, 78, 103, 120, 127 Конституції в тісному взаємозв’язку з рішеннями КС від 13.05.97, 9.02.99, 5.04.2001, 4.07.2002, 12.01.2010, правовими нормами, сформульованими в главах 7, 8 підрозд.2 розд.ІІ кн.1 ЦК, розділах ІІ, ІІІ ГК, стст.4, 6, 7, 8—17 закону «Про засади запобігання і протидії корупції», стст.2, 25, 33, 51, 53, 58, 62 закону «Про акціонерні товариства», стст.48, 62 закону «Про господарські товариства», положеннями Міжнародного кодексу поведінки державних посадових осіб 1996 р., рекомендацій Комітету міністрів РЄ про статус публічних державних службовців 2000 р., Конвенції ООН проти корупції 2003 р.
Рішення, яке не могло викликати бурхливих суперечок
Результатом ретельного системного аналізу стало рішення про те, що положення п.2 ч.1 ст.7 оспорюваного народними депутатами закону в частині заборони входження названих у п.1 ч.1 ст.4 цього ж акта осіб до складу органу управління підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку, за винятком встановлення заборони зазначеним особам брати участь у загальних зборах такого підприємства або організації, не суперечить Конституції, а в частині заборони брати участь у таких зборах — є неконституційним. Останнє стосується й п.2 розд.VIII «Прикінцеві та перехідні положення» закону, який не відповідає ч.1 ст.58 Конституції.
Рішення виявилося настільки переконливим, що не викликало більш-менш суттєвих заперечень фахових правознавців, а що стосується поодиноких зауважень з боку лідерів Політичної партії «Фронт змін» чи ВО «Батьківщина», то вони не заслуговують на увагу, оскільки мають суто політичний характер.
У той же час Верховній Раді не слід було б забувати, що положення, визнані неконституційними, залишаються чинними в низці інших актів, зокрема й у законі «Про статус народного депутата України». Можна лише сподіватися, що єдиний законодавчий орган держави з власної ініціативи виправить допущені раніше помилки.
Про «упередженість» Суду
Певний інтерес для історії вітчизняної конституційної юрисдикції становить рішення КС у справі за поданням 47 народних депутатів щодо відповідності Основному Закону ч.1 ст.202 Регламенту ВР, прийняте 30.05.2012. Хоча з юридичної точки зору воно не було складним, але з політичного погляду йшло врозріз із твердженнями опозиції про те, що Суд працює виключно під керівництвом з вул. Банкової.
Вердикт повністю задовольняв вимоги противників влади і тим самим переконливо спростовував закиди опозиційних сил про політичну упередженість єдиного органу конституційної юрисдикції. Рішення від 30.05.2012 відкривало дорогу опозиційно налаштованим депутатам для ініціювання питання про денонсацію будь-яких міжнародних договорів України, у тому числі й харківських угод.
Усунення обмеження права народних депутатів на законодавчу ініціативу
У Регламенті ВР, затвердженому відповідним законом від 10.02.2012, оспорюване положення ч.1 ст.202 було сформульовано так: «Законопроекти про денонсацію міжнародного договору України вносять на розгляд Верховної Ради Президент України, Кабінет Міністрів України та народні депутати». Проте 12.01.2012 парламентарі виклали його в новій редакції, викресливши з нього останні три слова.
У конституційному поданні його автори стверджували, що наведене положення Регламенту обмежує право народних депутатів на законодавчу ініціативу й суперечить стст.6, 8, 19, 85, 93, 106 головного документа країни. Конституційний Суд, спираючись на стст.1, 6, 8, 9, 19, 93 Основного Закону, власні рішення від 30.10.97, 23.12.97, 12.05.2001, 13.01.2009 та висновок від 11.07.2001, переконливо довів, що «закони про ратифікацію та денонсацію міжнародних договорів України повинні прийматися у загальному порядку, встановленому для прийняття законів України», що «Конституція України не містить положень, які виключали б можливість народних депутатів України вносити на розгляд Верховної Ради України законопроекти про ратифікацію та денонсацію міжнародних договорів України».
Такі позиції Суду виявилися правовою підставою для визнання ч.1 ст.202 Регламенту ВР неконституційною, чим обмеження народних депутатів у праві на законодавчу ініціативу припинялося.
Справа про Податковий кодекс
Останнім у першій половині 2012 р. клопотанням про неконституційність виявилося подання народних депутатів щодо відповідності Основному Законові Податкового кодексу як повністю, так і в окремих частинах. Звернемо увагу, що в назві рішення в цій справі від 12.06.2012 про вимогу визнати кодекс неконституційним у цілому не згадувалось.
У мотивувальній частині Суд обмежувався тільки нагадуванням суб’єктам права на конституційне подання про власну ухвалу від 14.07.2011, якою відмовлялось у відкритті провадження у справі щодо конституційності ПК в цілому на підставах невідповідності клопотання 53 народних депутатів вимогам закону «Про Конституційний Суд України» та непідвідомчості КС питань, порушених у поданні.
Про допуск посадових осіб органу контролю на обстежувані території
Поставлених під сумнів щодо відповідності Основному Закону положень ПК налічувалось аж 15. Суперечили вони начебто 13 статтям Конституції. Відразу нагадаємо, що з 15 окремих оспорюваних положень ПК три (пп.20.1.15.2 пп.20.1.15 п.20.1 ст.20, пп.94.2.4 п.94.2 ст.94 та п.153.8 ст.153 ПК), як і питання про конституційність кодексу в цілому, попадали під дію відмовної ухвали від 14.07.2011, а тому судом не розглядалися.
З інших 12 оспорюваних положень лише 4 виявилися більш-менш обгрунтованими. Це стосується окремих норм стст.16, 20, 94 ПК.
Так, народні депутати доводили: припис про те, що платник податків зобов’язаний допускати посадових осіб органу контролю під час проведення ними перевірок до обстеження приміщень, територій (крім житла громадян), що використовуються для одержання доходів чи пов’язані з утриманням об’єктів оподаткування, а також для проведення перевірок з питань обчислення та сплати податків і зборів у випадках, передбачених ПК (пп.16.1.13 п.16.1 ст.16), суперечить вимогам чч.1 та 2 ст.30 Конституції. За ними кожному гарантується недоторканність житла, а також не допускається проникнення до житла чи до іншого володіння особи, проведення в них огляду чи обшуку інакше як за вмотивованим рішенням суду.
Невпевненість у визначенні джерел погашення податкового боргу
На думку народних обранців, не відповідала наведеним конституційним нормам та ще й ч.1 ст.124 Основного Закону, за якою «правосуддя в Україні здійснюється виключно судами. Делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускаються», і положення ПК, відповідно до якого органи ДПС мають право «доступу під час проведення перевірок до територій, приміщень (крім житла громадян) та іншого майна, що використовується для провадження господарської діяльності, та/або є об’єктами оподаткування або використовується для отримання доходів (прибутку) чи пов’язані з іншими об’єктами оподаткування та/або можуть бути джерелом погашення податкового боргу» (пп.20.1.11 п.20.1 ст.20 ПК).
Не погоджувалися депутати і з приписами кодексу, згідно з якими адміністративний арешт майна платника податків може бути застосовано, якщо з’ясовується, що «фізична особа, яка має податковий борг, виїжджає за кордон» (пп.94.2.2 п.94.2 ст.94) або що «відсутня реєстрація особи як платника податків в органі державної податкової служби, якщо така реєстрація є обов’язковою відповідно до цього Кодексу, або коли платник податків, що отримав податкове повідомлення або має податковий борг, вчиняє дії з переведення майна за межі України, його приховування або передачі іншим особам» (пп.94.2.5 п.94.2 ст.94 ПК).
Сумніви не завжди є свідченням неконституційності
Парламентарям здавалося, що такі приписи порушують установлені ст.33 Конституції права людини, яка перебуває на нашій території, на гарантію свободи пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України, за винятком обмежень, що встановлюються законом. КС переконливо довів, що народні обранці помиляються, оскільки всі щойно наведені їхні сумніви аж ніяк не свідчать про неконституційність оскаржуваних норм ПК.
Стосовно інших 8 положень стст.94, 119, 129, 164 кодексу суб’єкт права на конституційне подання не зміг дати належних правових обгрунтувань їх неконституційності. КС змушений був припинити щодо них провадження.
ОЛЕКСАНДР МИРОНЕНКО, суддя Конституційного Суду України у відставці, доктор філософських наук, заслужений діяч науки і техніки України, лауреат Державної премії України в галузі науки і техніки
Проблема голосування українських громадян, що проживають за кордоном, але не зареєстровані як виборці, залишається відкритою і після рішення КС.
Матеріали за темою
Сучасні алгоритми виборчого процесу викликають у громадян політичну апатію — голова комітету НААУ
в„–5 (1563), 05.02—11.02.2022
Чому нардепи хочуть повернути виборчі округи на 5 років — проект
в„–52 (1558), 25.12—31.12.2021
Чилійці проголосували за молодість та соціальну рівність
в„–52 (1558), 25.12—31.12.2021
Кандидатів на виборах від зневаги та образ суд захищатиме позачергово — проект
в„–44 (1550), 30.10—05.11.2021
Особам з подвійним громадянством заборонять голосувати - проект
в„–5 (1511), 30.01—05.02.2021
Коментарі
До статті поки що не залишили жодного коментаря. Напишіть свій — і будьте першим!