Постріл у молоко від ВС

Оскарження рішень уповноваженої особи ФГВФО — виключна компетенція адміністративних судів

На переконання Верховного Суду, справи щодо оскарження розпорядчих актів уповноваженої особи Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, якими фіксується нікчемність правочинів, мають розглядати господарські суди. Та положення чинного законодавства свідчать про інше.

Принциповий висновок

У світі останніх рішень Великої палати Верховного Суду доволі дискусійною є правова позиція, яка отримала фіксацію в постанові від 11.04.2018 (справа №910/12294/16). Відповідне рішення має важливе значення для визначення підсудності окремих категорій справ — тих, які стосуються розпорядчих актів уповноваженої особи ФГВФО, якими визначається коло нікчемних правочинів з підстав, наведених у ч.3 ст.38 закону «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» від 23.02.2012 №4452-VI. Така ситуація викликає дуже багато питань, які однозначно потребують розгляду та вирішення.

Принциповим є висновок ВП ВС з приводу того, що відносини в господарських договорах, де однією зі сторін є банк, який виводиться з ринку й від імені якого діє уповноважена особа фонду або фонд, є приватноправовими. Відповідно, спори щодо нікчемності правочинів між суб’єктами господарювання є господарсько-правовими й мають розглядатися судами господарської юрисдикції. У цих правовідносинах фонд або його уповноважена особа, діючи від імені банку, не мають владних повноважень щодо іншої сторони цих правочинів. Оскільки уповноважена особа фонду не виступає в цих правовідносинах як самостійний суб’єкт, а діє від імені банку, саме банк є належним відповідачем у справі.

Також ВП ВС відзначає, що наказ уповноваженої особи фонду, яким визнаються нікчемними правочини, є результатом внутрішньої перевірки правочинів банку, забезпеченої уповноваженою особою фонду, і внутрішнім документом фінансової установи, обов’язковим для виконання працівниками, та не породжує обов’язків у її контрагентів.

Такі висновки ВП ВС можна вважати щонайменше дискусійними. Звичайно, правочин визнається нікчемним виключно в тому випадку, коли його недійсність установлюється законом (ст.215 Цивільного кодексу). Водночас визнання такого правочину (нікчемного) недійсним судом не вимагається. Проте це не позбавляє права учасників відносин звертатися до суду по захист своїх порушених прав та інтересів. У тому числі й у тих випадках, коли нікчемність правочинів визначається при реалізації компетенції суб’єкта владних повноважень — уповноваженої особи фонду.

Приватноправові відносини з владою

ВС наголошує, що спір є приватноправовим, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб’єктів владних повноважень. Принциповою є позиція Суду з приводу того, що глибинного аналізу потребує саме характер відносин та, відповідно, спору, який виник між його сторонами.

Потрібно зауважити, що спір виникає саме у зв’язку з прийняттям рішення суб’єктом владних повноважень (уповноваженою особою фонду). Так, саме наказ уповноваженої особи фонду й породжує настання негативних наслідків для контрагентів банку (в аспекті віднесення таких правочинів до нікчемних). Після запровадження тимчасової адміністрації суспільні відносини в контексті визначення подальшої долі таких правочинів переходять із приватноправової площини у сферу, що має публічно-правовий характер. Такий підхід зумовлюється тим, що уповноважена особа фонду, детермінуючи такі правочини як нікчемні, у рамках відповідної діяльності має публічні цілі та, відповідно, ставить своїм завданням забезпечення реалізації публічного інтересу.

Реалізує уповноважена особа фонду такі повноваження на основі спеціального закону (№4452-VI), спрямованого на регламентацію публічних за своїм характером відносин. Віднесення правочинів до нікчемних є спеціальною адміністративно-процедурною формою. Реалізація таких процедур визначається положеннями Інструкції про порядок виявлення правочинів (у тому числі договорів), що є нікчемними, а також дій ФГВФО у разі їх виявлення, затвердженої рішенням виконавчої дирекції фонду від 26.05.2016 №826. Із зазначеного вбачається, що відповідні відносини не тільки за своїм суб’єктним складом, а й змістовно відповідають тим критеріям, яким повинні відповідати публічні відносини.

У нашому випадку уповноважена особа ФГВФО в аспекті перевірки правочинів банку якраз і здійснює покладенні на неї приписами чинного законодавства та фондом функції управлінського характеру, які в кінцевому результаті мають забезпечити реалізацію публічного інтересу, в аспекті створення умов для належного функціонування системи гарантування вкладів фізичних осіб. Таким чином, спір, на вирішення якого й було прийнято рішення ВС, аж ніяк не може бути визначено як приватноправовий.

Правова природа рішення

Протягом дії тимчасової адміністрації ФГВФО зобов’язаний забезпечити перевірку правочинів (у тому числі договорів), учинених (укладених) банком протягом одного року до дня запровадження тимчасової адміністрації, на предмет виявлення правочинів (у тому числі договорів), що є нікчемними з підстав, визначених положеннями чинного законодавства (ч.2 ст.38 закону №4452-VI).

Відповідні підстави віднесення правочинів (договорів) неплатоспроможного банку до нікчемних отримали свою безпосередню формалізацію в межах приписів ч.3 ст.38 закону №4452-VI. Порядок визначення правочинів (договорів), що є нікчемними (регулювання процедурних аспектів), як уже підкреслювалося, визначається приписами інструкції.

Перевірку на предмет виявлення правочинів, що є нікчемними, здійснює уповноважена особа фонду. З метою перевірки відповідних правочинів (договорів) така особа своїм розпорядчим документом створює комісію, метою якої є, зокрема, виявлення фактів нікчемності правочинів (укладених договорів) (п.3 інструкції).

За наслідками проведення перевірки комісія складає та подає на розгляд уповноваженої особи фонду пропозиції та висновки, які оформлюються відповідним актом перевірки (п.7 інструкції). У свою чергу уповноважена особа протягом двох робочих днів із дня подання відповідного акта перевірки розглядає пропозиції та висновки, викладені в ньому, та, у разі згоди з ними, готує та підписує відповідний розпорядчий документ і вчиняє інші необхідні дії.

Фактично відповідний розпорядчий документ є актом (рішенням) органу публічної влади у формі індивідуального акта. Вбачається, що акт (рішення) може визначатися як індивідуальний акт органу публічної влади за його відповідності таким ознакам:

• приймається суб’єктом владних повноважень;

• видається на виконання владних управлінських функцій;

• адресується обмеженому, чітко визначеному в акті колу осіб;

• діє до моменту його виконання або ж до закінчення закріплених у ньому строків (одноразовий характер).

Визначення відповідного розпорядчого документа уповноваженої особи фонду як індивідуального (владного) акта зумовлюється такими факторами:

• він приймається посадовою особою ФГВФО, який є суб’єктом, наділеним публічно-владними повноваженнями;

• відповідне розпорядження видається на виконання закріплених за фондом владних управлінських функцій;

• адресується документ відповідним сторонам правочинів (договорів), які детермінуються уповноваженою особою як нікчемні;

• документ є актом одноразового застосування, не має перманентного чи необмеженого в часі характеру застосування.

Жодне інше галузеве та підгалузеве законодавство не містить таких понять та не допускає оскарження саме таких рішень.

Статус, похідний від установи

Доречно визначити змістове наповнення такої категорії, як «суб’єкт владних повноважень» (і тут ми знову повертаємося до відсутності термінології в приватноправових галузях права). Відповідно до положень п.7 ч.1 ст.4 КАС під суб’єктом владних повноважень потрібно розуміти орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадову чи службову особу, інший суб’єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Із зазначеної норми вбачається, що законодавець до суб’єктів владних повноважень відносить:

• органи державної влади (інституційний аспект);

• органи місцевого самоврядування (інституційний аспект);

• інші суб’єкти, які здійснюють публічно-владні управлінські функції (функціональний аспект).

Тобто учасники суспільних відносин визнаються суб’єктами владних повноважень або в силу їх законодавчого закріплення як відповідних суб’єктів публічно-владних повноважень (перманентний організаційно-правовий статус), або ж через здійснювані ними функції (казуально-функціональний підхід до встановлення правового статусу). Проте в жодному разі правовий статус суб’єкта владних повноважень не може визначатися або (що було зроблено) обмежуватися ВС.

Уповноваженій особі ФГВФО делегує всі або частину своїх повноважень тимчасового адміністратора. Правовий статус фонду визначається положеннями ст.3 закону №4452-VI, з яких убачається, що це установа публічного права, яка виконує спеціальні функції у сфері гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку та ліквідації банків у випадках, установлених чинним законодавством.

До завдань фонду належать:

• забезпечення функціонування системи ГВФО;

• виведення неплатоспроможних банків з ринку.

У ч.7 ст.3 закону №4452-VI непрямо зазначається, що фонд:

• наділений законодавчо визначеними повноваженнями (така категорія властива публічно-владним органам);

• має закріплені законодавчо детерміновані публічно-владні функції (публічно-владний характер функцій випливає із системного аналізу положень ч.2 ст.4 закону №4452-VI).

Отже, публічно-владний характер правового статусу фонду зумовлюється тим, що він:

• є державною організацією (установою) публічного права;

• наділений владними повноваженнями, які надаються йому законом;

• відповідає за реалізацію суспільно важливих завдань;

• має закріплені за собою публічно-владні функції (веде реєстр учасників фонду; регулює участь банків у системі гарантування вкладів фізичних осіб; застосовує до фінустанов та їхніх керівників санкції та накладає адміністративні штрафи; здійснює перевірки банків тощо).

Отже, ФГВФО можна визначити як суб’єкта, який наділений владними повноваженнями. Його правовий статус тотожний за своїм характером правовому статусу інших органів публічної влади.

Коли ж мова йде про уповноважену особу фонду, то специфіка її правового статусу може бути визначена крізь призму аналізу положень закону №4452-VI. Дефініція такого поняття, як «уповноважена особа фонду», отримала своє закріплення в межах приписів п.17 ч.1 ст.2 закону. Тобто така особа є працівником цієї установи, який під час функціонування тимчасової адміністрації діє в публічних інтересах, на виконання завдань та функцій фонду як публічного (владного) учасника суспільних відносин. Тож безперечно констатується й публічний характер діяльності самої уповноваженої особи.

Процедура віднесення укладених банком правочинів до нікчемних вирізняється адміністративно-правовою специфікою (є відмінною від визначення правочинів нікчемними в цивілістичному аспекті). Такий підхід зумовлюється, тим що:

• нікчемність правочину встановлюється публічно-владним суб’єктом (уповноваженою особою фонду);

• є чітко визначена процедурна форма (наявність адміністративно-процедурного регулювання діяльності);

• нікчемність правочину зумовлюють результати специфічних контрольних процедур;

• фактично нікчемність правочину визначається індивідуальним (владним) актом;

• специфічні підстави нікчемності правочинів отримали свою безпосередню фіксацію в межах спеціального закону, який забезпечує регулювання публічно-правових за своїм характером відносин.

Усі з вищезазначених ознак установлення нікчемності правочинів неплатоспроможних банків дозволяють говорити про їх специфічність. Отже, існує відмінність від загального, цивільно-правового порядку встановлення нікчемності правочинів.

Такого роду специфічність насамперед говорить про публічність цих відносин, їх владний характер. У рамках цивільно-правових відносин нікчемність правочину не встановлюється за посередництвом одностороннього акта іншої сторони. Єдиною спільною рисою нікчемності правочинів у контексті ЦК та закону №4452-VI є той аспект, що недійсність таких правочинів установлюється законом.

Отже, встановлення нікчемності правочинів, що були укладені банком протягом одного року до дня запровадження тимчасової адміністрації в ньому, має специфічний, нетиповий для цивільного права характер.

Адміністративна компетенція

На підтвердження того, що відповідний спір є юрисдикцією адміністративних судів, може слугувати сукупність наведених далі аргументів. По-перше, є суб’єктний критерій: спір виникає у зв’язку з діями суб’єкта владних повноважень — уповноваженої особи фонду, котрий виконує публічно-владні повноваження, що були делеговані йому фондом. По-друге, є предметний критерій: оскаржується публічно-владний акт (індивідуальний акт — наказ) про віднесення правочинів до нікчемних, який був виданий на виконання управлінських, нормативно закріплених функцій.

По-третє, існує змістовий критерій: розглядувані відносини мають публічний характер, адже виникають вони в силу дії приписів нормативно-правових актів, які спрямовані на регламентацію публічних за своїм типом відносин, і йдеться про досягнення публічних цілей, які, у свою чергу, спрямовані на забезпечення реалізації публічного інтересу. По-четверте, присутній нормативний критерій: виключно КАС регулює питання оскарження рішень суб’єктів владних повноважень — фонду та його уповноваженої особи. Так, у п.2 ст.151 КАС ідеться про те, що не допускається забезпечення позову шляхом зупинення рішень ФГВФО щодо призначення уповноваженої особи фонду та щодо здійснення тимчасової адміністрації або ліквідації банку, встановлення заборони або обов’язку вчиняти певні дії уповноваженій особі ФГВФО або фонду при здійсненні тимчасової адміністрації або ліквідації банку.