Територіальна компетенція

Утворення судових округів зміцнить незалежність вітчизняної Феміди

Нещодавнє внесення змін до Конституції зумовлює необхідність пошуку нових підходів до організації роботи судів у державі. Реформування судоустрою шляхом «переформатування» Верховного та вищих спеціалізованих судів відсунуло на другий план інші проблеми. Водночас одним з основних завдань у цій сфері вбачається оновлення територіальної побудови системи судів.

Історичний досвід

Виходячи зі змісту ст.125 Основного Закону, принцип територіальності забезпечує розгалуження судової влади в аспекті мережевого поширення юрисдикції на всю територію держави. У такому розумінні цей конституційний принцип розглядається як розгалуженість нижчих ланок, а його реалізація на нормативному рівні забезпечує територіальне розмежування юрисдикції однорідних судів та виокремлює судові округи. Тобто кожен місцевий, апеляційний суд має свою територіальну юрисдикцію.

Традиційно реалізація принципу територіальності в побудові системи судів знаходить відображення в її організації на підставі системи адміністративно-територіального устрою, встановленої в ст.133 Конституції. Разом з тим територіальна побудова судових органів повинна здійснюватися в інший спосіб, зокрема шляхом утворення округів з метою використання переваг наближення судів до населення та доступності правосуддя.

Прив’язка судових органів до адміністративно-територіального поділу стала домінантною в 1930-ті рр., коли в Україні було запроваджено дворівневу систему управління (район — область). Але досвід вітчизняного судового будівництва доводить, що не завжди адміністративно-територіальна складова превалювала.

Так, територіальна організація військових місцевих та апеляційних судів ніколи не базувалася на адміністративно-територіальному устрої. Це стало наслідком специфіки їх діяльності, пов’язаної з реалізацією суб’єктного критерію спеціалізації, урахування особливостей розташування військових гарнізонів. Отже, фактично територіальна організація зазначених судів полягала у створенні військового судового округу.

Чотири напрями організації

Для формування судових округів можна виокремити 4 напрями. Сутність першого полягає в продовженні дотримання традиції адміністративно-територіальної прив’язки, тобто нарізанні округів відповідно до наявного (а в подальшому, можливо, зміненого внаслідок чергової реформи) адміністративно-територіального поділу. Проте такий підхід повністю нівелює поняття «судовий округ», репрезентуючи устрій судової влади на основі радянської традиції.

Другий шлях — це організація судових округів, пристосована до виборів народних депутатів (450 — при мажоритарній, 225 — при мажоритарно-пропорційній системі). Хоча й ця схема має вади, пов’язані з кількістю самих виборчих округів та чисельністю населення в них, що, безумовно, позначатиметься на доступності правосуддя.

Третій напрям — використання мережі місцевих прокуратур, створених відповідно до закону «Про прокуратуру». Але цей шлях також не безпроблемний, оскільки зберігаються ризики позапроцесуального впливу на суди з боку місцевих прокуратур. До того ж у деяких великих містах кількість місцевих прокуратур не змінилася, а була лише пронумерована.

Тож уважаю за необхідне запропонувати інший шлях для обгрунтування організації судових округів. Адміністративно-територіальні одиниці так званого загального призначення утворюються в усіх країнах, які мають внутрішній поділ (наприклад області в Болгарії, жудеци в Румунії, землі в ФРН, департаменти у Франції, жупанії в Хорватії), де діють органи загальнодержавної адміністрації. Поряд із цим на відповідних територіях функціонують утворення спеціального призначення, в яких діють спеціалізовані державні органи, зокрема й судові.

Європейські зразки

У низці країн Старого світу організація судових округів не має безумовного копіювання адміністративно-територіального поділу. Так, у Данії суди нижчої ланки та апеляційні суди територіально не розташовуються в межах адміністративного поділу, що свідчить про виважене застосування принципу територіальності з урахуванням необхідної кількості таких органів для забезпечення їх реальної доступності.

Згідно з положенням про адміністративні суди в ФРН кілька земель як суб’єкти федерації можуть домовитися про створення спільного судового округу чи про розширення його території за межі відповідної землі. Наприклад, після перенесення столиці з Бонна до Берліна Вищий адміністративний суд було переміщено з Берліна до Дрездена.

В Італії юрисдикція судів-претурій поширюється на території преторських округів, межі яких не збігаються з адміністративно-територіальним поділом.

Швеція має досвід поширення територіальної юрисдикції судів першої ланки на дільниці, межі й кількість яких та чисельність суддів визначаються залежно від чисельності населення.

Правове становище загальних судів у Польщі врегульовано законом «Про устрій загальних судів», відповідно до якого такими судами є районні, окружні та апеляційні. Районний суд створюється для однієї або кількох гмін (громад), або може бути більше ніж один районний суд на території однієї гміни. У свою чергу окружні суди з’являються на територіях, які щонайменше охоплюють 2 районні суди, а апеляційні — щонайменше 2 окружні суди. Такий підхід забезпечує необхідну щільність установ залежно від чисельності населення та унеможливлює вплив адміністрації на здійснення судочинства.

Схоже вирішення питання окружної організації судів місцевої й апеляційної ланок реалізоване у законодавстві Словаччини та Словенії.

Отже, зарубіжний досвід дає підстави для наукового пошуку іншого напряму побудови системи судів за принципом територіальності та організації на цій основі органів третьої гілки влади поза межами адміністративно-територіальних одиниць. Фундаментом реалізації такого підходу має стати організація місцевих та апеляційних судових округів.

Критерії побудови

Для вирішення завдання щодо розташування судів за територіальним принципом необхідно визначити критерії такої організації. Це дасть змогу запропонувати схему територіального розміщення нижчих ланок.

Так, одним із критеріїв утворення місцевих судових округів можна визначити незбіг території такого округу зі встановленим адміністративно-територіальним поділом на районному рівні. Це матиме наслідком обмеження впливу органів виконавчої влади та інших посадових осіб на місцях на діяльність судів, а також допоможе по-новому оцінити застосування принципу територіальності щодо місцевих установ та сприймати його як захід, спрямований на виважену децентралізацію судової влади.

Іншим критерієм вбачається доцільним установити кількісний показник населення в містах та прилеглих до них районах (населених пунктах). Об’єднанням районних та міських судів відповідними указами Президента було започатковано створення міськрайонних судів як місцевих. Отже, у такий спосіб фактично було запроваджено утворення місцевих судових округів, до яких увійшли два суди місцевого рівня разом із територіями, на які була поширена їх юрисдикція (як правило, одне місто та один район).

Одначе проблема утворення місцевих судових округів є глибшою, оскільки торкається доступності правосуддя. Для вирішення цього завдання необхідним є утворення судових округів місцевого рівня, які повинні замінити такі установи як районні, міські, районні в містах та міськрайонні суди. Адже порівняльні дані чисельності населення вказують на те, що використання цього критерію є обмеженим. Як наслідок, є нераціональність територіальної побудови судів. І навіть екстенсивне збільшення посад суддів у відповідних судах місцевого рівня повною мірою не усуває проблеми. А сьогодні ситуація стає ще більш критичною з огляду на невирішені долі суддів, призначених Президентом на 5-річний строк, та звільнення суддів, обраних безстроково.

Обласна «територіальність»

Місцеві господарські суди, як правонаступники арбітражних судів, ведуть свій родовід від органів державного арбітражу. Тому в основу територіальної організації місцевих господарських судів було покладено принцип: одна область (або прирівняна до неї адміністративно-територіальна одинця) — один суд. Але за такого підходу територіальне розташування місцевих судових органів господарської юрисдикції вбачається нелогічним із кількох причин.

По-перше, площі адміністративно-територіальних одиниць є різними (наприклад, Одеська область у 4 рази більша за Чернівецьку), що, безперечно, впливає на доступність місцевого господарського суду. По-друге, існує можливість органів влади впливати на здійснення правосуддя. Прикладом може слугувати рішення Європейського суду з прав людини від 25.07.2013 у справі «Агрокомплекс проти України». По-третє, питання про територіальну організацію госпсудів має визначатися критеріями економічного районування з урахуванням грунтовного регіонального аналізу, інтенсивності ведення бізнесу, кількості юридичних осіб — суб’єктів господарювання або іншими критеріями, на підставі яких повинні встановлюватися територіальні межі судових округів.

Щодо адміністративних судів першої ланки, то їх організація є також недосконалою, оскільки при побудові цієї структури не реалізована ідея створення адміністративних судів у округах як територіальних одиницях, які б не збігалися з наявним адміністративно-територіальним поділом. Це сприяло б мінімізації втручання в правосуддя представників державних органів та окремих посадових осіб.

Отже, територіальна організація окружних адмінсудів за принципом «одна область (Автономна Республіка Крим, мм.Київ і Севастополь) — один суд» є калькою територіальної організації місцевих госпсудів.

Послаблення впливу

Зважаючи на вказівку закону про судоустрій щодо створення округів, для окружних місцевих судів логічно виокремити певні території, на які поширити їх юрисдикцію. І ці території не повинні бути тотожними адміністративно-територіальним одиницям.

Однак у чч.1—3 ст.21 цього акта визначено, що «місцевими загальними судами є окружні суди, які утворюються в одному або декількох районах чи районах і містах, або у місті, або у районі (районах) і місті (містах)». Місцевими господарськими судами є окружні господарські, а місцевими адміністративними — окружні адміністративні, а також інші суди, визначені процесуальним законом.

У цьому аспекті важливо розуміти нетотожність понять «судовий округ» та «адміністративно-територіальна одиниця». Сутність першого полягає в організації на певній території органу (органів), підсудність якого (яких) не збігається з адміністративно-територіальним поділом. Щодо другого, то тут пріоритетом є конституційно визначений адміністративно-територіальний устрій.

Крім того, вищезгаданий поділ, як уже зазначалося, передбачає утворення органів управління загальнодержавного характеру. Натомість спеціальне утворення — судовий округ — акцентує увагу виключно на територіальній компетенції установ, які вправі здійснювати судочинство на відповідній території.

Можна констатувати, що необхідність організації місцевих судових органів за адміністративно-територіальним поділом себе вичерпала. Тому в контексті цієї дискусії визначальним є вирішення питання про утворення судових округів, які вказували б на територіальну юрисдикцію.

Водночас важливо уникнути повного дублювання територіальної судової організації, яка юридично й фактично збігалося б з адміністративно-територіальним поділом. Це знівелює ризики створення передумов для залежності суддів від органів місцевої адміністрації, а в столиці — і від центральних органів виконавчої влади.

Європейські країни в питанні територіальної організації судових органів застосовують підходи, сутність яких зводиться до утворення відповідних округів (дільниць). Зауважу, що вітчизняна юридична наука також має напрацювання в питанні створення судових округів, а принцип територіальності тлумачиться як не адміністративна, а географічна ознака. За такого підходу відокремленість юрисдикції суду від адміністративно-територіального поділу дає змогу зменшити вплив відповідних державних органів (прокуратури, досудового розслідування) й органів місцевого самоврядування на суди та стає передумовою незалежності останніх.

Відправні аспекти судоустрою

Таким чином, для створення судових округів необхідно виходити з таких найбільш загальних аспектів.

Поділ місцевих судів на районні, районні в містах, міськрайонні та міські, а також місцеві господарські й місцеві адміністративні вказує на їх організацію відповідно до адміністративно-територіального поділу (що підтверджується, зокрема, і ч.4 ст.19 закону «Про судоустрій і статус суддів»). Натомість нерівномірність їх розташування й географічна віддаленість від населення створює прецедент хронічної плутанини у визначенні юрисдикції та впливає на реальну можливість особи дістати судовий захист.

Перспективна організація місцевих судових округів може мати вплив на підвідомчість і підслідність справ, які зараз належать чи будуть належати до компетенції органів Національного антикорупційного бюро, Державного бюро розслідувань, Національної поліції, Служби безпеки тощо. Вказані органи, як правило, розбудовані відповідно до адміністративно-територіального поділу, а територія місцевого судового округу від такого критерію залежати не повинна. Наведене підлягає врахуванню і в нормах процесуального законодавства.

Організаційне забезпечення судів може й надалі здійснюватися територіальними органами Державної судової адміністрації, оскільки поширення юрисдикції місцевого судового округу на кілька районів, або районів і міст, або районів різних областей не є визначальним з погляду здійснення функцій організаційного забезпечення, а структура зазначених територіальних органів у подальшому може бути змінена відповідно до мережі судових округів.

Реалізацію питання про утворення місцевих судових округів необхідно передати на роздум парламенту, до компетенції якого належить утілення основних засад адміністративно-територіального устрою та утворення й ліквідація судів. У такий спосіб Верховна Рада могла б реалізувати принцип нарізання судових округів та зміну (за необхідності) їх меж і мережі.

З утворенням місцевих судових округів мінімізується, а то й практично усувається проблема впливу на суд із боку місцевих органів влади, оскільки такий вплив «розсіюється». Тому невідповідність меж судових округів межам адміністративно-територіальних одиниць є запорукою доступності правосуддя та зміцнення незалежності суддів.

Радянські стереотипи централізації державної влади, у тому числі й судової, на основі адміністративно-територіального устрою негативно впливають на вирішення питання щодо утворення судового округу. Тому юрисдикцію місцевого судового округу логічно поширити на територію кількох районів, за необхідності —прилеглих населених пунктів інших районів із приблизно однаковою кількістю жителів, а за визначених умов — й іншої області. Такий підхід зумовлює появу мережі місцевих окружних судів будь-якої юрисдикції та розглядається як основа для формування апеляційних судових округів.