Позитив у перспективі

«Адміністративники» хочуть підкоригувати новаторські надбання, потрапити до ВС без конкурсу й чекатимуть автономії

До набрання чинності новою редакцією суддівського закону залишилося 3 тижні, а представники адмінсудів уже підготували проект змін до документа. Хоча «адміністративники» й не впевнені, що після реформи зможуть працювати в режимі незалежності, та все ж не втрачають надії, що в майбутньому здобудуть автономію. Про це вони говорили під час міжнародної конференції на тему «Адміністративна юстиція в Україні: досягнення та перспективи».

Розправа над вищими

«Адміністративники» часу не гають: щоб не постраждати від можливих наслідків новацій, вони пропонують реформаторам дослухатися до їхніх порад. Як зауважив заступник голови Вищого адміністративного суду Михайло Смокович, конституційна реформа відкрила багато позитивних напрямів, які уможливлюють удосконалення якості правосуддя та приведення його до євростандартів.

У той же час, на його думку, новий закон «Про судоустрій і статус суддів» є неконституційним і був прийнятий «на домовленостях». «Однією з домовленостей була ліквідація вищих спеціалізованих судів, включаючи ВАС», — зауважив М.Смокович.

За його словами, реформатори неодноразово наголошували на необхідності створення триланкової судової системи. «Зараз бачимо: будуть касаційні суди і Велика палата Верховного Суду. Якщо вона матиме завдання, яке має сьогодні ВС, це свідчитиме про те, що закон був прийнятий для того, аби розправитися із суддями вищих спецсудів та ВС. Тобто ліквідація останніх відбудеться з мотивів політичної доцільності. На наш погляд, законодавець штучно застосував процедуру ліквідації з метою звільнення суддів із посад», — наголосив М.Смокович.

На його переконання, масове позбавлення володарів мантій посад порушує принцип індивідуального характеру юридичної відповідальності. Це можна пояснити тільки прагненням окремих українських політиків покарати «верховників» та представників трьох вищих установ. Подейкують, що відтягування цими служителями Феміди кваліфікаційного оцінювання зіграло на руку можновладцям і судді стали розмінною монетою в політичних торгах.

Те, що мета реформи не збігається з її результатом, помітив і президент всеукраїнської громадської організації «Асоціація адміністративних суддів» Олександр Пасенюк. Він звернув увагу на те, що творці судових змін аргументували створення нового ВС, у складі якого будуть касаційні інституції, необхідністю ліквідувати повторну касацію, котра не відповідає міжнародним стандартам.

«Дійсно, відмінність позицій ВАС як касаційної інстанції та Судової палати в адміністративних справах ВС як повторної касації досить довго руйнувала єдність практики. Але уважно читаймо закон: ст.37 передбачено, що у складі ВС діють не тільки 4 касаційні суди, а й Велика палата. Тобто, крім касаційних судів, рішення яких повинні бути остаточними, до структури ВС уходить Велика палата, яка у визначений, мабуть процесуальним кодексом, спосіб діє як суд касаційної інстанції з метою забезпечення однакового застосування норм права касаційними судами. Таким чином, повторна касація залишилася», — пояснив О.Пасенюк.

Автономія відкладається

Навіть правники погоджуються з тим, що наслідком реформи має бути не стільки перекроювання системи, кадрова ротація, скільки підвищення якості та ефективності правосуддя. «Навіть не допускаю того, що якість судової реформи можна оцінювати кількістю нових облич у судових кабінетах, кількістю звільнених суддів, кількістю змінених табличок тощо», — наголосила член правління Асоціації адвокатів України, партнер АО «СК ГРУП» Юлія Курило.

Непокоїть «адміністративників» і той факт, що в цій судовій реформі бій за автономію вони програли. Як нагадав М.Смокович, ВАС, «грунтуючись на детально вивченому досвіді успішного функціонування адмінсудочинства» європейських країн, давав пропозиції та зауваження, які стосувалися, зокрема, самостійності системи адмінсудів. Однак вони не були враховані.

«Автономність системи адмінсудів має передбачати, що її очолює нікому не підпорядкований вищий орган адмін’юрисдикції, якому гарантується повна організаційна, юридична та процесуальна незалежність. Прикро, що законодавець не дослухався до таких рекомендацій Венеціанської комісії», — зауважив заступник очільника ВАС.

У той же час деякі учасники конференції переконані: хоча «адміністративники» програли бій за самостійність, війну за це вони все ж таки виграють. «Я виступаю за автономію адмінсудів. Якщо це неможливо зробити зараз, думаю, буде можливо в майбутньому заради стабільності судової практики та захисту прав громадян», — упевнений О.Пасенюк.

Розхитати систему

Однак законодавчі недоліки гальмують прихід такого майбутнього. Перший голова ВАС детально зупинився на питанні суспільного контролю за діяльністю Феміди. «Ідея громадського моніторингу судів є абсолютно новою для України і не зовсім національною», — наголосив президент асоціації.

За його словами, нинішній громадський контроль за роботою судів аж ніяк не назвеш цивілізованим: володарів мантій залякують, погрожують, на засідання вриваються озброєні люди, під установами палять шини. «Кому це потрібно? Тим, хто хоче розбалансувати судову систему, адже розбалансованою судовою системою легко керувати задля досягнення чиїхось особистих цілей. Сьогодні шукають нові механізми впливу на суддів, посягання на їхню незалежність», — переконаний перший голова ВАС.

Моніторять не тільки працюючих законників, а й претендентів на мантії. Так, нагадав О.Пасенюк, відповідно до ст.87 закону «Про судоустрій і статус суддів» створюється Громадська рада доброчесності. «По-перше, в мене виникають сумніви, що вона дійсно громадська, оскільки буде створена відповідно до закону, прийнятого Верховною Радою. По-друге, ця рада утворюється з метою сприяння Вищій кваліфікаційній комісії суддів у встановленні відповідності судді чи кандидата на посаду критеріям професійної етики та доброчесності для цілей кваліфікаційного оцінювання. Це що? Недовіра до професійних якостей членів ВККС? Навіщо це дублювання фактично прямих обов’язків членів комісії?» — переймався О.Пасенюк.

Внутрішній контроль

На його думку, передбачені законом обов’язки членів громадської ради «в багатьох випадках є неконституційним втручанням в особисте життя кандидата, судді, негласним втручанням у діяльність багатьох правоохоронних органів і освяченням законом впливу на кадрову політику в судових органах». Тому тут є чимало корупційних ризиків. «Надмірне захоплення громадським контролем призводить до казусів, спотворення підходів до критеріїв здійснення правосуддя», — резюмував перший керманич ВАС.

Він уважає, що в новому ВС вистачить, так би мовити, внутрішнього громадського контролю. Так, О.Пасенюк нагадав, що «верховні» мантії можуть одягти не тільки судді, а й адвокати та науковці. «Відповідні квоти не встановлені. Якщо адвокати та науковці ніколи не працювали суддями, не були навіть секретарями судових засідань, працівниками апарату, хіба вони не є представниками громадськості? Це фактично є громадський контроль ВС ізсередини. Якщо ж адвокатів та науковців буде більше від половини складу ВС, що теоретично цілком можливо, можна говорити, що вище правосуддя здійснюватиме не професійний суддя, а представники громадськості», — припустив О.Пасенюк.

«П’ятирічок» — поза конкурсом

Утім, на конференції не тільки говорили про недоліки закону, а й пропонували відповідні зміни до нього. Так, суддя Окружного адміністративного суду м.Києва Олександр Кармазін нагадав про долю володарів мантій — «п’ятирічок». Відповідно до п.17 «Прикінцевих та перехідних положень» закону повноваження таких служителів Феміди припиняються із закінченням 5-річного строку призначення. А це, за словами О.Кармазіна, трактується як підстава для припинення їхніх трудових відносин із судом за правилами ст.125 цього ж закону.

«У нинішніх умовах ці судді можуть бути позбавлені можливості продовжити кар’єру відповідно до раніше визначених державою правил і гарантій, що вочевидь призведе до масових звернень таких осіб до Європейського суду з прав людини. У своїй більшості це підготовлені професійні судді, які й надалі здатні здійснювати правосуддя, на становлення яких держава витратила величезні кошти. Однак, по суті, держава готова виставити цих фахівців на вулицю. Для продовження кар’єри їм пропонується пройти не кваліфоцінювання, а конкурс разом з іншими кандидатами без досвіду роботи суддею», — окреслив проблему «адміністративник».

Тому він запропонував відкоригувати п.17, аби законники-«п’ятирічки», які ще не отримали рекомендаціі ВККС для обрання безстроково, але хочуть продовжити суддівську кар’єру і до набрання чинності цим законом подали до комісії відповідні заяви або ж уже після цього заявили про намір пройти оцінювання, залишались у штаті суду. Вони можуть бути призначені в тому разі, якщо за результатами оцінювання підтвердили відповідність займаній посаді.

Чи буде реакція?

Таку ідею підтримав і М.Смокович. На його думку, «п’ятирічки» не повинні проходити конкурс, достатньо перевірити їхню здатність служити Феміді та відповідність критеріям доброчесності. «Та навіть у нинішній редакції закону не бачу підстав звільняти суддів, виключати зі штату тих, у кого закінчився 5-річний строк повноважень. Швидше за все, в ст.125 ідеться про суддів, які досягають 65 років», — зауважив заступник голови ВАС.

Крім цього, він запропонував полегшити доступ до ВС теперішнім представникам ВАС. «Ми хотіли б, аби судді, які залишаються, а їх 39, були переведені до нового суду не за конкурсом, а пройшли тільки перевірку на відповідність критеріям доброчесності та компетентності. А вже решта вакансій — за конкурсом», — зазначив М.Смокович, можливо, й розуміючи, що реформатори навряд чи відреагують на таке прохання.

Невідомо, чи погодиться ВР перевести до нової структури і «старих» працівників апарату ВАС. «Про них законодавець зовсім забув, а вони ж наше надбання. Якщо все це зруйнуємо, розпочнемо у ВС із нуля , то, повірте, судочинство на роки занепаде», — заявив М.Смокович.

За його словами, у суспільства є недовіра до суддів, а не працівників апарату. Тому перевіряти потрібно саме володарів мантій, а інші співробітники суду не повинні від цього страждати.

«Адміністративників» не задовольняє і кількість окремих палат, які обов’язково мають створюватись у касаційному адмінсуді (податкова, соціальна та виборча). Як уважає М.Смокович, необхідно передбачити й «підрозділи» щодо розгляду справ, які стосуються публічної служби та міграційних питань. «Крім того, за статистикою, до ВАС надходить приблизно втричі більше справ, ніж до установ кримінального чи господарського судочинства. Тому те, що планується однакова кількість суддів у касаційних судах, також неправильно. Потрібно виходити з навантаження на юрисдикцію», — переконаний він.

На його думку, в законі слід передбачити й певні гарантії для служителів Феміди. Наприклад, аби володар мантії, який пішов у відставку, мав право на заняття адвокатською діяльністю без будь-яких конкурсів. Мабуть, «адміністративники» бажають, аби в юридичній сфері не виникло дисбалансу: якщо адвокати можуть стати суддями, то нехай би останні спробували себе в ролі захисників.

А от «адміністративники» вже найближчим часом спробують себе в цій ролі: захищатимуть власні пропозиції, переконуватимуть реформаторів у необхідності відкоригувати профільний закон і спробують наблизити майбутні позитивні зміни. Чи вдасться їм це зробити? Хотілося б вірити. Але тут на думку спадають слова О.Пасенюка, які прозвучали при відкритті конференції: «Незважаючи на те що державу очолювали різні президенти, були різні прем’єри, та завжди ключові питання судоустрою, статусу суддів вирішувалися без участі представників судової влади».

Тож, очевидно, суддів слухатимуть тільки тоді, коли проведення реформ не буде пов’язане з політичною доцільністю. Отже, перспектива позитивних змін, на жаль, може відкластися на роки…

Пряма мова

— На шляху становлення адмін’юстиції було чимало випробувань. З одними впорались успішно, з іншими, може, менш успішно. Але принаймні за цей час підтвердили: без адмін’юстиції утвердження принципу верховенства права і правової держави неможливе.

Сьогодні чергове випробування пов’язане з новою редакцією закону «Про судоустрій і статус суддів». Як ви знаєте, я критично ставлюся до цього акта. Поновити судоустрій у тому варіанті, в якому він існує сьогодні, зокрема поновити майже всі вищі спеціалізовані суди, — це минулий день.

Погоджуюся з тим, що, на жаль, законодавець не дослухався до наполегливої пропозиції Венеціанської комісії скасувати всі вищі спецсуди за винятком адміністративного. Вертикаль адмінсудів має зберегтися. Що стосується майбутнього адмін’юстиції, то рано чи пізно вона буде самостійною гілкою судової влади.

— Ефективність розгляду справ, винесення якісних рішень залежить від багатьох факторів, у тому числі зовнішніх та внутрішніх. Зокрема, суд повинен бути незалежним, мати на належному рівні бюджетне забезпечення. Це — зовнішні чинники, які впливають на прийняття рішень. Внутрішні залежать, зокрема, від законодавця, який розробляє процедуру розгляду справ. Адже в суддів виникають проблеми, якщо ця процедура має недоліки. Важливо й те, яку кількість справ розглядає суд.

Для суддів необхідно постійно проводити навчання, щоб вони могли обговорювати певні питання, обмінюватися досвідом, у тому числі з європейськими колегами. Суддя має бути професіоналом, дотримуватися норм кодексу етики, відповідати антикорупційним критеріям, приймати справедливі, неупереджені рішення. Важливо, щоб суддя виконував свої функції відповідно до вимог суспільства.

— Адміністративна юстиція залишається цілісною системою на чолі з касаційним судом у складі Верховного Суду. Це означає, що зміни до Конституції потенційно не послабили адмін’юстиції та не створили жодних перешкод для виконання нею такої важливої місії — захисту прав громадян від порушень з боку публічних інститутів. Не секрет, що конституційні новації змінили формулювання завдань та місце касаційних судів. Ідеться про те, що касаційний адміністративний суд не зможе розглядати таку велику кількість справ, як було раніше.

Через місяць ми маємо отримати не тільки нові закони, а й, що не менш важливо, нове процесуальне законодавство. Зміни до Кодексу адміністративного судочинства повинні забезпечити нову місію касаційного суду у складі ВС щодо гарантування ефективного правосуддя в адмін’юстиції.