Приборкання «норовливих»

До дисциплінарної відповідальності притягуватиме «квазісудовий» орган, з усіма наслідками

Проект закону «Про Вищу раду правосуддя» майже унеможливлює судове оскарження рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності. Адже для звернення до Верховного Суду передбачений вичерпний перелік процедурних підстав. Експерти говорять, що за такої редакції володарі мантій фактично будуть позбавлені права на перегляд рішення дисциплінарного органу, й прогнозують масові звернення законників до Європейського суду з прав людини.

Специфічна триланкова система

Незабаром лишиться єдиний орган, що притягуватиме суддів до дисциплінарної відповідальності, — Вища рада правосуддя. На круглому столі «Які зміни принесе судова реформа в дисциплінарну відповідальність суддів: експертне обговорення», організованому Асоціацією правників України, його учасники відзначали доцільність такої новації. Адже це принаймні забезпечить єдність практики розгляду скарг.

Позитивним був визнаний принцип, за яким особи, котрі безпосередньо опрацьовують скарги, не беруть участі в ухваленні рішень щодо них. Так, доповідач у справі не бере участь у прийнятті рішень дисциплінарною палатою, а члени останньої не голосують за ухвалення рішень пленарною сесією ВРП. Водночас автоматизований розподіл справ нібито має гарантувати принципи випадковості та прозорості.

Втім, проект містить низку норм, щодо яких уже сьогодні точаться дискусії (див. «ЗіБ» №28). Чи не найбільш обговорюване питання — можливість оскарження рішень дисциплінарного органу щодо притягнення суддів до відповідальності. Так, проект передбачає, що скаргу на дії законників розглядатиме дисциплінарна палата, котра складатиметься із 4-х членів ВРП, і таких палат спочатку буде теж 4. При цьому доповідач у справі не бере участі в обговоренні питання в нарадчій кімнаті й ухваленні рішення.

Якщо суддя, якого притягують до дисциплінарної відповідальності, не погоджується з таким рішенням, він може його оскаржити до ВРП, що розглядає таке звернення у пленарному складі. Водночас, якщо апелювати до Ради хоче скаржник, йому доведеться отримати дозвіл самої дисциплінарної палати. При цьому в розгляді скарги не братимуть участі ті члени ВРП, які ухвалили оскаржуване рішення.

І тільки рішення Ради можна буде оскаржити у Верховному Суді. Однак із суттєвими обмеженнями. Зокрема, якщо воно ухвалене неповноважним складом ВРП, відсутній підпис когось із її членів або бракує посилань на визначені законом підстави дисциплінарної відповідальності та мотиви, а також у разі неповідомлення судді про розгляд скарги стосовно нього.

ВС по суті не перегляне

Пропонуючи таку структуру оскарження, автори проекту виходили з того, що ВРП є певним квазісудовим органом, де дисциплінарна палата виконує роль першої інстанції, пленарне засідання Ради — апеляційної, а вже ВС — касаційної. Втім, у деяких експертів до подібної конструкції виникли питання.

Зокрема, міжнародний експерт проекту «Ефективність дисциплінарних органів у системі судочинства», суддя Апеляційного суду Литви Артурас Дрюкас, посилаючись на практику Європейського суду з прав людини (зокрема на рішення «Олександр Волков проти України»), зазначив: попри те що в складі ВРП працюватиме більшість людей у мантіях, її не можна називати судовим органом.

За його словами, в деяких країнах питання дисциплінарної відповідальності законників вирішується в судовому порядку. В такому випадку, відповідно, весь процес розгляду скарги відбувається із дотриманням ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Натомість, якщо дисциплінарний орган не є судовим, треба забезпечити можливість оскарження його рішень саме у національному суді.

Причому, зазначив експерт, необхідно, аби була можливість перегляду справи по суті.  «Це ж зрозуміло, що і рішення буде підписане належними членами ВРП, і право судді на участь у розгляді навряд чи будуть порушувати. Напевно, будуть посилання на підстави дисциплінарної відповідальності: вони вже є в документі про відкриття провадження. І мотиви якісь будуть», — відзначив А.Дрюкас. І додав, що в суді мають вивчатися ці мотиви, даватися оцінка фактам, правовій кваліфікації, що є змістом перегляду справи.

Експерт уважає, що у випадку затвердження конструкції, передбаченої проектом, цей принцип буде порушено. Більше того, унеможливлено й оскарження непропорційності санкції та порушення. Як приклад А.Дрюкас навів рішення ЄСПЛ у справі «Кудешкіна проти Росії», в якій Суд визнав: якщо й був проступок, то звільнення судді — це надто нерозмірна санкція. Натомість згідно з проектом на цій підставі суддя навіть не зможе подати скаргу до ВС.

Хто кого контролює

Втім, член Вищої ради юстиції Андрій Бойко, також пославшись на справу «Олександр Волков проти України» й інші рішення ЄСПЛ, зазначив, що «нічого не заважає назвати судом конкретний національний орган, який не входить до судової системи». Тому спочатку дисциплінарна палата ВРП, а потім Рада в пленарному засіданні дають оцінку факту і праву. Отже, за словами експерта, в розумінні гарантій ст.6 конвенції дисциплінарний орган уважається судом і несе повну відповідальність за забезпечення справедливого розгляду в процесі дисциплінарного провадження щодо судді.

Крім того, виходячи з викладеного, член ВРЮ вважає, що обмеження оскарження «в наших умовах, можливо, є виправданим» з огляду на те, що в проекті передбачено квазіапеляційний розгляд скарги судді.

З другого боку, й раніше багато противників перегляду рішень ВРЮ судом посилались, зокрема, на те, що володарі мантій перебувають під контролем Ради й водночас можуть переглядати її рішення. Ця дилема зберігатиметься й надалі, оскільки на суддів ВС, які переглядатимуть рішення ВРП, також можуть поскаржитися до дисциплінарного органу.

А.Дрюкас визнав, що хоча й рідко, але такі ситуації можуть виникати. «Нічого не вдієш, довелося б розглядати таку справу судом, на який покладено такий обов’язок законом», — зазначив він. І розповів випадок із практики. Конституційний суд Литви розглядав справу суддів цієї ж установи щодо нарахування їм зарплати та винагороди. По суті, вони вирішували свою справу, але іншого механізму конституцією не передбачено. І ЄСПЛ не знайшов у цьому порушень. Щоправда, на його думку, в демократичному суспільстві такі випадки мають бути вкрай рідкісними.

Втім, А.Бойко навів й іншу мотивацію того, що ВАС не повинен переглядати рішення ВРЮ. Адже в такому випадку «адміністративники» розглядають скарги на поведінку судді в кримінальній справі. Проте навіть у країнах, де передбачений судовий розгляд дисциплінарних справ, такі скарги розглядає кримінальна палата. «Адміністративний суд не може дати повної оцінки правильності поведінки судді в кримінальному процесі», — зауважив він.

Щоправда, за такої логіки у ВРП мають запровадити спеціалізацію дисциплінарних палат. Адже як суддя не криміналіст (не говорячи вже про науковця, який ніколи не стикався із судовим процесом), який уходить до складу палати, розглядатиме «нефахову» скаргу щодо поведінки законника в кримінальному провадженні? Чи, може, юрист, який призначається до ВРП, автоматично визнається авторитетом у всіх галузях права?

Гарантії в процесі

Відзначалося, що дискусія має вийти за межі визнання чи невизнання ВРП квазісудовим органом. Адже в будь-якому разі не може обмежуватися право на захист особи, яка потрапила в поле зору цього органу. Адже невідомо, як можна встановити обгрунтованість і законність рішення «квазісуду», якщо ВС не розгляне факти та питання права? На думку А.Дрюкаса, в законі слід було б передбачити, що «верховники» повинні перевірити підстави та міру покарання.

Натомість А.Бойко звернув увагу, що у справі «Олександр Волков проти України» ЄСПЛ визнав: ВАС фактично виступав апеляційною інстанцією, а ВРЮ — першою. В проекті ж визначено розгляд справи спочатку дисциплінарною палатою, а потім ВРП. Хоча обидва висновки (так би мовити, першої та апеляційної інстанцій) нібито й можуть сприйматись як рішення одного органу, але слід брати до уваги, що ці процедури розмежовані. Зокрема, особи, які розглядали справу в складі дисциплінарної палати, не беруть участі в її розгляді в режимі пленарного засідання. Але чи забезпечить таке «розмежування» безсторонність розгляду?

А член ВРЮ Вадим Беляневич у свою чергу зауважив, що треба вивчити практику ЄСПЛ щодо необхідності подальшого судового контролю за діяльністю держорганів. За його словами, ідея Європейського суду полягає в такому: коли адміністративний орган, який розглядає дисциплінарне провадження, забезпечує гарантії ст.6 конвенції, то діє як суд, і подальший судовий контроль застосовується в обмеженому обсязі. Якщо ж цей орган не забезпечує згаданих гарантій, то треба встановити повний судовий контроль його рішень. Зрештою, була висловлена думка, що коли передбачити такий контроль, то дисциплінарний орган, мовляв, взагалі не зможе ефективно працювати.

Найвищі стандарти

Часу на дискусії лишається небагато: Рада з питань судової реформи планує прийняти закон про ВРП уже у вересні. При цьому у ВРЮ пропонують «не змінювати його років 10».

«Для того щоб він запрацював і були якісь реальні механізми щось зробити в межах закону. Навіть якщо ми зараз дійдемо висновку, що він не зовсім такий, яким його, можливо, бачать якісь експерти», — пояснив голова ВРЮ Ігор Бенедисюк. Він послався на те, що протягом року роботи Ради «склалися певні підходи до вирішення питань, є напрацьована практика», але проект змінює ці підходи, тому необхідна сталість норм.

При цьому в самій Раді визнають, що новий дисциплінарний орган, принаймні спочатку, сприйматиметься як «каральний», а дехто з експертів побоюється, що його використовуватимуть для розправи з неугодними. Та в колегіальному органі на ці закиди відповідають, що ВРП створюватиметься за найвищими стандартами, більшість її складу обиратиметься самими законниками з-поміж суддів. Отже, допускати ще й повний судовий контроль за нею — «це просто нерозумно, неефективно й неекономно».

Проте зауважень до документа в експертів достатньо, починаючи з питань формування складу Ради. Наприклад, до ВРП, яка формуватиметься в 2019 році, мають бути обрані судді з понад 10-річним стажем. Тому в конкурсі зможуть брати участь лише нині діючі законники. Водночас проголошено курс на значне, аж до 70%, оновлення суддівського корпусу. І нові володарі мантій не зможуть бути представлені в дисциплінарному органі.

Втім, до 2019-го ВРП працюватиме з не зовсім європейським складом. Адже нині в ній лише 4 представники, обрані самими суддями, — з’їздом або Пленумом ВС. Решта делеговані іншими суб’єктами призначення і, можливо, з певним завданням щодо максимального оновлення суддівських кадрів. Тож принаймні до формування нового складу ВРП судовий контроль має залишатися, аби ні в кого не виникала спокуса перетворити нову інституцію на каральний механізм.

Коментар «ЗiБ»

«Може відбутися узурпація влади одним органом»

— Чи не заміняє собою ВАС Вищу раду юстиції? Адже встановлення факту порушення присяги — це функція ВРЮ.

— Питання, яке ви зачепили, проблемне. Сьогодні законодавець намагається його врегулювати. Ми також обговорювали на багатьох круглих столах, в яких брали участь міжнародні експерти, таке питання: чи може суд по суті перевіряти рішення суб’єкта владних повноважень? Коли висловлювалася думка, що суд повинен перевіряти лише процедурні питання, міжнародні експерти не розуміли цього.

Відійдемо від проблеми порушення присяги, бо вона по-різному сприймається. Уявімо собі таку ситуацію: людина скоїла злочин. Так сказав слідчий орган. А особа каже: я не скоювала злочину. Доходить справа до суду, і він навіть не перевіряє, вчинила людина його чи ні, а дивиться на процедуру: чи особу допитали, чи дала вона пояснення, чи була присутня в слідчого. І якщо всі формальності процедури дотримано, суд має визнати: особа — злочинець. Хіба так має бути?

На наш погляд, якщо ми суд, і суд не ілюзорний, то повинні перевіряти все. Ми не тільки щодо суддів так робимо, а й у всіх справах. Це стосується видачі ліцензій, і оскарження податкових повідомлень тощо. Ми перевіряємо рішення по суті й наполягаємо, аби так і залишалося. Нічого страшного немає в тому, коли рішення ВРЮ перевіряють по суті Вищий адміністративний і Верховний суди.

У новій редакції закону йдеться про те, що рішення Вищої ради правосуддя може бути оскаржене та скасоване з підстав недотримання процедури. Натомість суд не зможе перевірити, чи дійсно суддя вчинив проступок. На наш погляд, може відбутися узурпація влади одним органом, незабезпечення принципу щодо належного судового захисту. Це призведе до нових звернень до Європейського суду з прав людини та прийняття ним рішень, в яких буде вказано на неналежний судовий захист та недотримання ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

ВАС не підміняє собою рішення ВРЮ: якщо встановлює, що воно протиправне, скасовує його.

Скажу вам так: якщо суд перевірятиме тільки дотримання процедури, для суддів це буде простіше. Наприклад, надходить скарга від судді, якого звільняють, ми подивилися, чи дотримана процедура: наявність кворуму, надання суддею пояснень, врахування стажу роботи тощо. Але для чого тоді таке оскарження, якщо воно буде тільки з приводу процедурних питань?

— Чому ви кажете, що буде узурпація влади одним органом? Адже у ВРП буде суддівська більшість. До органу можна обрати володарів мантій—професіоналів, які відстоюватимуть інтереси колег.

— Напевно, з вами можна погодитися. Але ще рано, щоб ВРП приймала перше й остаточне рішення. Якщо дивитися на конвенційні норми, то в них мова йде про таке: держава обов’язково має забезпечити право на оскарження рішення, прийнятого суб’єктом владних повноважень. ВРП буде «квазісудом», а конвенція вимагає «чистий суд».

Не думайте, що в нас є якийсь корпоративний інтерес. У країні кожному громадянину повинен бути забезпечений доступ до суду. Це не для того, щоб захистити суддю-правопорушника, а для того, щоб не допустити помилки і не звільнити добросовісного суддю.