Нормативна люстрація

Поспішне введення конституційної скарги може дискредитувати саму її ідею

Проект закону «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» (№3524) передбачає запровадження інституту конституційної скарги. З одного боку, така новація дає більше можливостей для захисту гарантованих Основним Законом прав людини. З другого — багато фахівців сумніваються, що норма ефективно запрацює на практиці.

Покінчити з минулим

Під час міжнародної науково-практичної конференції з питань запровадження конституційної скарги в Україні, що проводилася в рамках співробітництва Конституційного Суду з координатором проектів ОБСЄ в Україні та з нагоди Всеукраїнського тижня права, більшість її учасників підтримали таку ініціативу. Адже закріплення можливості громадян звертатися по захист прав, гарантованих Основним Законом, на їхню думку, є ознакою правової держави.

Водночас фахівці відзначали, що чинна система звернень до єдиного органу конституційної юрисдикції є недостатньо ефективною. Наразі громадяни можуть звернутися до КС виключно з приводу тлумачення норм Конституції та законів. «Треба покінчити з українським ноу-хау — зверненнями щодо тлумачення Конституції і законів України», — вважає суддя КС у відставці Микола Козюбра.

Крім того, є й інші суб’єкти звернення щодо конституційності тих чи інших законодавчих норм. Але в українських реаліях вони не забезпечують повною мірою аналізу законодавства щодо відповідності Конституції. Тим більше це ускладнюється в умовах продукування великої кількості законів, коли на роботу парламенту впливають лобісти, проекти готуються нашвидкуруч, що позначається на їх якості тощо. За словами М.Козюбри, слід визнати, що визначені суб’єкти звернення до КС користуються своїми можливостями дуже рідко. Хіба що періодично про таке право згадують народні обранці — опозиціонери, але їх звернення ігноруються.

Втім, переважна більшість учасників конференції зазначала про необхідність додаткового обговорення та доопрацювання запропонованої проектом редакції статті щодо конституційної скарги. Зокрема, дискусійним залишається питання про предмет такого звернення.

У проекті йдеться про можливість оскарження лише законів. Натомість у багатьох країнах можна поставити під сумнів й інші нормативно-правові акти. Зокрема, суддя КС у відставці Микола Савенко звертає увагу, що в Україні багато питань регулюється підзаконними актами. «І наші суди ще з радянських часів виходять із того, що інструкція якогось міністерства чи лист з роз’ясненням має вищу юридичну силу навіть за Конституцію. Тому варто поширити норму на всі нормативні акти, зокрема й органів місцевого самоврядування», — говорить він.

Також деякі експерти говорять про недоцільність закріплення права на звернення до КС лише після того, як вичерпано всі інші національні засоби юридичного захисту. Правозахисники вбачають у цьому обмеження доступу до правосуддя.

На думку М.Козюбри, оскільки така підстава прийнятності скарги застосовується в Європі, така форма, з одного боку, може бути виправданою для України. Але з другого — в нас інколи приймаються закони, що викликають великий резонанс у суспільстві й вимагають термінової реакції КС. «Досвід Німеччини був би слушним, бо в них можна звернутись до КС одразу, не чекаючи рішень всіх інстанцій, якщо шкода має загальне значення», — пояснив він.

Як це працює в інших

Для запровадження в Україні інституту конституційної скарги, зокрема, корисним може бути досвід Латвії, де її запроваджено 2001 року. Як розповів голова КС Латвії Алдіс Лавінш, їхня модель відрізняється від класичної (яка діє в Німеччині). Водночас вона схожа на запропоновану для України. Так, у Латвії кожна особа може подати скаргу, якщо будь-який нормативний акт порушує її права, гарантовані Конституцією, після проходження всіх інстанцій судового захисту. Однак не підлягають розгляду факти утиску прав, якщо вони допущені судом.

 КС Латвії, де проживає близько 2 млн громадян, складається всього із 7 суддів. Щорічно до нього надходить 500—600 скарг. З них такими, що відповідають формальним вимогам, визнаються 200—250. Останні направляються до колегій із 3 суддів, які вирішують, чи відкривати провадження у справі.

На першому етапі запровадження нового інституту вимоги щодо якості були трохи нижчі, ніж зараз. Що пов’язано із бажанням забезпечити доступ громадян до КС, який позиціонується як «суд для народу».

Зрештою, в рік відкриваються 20—25 проваджень, за якими виносяться рішення. «На перший погляд може здатися, що це маленька цифра. Але якщо справа розглядається, то вона стосується суттєвої проблеми щодо основних прав людини. І хоча скаргу подав один громадянин, прийняття рішення щодо неї є гарним інструментом розв’язання проблеми в корені», — пояснив А.Лавінш.

Строк звернення до КС Латвії — 6 місяців після винесення останнього судового рішення. Такий термін законодавці визнали оптимальним, аби в скаржника був час на підготовку звернення, а органи влади не перебували тривалий час у підвішеному стані. При цьому А.Лавінш уважає, що це великий строк, і посилається на Іспанію, де він становить лише 20 днів. У Чехії, Угорщині, Словаччині та Словенії — 60 днів, Німеччині — 1 місяць.

Щоб не вийшло як завжди

Багато експертів відзначають, що суспільство ще має очікування щодо покращення загального стану захисту прав людини. І надзвичайно важливо не допустити подальшого розчарування українців в таких нібито гарних починаннях.

Суддя КС Петро Стецюк зазначив, що важливо не допустити фальстарту та унеможливити профанацію загалом позитивного потенціалу конституційної скарги. «В правовому плані запровадження конституційної скарги має супроводжуватись низкою системних заходів, спрямованих насамперед на забезпечення її фактичної дієвості», — сказав суддя. При цьому додав, що прийняття змін до Конституції повинно супроводжуватися своєчасними й системними змінами до національного законодавства.

М.Козюбра серед основних ризиків убачає істотне збільшення кількості звернень до КС. Тому, на його думку, варто передбачити, щоб скарги розглядали колегії із 3 суддів. «Гарну ідею конституційної скарги можемо дискредитувати тим, що буде безліч відмов», — пояснив він свою думку. А М.Савенко радить уже сьогодні подбати про залучення до підготовки скарг адвокатів. «Треба на законодавчому рівні закріпити попередній розгляд звернення секретаріатом КС. Також варто створити дві чи три палати. Питання щодо прийняття чи неприйняття скарги має вирішувати склад суддів у кількості 3 осіб», — додав він.

На думку експертів, низка питань має бути вирішена шляхом унесення змін до закону «Про Конституційний Суд України» та інших. Але чи стане новий механізм дійсно дієвим інструментом захисту прав людини, залежатиме від практики застосування відповідних норм.

Пряма мова

Михайло ГУЛЬТАЙ, суддя Конституційного Суду України:

— Прямий доступ до конституційного правосуддя не повинен розглядатись як свого роду еквівалент конституційної інстанції в судах загальної юрисдикції. Він не може підміняти собою захист прав, свобод і законних інтересів у загальних судах.

Також КС не є суб’єктом нормотворчості. Отже, прямий доступ фізичних і юридичних осіб до конституційного правосуддя не може розглядатись як спосіб так званого доопрацювання незрозумілих або нечітко сформульованих законодавчих норм.

Оптимальна модель для сучасної України має передбачати право після вичерпання всіх інших національних засобів правового захисту подати скаргу до КС щодо конституційності актів ВР, Президента та Уряду в тих випадках, коли це призвело до порушення захищених Конституцією прав.

Алдіс ЛАВІНЬШ, голова Конституційного суду Латвії:

— У 2004 році я був головою апеляційного адміністративного суду. Нам потрібно було забезпечити швидкий розгляд справ, хоча на початковому етапі було дуже багато звернень. Лише через 5—8 років ми почали розглядати більше справ, ніж до нас надходило. Я відчував: коли ми говорили, що в громадян є гарні інструменти захисту прав, але водночас суди були перевантажені, через що ми не могли швидко розглядати справи, ми отримували багато критики. І потім доводилося відновлювати довіру суспільства. Це варто врахувати під час запровадження інституту конституційної скарги.

Всеволод РЕЧИЦЬКИЙ, доцент кафедри конституційного права Національного юридичного університету ім.Ярослава Мудрого:

— Введення інституту конституційної скарги, якщо це станеться, створить нову ситуацію, коли інідивід зможе напряму звертатись до Основного Закону, щоб захистити свої права та інтереси. Але для мене більш важливим є не саме запровадження скарги, а готовність Конституції до виконання такої функції. Чи є вона захисником прав, чи відповідає канонам конституціоналізму?  

Наразі в Конституції взагалі відсутня категорія свободи. Основний Закон має лише інструментальне поняття «свобода». Причому більшість конституцій світу мають якраз категоріальність визначення свободи.