Скарга замість тлумачення

Як проект змін до Конституції позначиться на діяльності КС

У жовтні цього року Венеціанська комісія позитивно оцінила доопрацьований проект змін до Конституції в частині правосуддя. Водночас були запропоновані деякі додаткові поправки. Крім іншого, ВК порадила встановити, що «тільки вчинення серйозних дисциплінарних проступків може призвести до звільнення суддів Конституційного Суду». Таким чином, комісія де-факто підтримала положення проекту, якими, зокрема, передбачається внесення суттєвих змін до статей Основного Закону, що визначають повноваження та регулюють окремі аспекти діяльності Суду. Розглянемо, як пропоновані новели узгоджуються з іншими статтями Конституції.

Правосуддя без КС?

Зі ст.124 Основного Закону вилучається ч.3, за якою «судочинство в Україні здійснюється Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції». Де-факто це означає, що КС після ухвалення проекту вилучається із вітчизняної системи судочинства.

Такий висновок опосередковано підтверджується тим, що, на відміну від загального для всіх суддів конституційного порядку визначення гарантій незалежності та недоторканності, підстав для звільнення з посади та вимог щодо несумісності, зазначені вимоги стосовно суддів КС пропонується регулювати окремими положеннями розд.ХІІ «Конституційний Суд України» Конституції.

Водночас указана правка ст.124 Конституції викликає деякі запитання.

По-перше, чому в такому разі розд.VІІІ Основного Закону залишено стару назву «Правосуддя», а не, наприклад, «Судочинство» чи «Судова влада»? Як зазначено в юридичній літературі, правосуддя — це державна діяльність, яку проводить суд шляхом розгляду й вирішення у судових засіданнях у особливій, установленій законом процесуальній формі, цивільних, кримінальних, господарських і адміністративних справ.

Натомість судова влада чи  судочинство — поняття значно ширші. Це права судових органів, якими вони наділені за законом, можливість здійснювати широкі юрисдикційні повноваження; це правовий статус судів, їх місце як особливих органів державної влади. І, крім того, термін «судова влада» включає в себе також здійснення владних суддівських повноважень.

Усі зазначені повноваження є проявами судової влади, виходять за рамки правосуддя, та саме  про їх врегулювання йдеться у зазначеному розділі Основного Закону.

Крім того, у запропонованій редакції зі ст.147 Конституції вилучається визначення правового статусу КС як єдиного органу конституційної юрисдикції в Україні. У такому разі КС, на відміну від інших конституційно встановлених органів державної влади, стане єдиним таким органом з невизначеним статусом. Наприклад, Верховна Рада — єдиний законодавчий орган влади, Президент — глава держави, Кабінет Міністрів — вищий орган у системі органів виконавчої влади тощо.

Чи не означає це, що на практиці функцію конституційної юрисдикції, тобто обов'язок визначати конституційність актів чи дій органів державної влади або їх посадових осіб, яка нині належить до повноважень КС, зможуть на власний розсуд виконувати й інші органи державної влади?

Конституція vs Римський статут

Проектом передбачається, що Україна може визнати юрисдикцію Міжнародного кримінального суду на умовах, передбачених Римським статутом МКС.

На перший погляд, ця новела усуває колізію між положеннями Конституції та Римського статуту, про наявність якої зазначив КС у висновку від 11.07.2001. Однак у ньому йшлося не про можливість визнання юрисдикції МКС, а про невідповідність його статуту Основному Закону.

Зокрема, Конституційний Суд ухвалив: «визнати Римський статут Міжнародного кримінального суду, підписаний від імені України 20 січня 2000 року... таким, що не відповідає Конституції в частині, яка стосується положень абз.10 преамбули та ст.1 статуту, за якими «Міжнародний кримінальний суд… доповнює національні органи кримінальної юстиції».

Отже, виходячи з припису ч.2 ст.9 Основного Закону, визнання юрисдикції МКС є можливим лише за умови внесення змін до Конституції, за якими національні органи кримінальної юстиції можуть доповнюватися міжнародними судовими установами.

Знову таки виникає питання про суть поняття «доповнення вітчизняного кримінального законодавства». Йдеться, зокрема, про статус та межі юрисдикції МКС. Наприклад, чи може він скасовувати вироки вітчизняних судів, що набрали законної сили або пом’якшувати чи, навпаки, — посилювати, визначені ними покарання або застосовувати процедуру розгляду кримінальних справ, не передбачену вітчизняним кримінально-процесуальним законодавством?

Кому тлумачити закони?

Згідно з проектом одночасно із запровадженням інституту конституційної скарги з повноважень КС вилучається офіційне тлумачення законів. Із цього приводу також виникає запитання: чи є така заміна рівноцінною? Не кажучи вже про те, що тим самим можуть обмежуватися існуючі права громадян, що заборонено приписами ст.157 Конституції.

По-перше, як зазначається в юридичній літературі, виступаючи гарантом захисту основних прав та свобод людини і громадянина, закріплених в Основному Законі, КС за допомогою загальнообов’язкового роз’яснення положень законів не тільки «попереджає потенційну загрозу порушення цих прав», а, й по суті, «реалізує функцію нормативно-інтерпретаційної конституціалізації правового порядку в державі».

Можна навести чисельні приклади, коли Суд, розглянувши справи за зверненнями громадян, роз’яснив положення законів, чим захистив їхні громадянські та майнові права, зокрема щодо права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (рішення КС від 3.10.97 №4-зп, від 25.11.97 №6-зп, від 30.10.2003 №18-рп), права на соціальний захист (рішення КС від 25.10.2000 №12-рп), права на житло (рішення від 2.03.2004 №4-рп, від 10.06.2010 №15-рп), права на судовий захист (рішення КС від 30.01.2003 №3-рп, від 28.04.2010 №12-рп) тощо.

По-друге, вилучаючи інститут офіційного тлумачення законів із повноважень Суду, автори проекту не передбачають їх передання іншому органу державної влади. Наприклад, до прийняття Конституції у червні 1996 року, виконання цієї важливої функції у сфері конституційної законності було віднесено до повноважень Верховної Ради. При цьому не враховується те, що згідно з чинним законодавством за офіційним тлумаченням законів можуть звернутися не тільки фізичні особи, а й інші суб’єкти (ст.41 закону «Про Конституційний Суд України»).

До того ж не слід забувати про те, що навіть якщо й передати ці повноваження під юрисдикцію, наприклад, парламенту чи Верховного Суду, вони не будуть реалізовуватися в повному обсязі. Адже, за Конституцією, жоден орган державної влади, крім КС, не є уповноваженим вирішувати питання конституційності закону або його окремих положень.

Йдеться про те, що нині в разі, якщо при тлумаченні якогось закону буде встановлена наявність ознак його невідповідності Конституції, КС у цьому ж провадженні вирішує питання щодо неконституційності такого акта (ст.95 закону про КС). Це випливає насамперед зі статусу КС, котрий як гарант верховенства Конституції на території держави апріорі не тільки не може тлумачити неконституційні законодавчі норми, а й зобов’язаний припиняти їх дію як таких, що порушують конституційний правопорядок у державі. Зокрема, йдеться про порушення встановленого ст.8 Конституції принципу верховенства права, за яким закони та інші правові акти приймаються на основі Конституції й повинні відповідати їй.

Суд за період своєї діяльності неодноразово реалізовував зазначене положення закону, визнаючи неконституційними закони або їх окремі положення, зокрема з мотивів порушення гарантованих Основним Законом прав і свобод (рішення КС від 16.06.2011 №6-рп, від 13.03.2012 №5-рп).

Як зауважив у цьому контексті вір-
менський правознавець, професор Гагик Арутюнян, «чинний в Україні інститут конституційного звернення громадянина де-факто є однією з форм конституційної скарги, оскільки, по суті, виконує функцію нормативної конституційної скарги».

По-третє, проектом передбачається, що КС вирішує питання про конституційність закону за скаргою особи, яка вважає, що застосований при ухваленні остаточного судового рішення в її справі закон суперечить Конституції. Тобто громадянин може звернутися до КС виключно з питань конституційності законів, які застосовуються органами судової влади. Натомість нині підставою для конституційного звернення є наявність неоднозначного застосування їх положень не тільки судами, а й іншими органами державної влади (ст.94 закону про КС).

Призначення без звільнення

Проект також містить новели, за якими Президент, парламент та з’їзд суддів лише призначають суддів КС. Рішення про припинення їх повноважень або про звільнення з посад «ухвалюється Судом щонайменше 2/3 від його конституційного складу». Очевидно, ця пропозиція спрямована на зменшення можливостей тиску на суддів КС, зокрема шляхом їх звільнення з надуманих мотивів та блокування діяльності Суду, що неодноразово мало місце за часів діяльності єдиного органу конституційної юрисдикції.

Однак убачається, що автори проекту не врахували сумного досвіду 2004—2005 років, коли діяльність КС було заблоковано шляхом непризначення нових суддів замість тих, які відпрацювали визначений Конституцією 9-річний термін.

Можливо, доцільніше використати німецький досвід та встановити, що, наприклад, у разі досягнення граничного віку перебування на посаді або спливання терміну каденції судді КС продовжують виконувати свої обов’язки до призначення нових суддів на їхні місця.

Шкода і відшкодування

Автори проекту залишили без змін ч.3 ст.152 Конституції, згідно з якою «матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку».

Із цього приводу зазначимо, що Основним Законом не віднесено до повноважень КС вирішення питань про конституційність дій органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб. Не містить таких новел і проект, незважаючи на те що, як свідчить статистика Європейського суду з прав людини, більшість скарг громадян України, які надходять до цієї установи, пов’язані з порушенням їхніх прав і свобод діями суб’єктів владних повноважень, а не із застосуванням неконституційних законів.

Саме на ці обставини необхідно звернути увагу членам робочої групи КК при формуванні переліку питань, щодо яких особа може звернутися з конституційною скаргою до КС.

Філософія реформування

Робоча група з питань правосуддя КК виконала значний обсяг роботи щодо вдосконалення чинних положень Конституції в частині врегулювання діяльності КС. Більшість її пропозицій є, безумовно, слушними та заслуговують підтримки.

Водночас в опублікованому в ЗМІ проекті не завжди враховується те, що Конституція є складним та багатогранним правовим актом, окремі норми якого тісно взаємопов’язані з іншими. Образно кажучи, тонка тканина конституційного механізму створена з тісно переплетених ниток — його положень. Якщо необачно порвати цей зв’язок, то виникне ступор у вигляді колізії норм, що не дозволить правильно функціонувати всьому конституційному механізму.

Саме тому філософія конституційного реформування повинна керуватися принципом комплексного розв’язання висвітлених у ході реалізації конституційних положень проблем, а не створення нових, зокрема у вигляді колізій.

У цьому контексті також зазначимо, що головним напрямом діяльності демократичної, правової та соціальної Української держави є утвердження та гарантування конституційних прав і свобод її громадян. Виходячи із цього, потребують прискіпливого додаткового аналізу пропозиції щодо заміни інституту офіційного тлумачення законів на інститут конституційної скарги та ще деякі інші новели проекту в аспекті їх відповідності конституційному припису щодо унеможливлення обмеження зазначених прав і свобод.