Без витрат, але й без користі для громади

Про що нам говорить досвід місцевого самоврядування імперських часів і які висновки з нього можуть зробити сучасні реформатори

Одним з напрямів розв’язання соціально-економічних проблем може бути вивчення досвіду децентралізації влади та економіки, накопиченого протягом багатьох століть. Особливо актуальним це питання стало нині, в умовах підготовки відповідних змін до Конституції. За таких умов необхідно визначити як недоліки, так і сильні сторони місцевого самоврядування в ХІХ ст.

Під владним контролем

Люди завжди боролися за краще життя, шукали шляхи виходу із кризових ситуацій. Історії відомо багато кривавих повстань народу проти державної влади. І хоча ці битви закінчувалися тимчасовою перемогою народних мас, через деякий час ненависна форма державного правління підіймалася з руїн та попелу і знову великі ідеї залишалися фантазіями та сподіваннями на краще.

Трагічність помилок антидемократичних режимів полягала в ігноруванні місцевого самоврядування або невмінні правильно налагодити механізм його ефективної дії. Проте шляхом запровадження розвинутих форм місцевого самоврядування можна розв’язувати проблеми людства.

Принципи самоврядування, його функції та межі були прописані давно, і, треба сказати, не гірше, ніж у нашому законодавстві про місцеве самоврядування. Ось як визначалось самоврядування більш як 100 років тому в книжці «Управління в Росії»: «Самоврядування — це такий порядок врядування, при якому населення певної території, без різниці майнового стану, за допомогою своїх дійсно обраних представників, безпосередньо відає всіма місцевими справами, починаючи від цілком самостійного і незалежного визначення предметів і розмірів оподаткування, витрат за власним розсудом коштів на задоволення різноманітних місцевих потреб, охорону громадської безпеки, особистої і майнової, і закінчуючи задоволенням найдрібніших місцевих громадських потреб».

Характерно, що органи місцевого самоврядування в жодному разі не ототожнювалися з політичними установами, а визначались як громадські органи, покликані підтримувати законність і порядок на певній території.

На рівні волості система управління сільським населенням мала дві складові: волосний сход і волосне правління. Волосний сход являв собою розпорядчий орган, що створювався з виборних сільських та волосних посадових осіб органів сільського самоврядування і представників від кожного з десяти селянських дворів. Управлінські функції волосних сходів були ширшими порівняно з функціями сільських сходів, хоча з основних питань вони дублювалися. Виконавчим органом волосного сходу вважалося волосне правління, до складу якого входили волосний старшина, волосний писар, старости сільських громад і збирачі податків. Завданням правління було виконання постанов, прийнятих на волосних сходах.

Окремим елементом сільського самоврядування був волосний суд. Це щось схоже на відомі нам товариські суди, але з більш широкими повноваженнями. Справжнім органом судочинства йому не судилося стати внаслідок залежності від місцевої адміністрації, безграмотності та низької правової культури селянства, яке неспроможне було взяти на себе виконання суддівських повноважень.

До підвідомчості волосних судів було віднесено розгляд дрібних цивільних і кримінальних справ, порушених стосовно місцевих селян. Поряд із чинним законодавством застосовувались норми звичаєвого права, які не були зафіксовані й не завжди відповідали писаним законам. Це давало підстави вирішувати конфлікти на розсуд судді або секретаря волосного суду, яким зазвичай був волосний писар. Поширеними покараннями тоді були невеликі штрафи або побиття різками та арешт до 3 діб. Виносились і специфічні вироки. Наприклад, за крадіжку хомута з конюшні винуватця водили зі зв’язаними руками селом, і кожний селянин міг ударити його палкою.

Місцеве самоврядування в Україні, яка входила до складу Російської імперії, на жаль, було придушене поліцейським управлінням. А представники сільського самоврядування — волосні старшини та сільські старости, — позбувшись самостійності, стали посіпаками поліцейських. Характерно, що придушення місцевого самоврядування здійснювалось за допомогою законів, які давали поліцейським управлінням право піддавати старшин та старост покаранню за посадові правопорушення (незадовільний збір податі та недоїмок) — ув’язненню до 7 днів, а неплатників — тілесному покаранню різками. Це принизливе покарання застосовувалось тоді досить широко. І все ж досвід місцевого самоврядування, незважаючи на його недосконалість, примітивність, не повинен підлягати забуттю.

Сам собі суддя

Чисельність тодішніх штатних посадових осіб волосних та сільських управлінь була невеликою. Вона не йде в жодне порівняння з кількістю працівників, зайнятих нині в місцевих радах. Ні про які відділи, штатні й позаштатні, депутатський актив тоді навіть і не мріяли. Фактично у волості, що об’єднувала 10—12 сіл (тобто трохи менше, ніж теперішній район), всю управлінську роботу виконували дві особи: волосний старшина та волосний писар. До обов’язків волосного правління серед іншого входило ведення таких справ:

• нагляд за розробленням торгово-промислових документів та переслідування порушників закону про торгівлю і промисли;

• ведення звітності щодо запасних чинів та вояків ополчення, збирання та зберігання відомостей про військову повинність, виконання зчисленних доручень урядових осіб та установ (видача повісток, поширення оголошень тощо);

• судочинство, нагляд за законністю та правопорядком;

• нагляд за використанням земельних угідь тощо.

Все це здійснювалося лише двома посадовими особами, переважно писарем, який, крім того, був ще й діловодом волосного суду. За народними звичаями, а точніше — за натхненням та прихильністю писаря, виносились судові рішення. Особа волосного писаря в ті часи була досить значною, адже він був компетентним з багатьох питань. Звичайно, це була посада наймана. Це були люди, здатні вести волосні справи на професійному рівні. Призначення залежало від земського начальства.

Волосні старшини, які обирались на волосному сході строком на 3 роки, вважалися людьми не дуже тямущими й малограмотними, але це було поважне начальство. Писарі наймались волосним сходом за певну винагороду, а їх служба у волості тривала доти, доки взаємини між ними та селянами не загострювались до крайніх меж. Значення писарів було більш вагомим, ніж старшин. Останні через малограмотність часто ставали іграшками в руках спритних писарів, котрі були «всесильними ділками», що перетворювали волосне самоврядування у власне самоуправство. Старшини і старости відігравали роль кріпосних холопів і перебували у розпорядженні писаря.

Виникає запитання: чому старшини замість того, щоб керувати волостю та писарями, ставали слухняним знаряддям у руках останніх або співучасниками в їхніх темних справах?

Першою причиною можна назвати те, що в «Загальному положенні про селян» був відсутній перелік справ та обов’язків волосного правління. Другою — безграмотність сільських жителів, котрі були не в змозі контролювати діловодство волосного писаря та його правління. Це було книгою, схованою від людського ока. Навіть земським чиновникам не під силу було розібратися в складному павутинні справ.

Малограмотні старшини нічого не тямили ні в законах, ні в паперових справах, відчували себе у волосному правлінні, наче в дрімучому лісі. Безпорадні в усіх відношеннях, вони мимоволі віддавали себе в повне розпорядження писарів, які фактично й були володарями довіреної їм волості.

Писар очолював і волосний суд, який розглядав по суті однакові справи на підставі місцевого звичаю, а найчастіше так, як подобалось писарю і суддям. Нерідко писарі надавали селянам юридичну допомогу: підказували, куди звернутися з клопотанням, радили щодо спадщини, сімейних справ, складали листи тощо.

За звичною практикою суд виходив на нараду і виносив таке рішення, яке йому хотілося, за принципом: як, писарю, вмієш, так і викладай, які закони знайдеш, на ті посилайся, за це тобі гроші платять.

Очевидно, з огляду на інтелектуальні якості та досвід у діловодстві писарі завжди мали вплив на стан справ у волості.

Звичайно, чимало було й таких писарів, які, крім професійної діяльності, займалися громадськими справами, цікавилися місцевим життям і тим, що відбувалося у світі, позитивно впливали на розвиток волості. Вони чесно виконували свої обов’язки, прагнули бути корисними. Деяких обирали попечителями народних шкіл, окремі створювали хори при місцевих церквах, проводили народні читання тощо.

Разом з тим повна безвідповідальність і безконтрольність волосних писарів робила багатьох з них норовливими честолюбцями. А це змушувало вищі органи влади вирішувати, як позбавити волость від непомірного самовладдя писаря та його хижацької діяльності.

У 1889 р. було прийнято закон, спрямований на зростання добробуту волості та поліпшення становища селян, підвищення рівня сільського життя. Фактично ж спритні й грамотні писарі використали цей закон для поліпшення власного життя.

Тим часом сільські жителі втрачали довіру до влади, повагу до законності та порядку. Народні маси звикли до думки, що «праведного закону нема для селян», що начальники змовились і ховають від народу правду.

Після 1890 р. земські управління провели заміну волосних писарів і запросили на ці посади нових, більш інтелігентних та сумлінних працівників. Писарям підвищили зарплату. Поряд із цим для контролю за їхньою роботою були створені ревізійні комісії. До їх складу пропонувалось включати лікарів, ветеринарів, священиків, учителів, лісничих, дияконів, земле-власників тощо.

Сучасні акценти

За всіх недоліків волосного самоврядування безсумнівним є те, що порівняно із сучасними формами врядування воно було якщо й не дуже ефективним, то економічно вигідним для держави. Фактично держава не витрачала ніяких коштів на утримання волосного управлінського апарату. Та й апарату в сучасному розумінні як такого не існувало. Був лише писар та безвладний староста, котрим держава не завжди призначала платню. Всі фінансові витрати покривалися за рахунок місцевих податків.

Ознайомлення з досвідом волосного самоврядування в дореволюційній Україні дає підстави для деяких узагальнювальних висновків. Передусім необхідно уважніше вивчити питання про доцільність збереження нинішнього адміністративно-територіального поділу республіки за районним принципом. Це випливає й з положень прийнятих Верховною Радою актів законодавства. В умовах ринкових відносин більш ефективною територіальною одиницею була б, мабуть, волость, а формою місцевого врядування — волосне самоврядування.

Менша за кількістю населених пунктів і самого населення волость може чіткіше відображати як різноманітність природних та економічних умов відповідної території, так і специфіку інтересів та потреб населення. Це, у свою чергу, сприяло б раціональнішому і цілеспрямованішому землекористуванню, повнішому задоволенню потреб споживачів сільськогосподарської продукції. Волость як самостійна і мобільна адміністративна структура, позбавлена складної системи бюрократичного управління й наділена широкими повноваженнями щодо вільної реалізації сільгосппродукції, була б зацікавлена у виробництві високоякісних товарів і пошуку споживачів.

А деполітизація сільського самоврядування та наділення волосних управлінь широкими повноваженнями щодо розпорядження землями необхідні для вдосконалення правового статусу земельних угідь, порядку надання громадянам землі для ведення особистого господарства, садівництва й тваринництва, дачного будівництва тощо. Завдяки волосному самоврядуванню можна було б значно скоротити управлінський апарат (тобто районні та сільські ради), провести справжню децентралізацію управління, повністю скасувати командно-адміністративну систему й залучити до самоврядування кожну особу.

Насамкінець можна зазначити, що сільське (та й взагалі муніципальне) самоврядування має бути максимально простим і динамічним. Штатних працівників органів місцевої влади повинно бути якомога менше. У виборах (шляхом прямого голосування) повинні брати участь всі громадяни місцевості, які досягли 18-річного віку. Самі ж кандидати на керівні посади мусять мати певну правову та економічну підготовку, життєвий досвід, добре знати особливості конкретного регіону, потреби, запити та інтереси людей, їхні побутові умови, рівень життя тощо. Це мають бути переважно місцеві жителі, які на цій території живуть і працюють.

Усі матеріальні витрати органів місцевої влади лише частково перекриватиме держава. Головна ж частина потреб місцевого самоврядування має задовольнятись за рахунок місцевих податків.

Тільки на основі децентралізації та самоврядування сільське населення зможе вийти на вільний шлях аграрних реформ. Важливо остаточно вирішити: куди рухатися і чого домагатися .