Голова ВАСУ Олександр Нечитайло:

«Громадянам правосуддя потрібне не через три роки, поки справа дочекається розгляду вищою інстанцією. Воно має бути тут і сьогодні»

За плечима адміністративних судів — 10-річний досвід роботи за правилами Кодексу адміністративного судочинства. За цей час вдалося визначити слабкі та сильні місця КАС, напрацювати зміни, необхідні для вдосконалення адмінзаконодавства. Голова Вищого адміністративного суду Олександр НЕЧИТАЙЛО розповів «ЗіБ», які кроки робитимуть «адміністративники», аби громадяни були впевнені: їхні справи будуть розглянуті ефективно, якісно та в розумні строки. Також він поділився міркуваннями з приводу того, яким бачить адмінсудочинство в майбутньому — після проведення конституційної реформи.

«Реальних механізмів формування практики по всій вертикалі у вищого спеціалізованого суду немає»

— Олександре Миколайовичу, за підсумками І півріччя 2015-го найбільш поширеною категорією справ, які розглядалися адмінсудами, були соціальні спори. Така тенденція спостерігається вже не перший рік. Яких заходів варто вжити, аби зменшити надходження справ, що перевантажують адмінсуди?

— Дійсно, так звані соціальні спори вже багато років є найбільш численними в адмінсудах. До речі, тенденція до задоволення найбільшої кількості як касаційних і апеляційних скарг, так і позовних заяв адмінсудами спостерігається саме в соціальних категоріях адмінсправ. Основною причиною надходження до судів величезної кількості соціальних спорів є невиконання державою взятих на себе зобов’язань перед громадянами у сфері соціального захисту. Як тільки держава почне виконувати свої зобов’язання, соціальні спори в судах стануть поодинокими і, швидше за все, винятком із правил.

Сьогодні склалася ситуація, коли приймаються все нові й нові закони, які теоретично мали б гарантувати соціальну допомогу пільговим категоріям громадян, проте здебільшого вони не виконуються. Згадаймо, наприклад, 2004 рік і закон «Про соціальний захист дітей війни», коли Україна отримала нову категорію осіб — «діти війни». Відповідний статус набули мільйони громадян, але через відсутність коштів на соціальні виплати закон фактично не виконувався. Зрозуміло, що це стало причиною масових позовів від «дітей війни».

Інша сторона цього питання — вперте невиконання судових рішень органами державної влади та окремими чиновниками. В ідеалі органи соціального захисту мали б не допускати повторних рішень, дій чи бездіяльності в аналогічних ситуаціях щодо інших громадян. Знаючи судову практику з певної категорії справ і позицію суду в цьому випадку, уповноважені органи влади мали б таким чином скоригувати свою діяльність, щоб уникнути подібних позовів у майбутньому. Сьогодні ж виходить, що рішення суду актуальне виключно в конкретному випадку і лише для конкретної особи, а всім іншим громадянам, хай навіть із ідентичною проблемною ситуацією, доводиться також відстоювати своє право в суді.

Я бачу лише два варіанти розв’язання цієї проблеми: держава або починає виконувати відповідні зобов’язання перед громадянами, або перестає давати обіцянки, які не може і навіть не збирається виконувати.

— На останньому засіданні пленуму ВАС ви зауважили: в адмінсудочинстві досі не сформувався такий рівень культури вироблення та застосування правових позицій, при якому справи, в котрих є єдина правова позиція, обмежувалися б першою, максимум апеляційною інстанцією. Хто в цьому винен: громадяни, які налаштовані пройти всі «рівні захисту», чи судді? Як виправити таку ситуацію? Чому за 10 років не вдалося розв’язати цю проблему?

— Звісно, в нас уже стало традицією до останнього оскаржувати рішення суду, але, на жаль, змушений констатувати, що такі традиції буйним цвітом розквітають на грунті неоднакової судової практики, яка все ще має місце в усіх видах юрисдикції, у тому числі в адмінсудах. Ми намагаємося вирішити це питання і працюємо над формуванням судової практики та формулюванням правових позицій, але це довгий та болючий процес, який, очевидно, триватиме ще не один рік.

Пріоритетними завданнями вищого спеціалізованого суду, визначеними законодавцем, є не тільки здійснення правосуддя, а й вивчення та узагальнення судової практики, надання методичної допомоги та рекомендаційних роз’яснень з питань застосування законодавства щодо вирішення справ відповідної юрисдикції. Але реальних механізмів формування практики по всій вертикалі у вищого спеціалізованого суду немає. Звісно, ми напрацьовуємо постанови пленуму з актуальних питань діяльності адмінсудів, яких лише в І півріччі цього року було 12, на підставі правових висновків членів науково-консультативної ради при ВАС готуємо узагальнені висновки, котрі розміщуємо на своєму сайті.

У рамках надання методичної допомоги місцевим та апеляційним адмінсудам судді ВАС постійно беруть активну участь у круглих столах, семінарах та нарадах.

Але всі рекомендації, що надаються, не мають обов’язкового характеру.  Більше того, іноді вироблення єдиної судової практики розглядають як обмеження свободи суддів, до незалежності котрих ми так прагнемо. Але сформована, усталена практика не виключає можливості відійти від неї в окремих, особливих випадках, за наявності агрументованих підстав та мотивів. Разом з тим переконаний, що позиція більшості суддів має бути в пріоритеті перед особистою професійною позицією окремого судді.

Що стосується тенденції до проходження позивачами всіх рівнів захисту і неможливості зупинитися на рівні першої або апеляційної інстанції, то це питання, по-перше, довіри до судового і поваги до його рішення, а по-друге, адекватної реакції органів влади на рішення адмінсудів та вироблення власної практики на їх основі.

Сьогодні органи соціального захисту або фіскальні органи, знаючи на 100% практику адмінсудів у вирішенні тих чи інших категорій спорів, знаючи напевно, що рішення буде не на їхню користь, все одно оскаржують його у всіх можливих інстанціях.

Рецептом від цієї хронічної хвороби може стати запровадження процесуальних фільтрів, про які ми постійно говоримо, котрі б обмежували можливість оскарження рішення в апеляційному та касаційному порядку, а також посилення контролю за його виконанням. Вважаю, що важливою засадою адмінсудочинства є обов’язковість рішень судів. Необхідно розв’язувати проблему системного невиконання рішень адмінсудів, які приймаються на користь фізичних та юридичних осіб.

«Чим вужчою є спеціалізація судді, тим ефективнішим є розгляд справи»

— Із чого потрібно розпочати проведення комплексної реформи матеріального та процесуального адмінзаконодавства? Яких змін потребує Кодекс адміністративного судочинства?

— За 10 років до КАС понад 70 разів уносилися зміни та доповнення. Втім, усе ще є потреба у вдосконаленні кодексу відповідно до кращих зразків законодавства про адмінсудочинство європейських країн. Вищий адмінсуд за результатами вивченого зарубіжного досвіду та опрацювання пропозицій європейських експертів уже кілька років пропонує:

• запровадити інститут «типового» провадження в разі надходження великої кількості подібних справ;

• дати можливість суду першої інстанції звертатися до суду касаційної інстанції для формулювання правової позиції у важливих для розвитку судової практики справах;

• розвивати систему альтернативних шляхів вирішення спорів;

• запровадити збалансовану систему процесуальних фільтрів щодо справ, які розглядаються у судах апеляційної та касаційної інстанцій;

• посилити процесуальні механізми формування єдності судової практики;

• переглянути предметну підсудність адміністративних справ.

Врешті-решт слід запровадити досудову адміністративну процедуру оскарження. Крім цього, ВАС запропонував зміни до ст.18 КАС щодо підсудності окружним адмінсудам усіх категорій адмінсправ. Результати аналізу судової практики дають підстави для висновку про те, що чим вужчою є спеціалізація судді, тим ефективнішим є розгляд справи.

— Чи не здається вам, що навіть запровадження досудової адмінпроцедури оскарження рішень суб’єктів владних повноважень не відіб’є бажання в громадян звертатися до судів?

— Коли ми говоримо про запровадження досудової процедури оскарження рішень суб’єктів владних повноважень, то не маємо на меті знеохотити громадян звертатися до суду. Мета впровадження досудової адміністративної процедури оскарження владних рішень та дій — допомогти громадянам вирішити питання ефективно та у стислі терміни. Також це формування адмінсправи, з якою громадянин може звертатися до суду, й поступове зменшення потреби громадян та юридичних осіб оскаржувати рішення органів влади та посадовців у адмінсудах.

Така процедура — це один з так званих фільтрів, покликаних, з одного боку, пришвидшити розв’язання складних питань для громадянина, а з другого — зменшити кількість звернень до адмінсудів.

Важливо розуміти: ми виступаємо з такими ініціативами не для того, щоб полегшити роботу наших суддів. Якщо ми не можемо зменшити кількість справ, які надходять до судів, всі інші наші дії втрачають будь-який сенс. В умовах, коли суддя щомісяця отримує понад 100 справ і матеріалів, неможливо розглядати справи. В такому режимі роботи можна лише, так би мовити, «штампувати» рішення.

Громадянам правосуддя потрібне не завтра, не через три роки, поки справа дочекається розгляду вищою інстанцією. Воно має бути тут і зараз. Тільки так ми можемо не допустити помилок, на виправлення яких підуть роки — роки життя наших громадян, роки позитивного розвитку нашої держави.

— Недавно ви висловили думку, що в окремих випадках адмінсуди перетворюються на «суди заборон». Як цього можна уникнути?

— Ефективність судочинства значною мірою залежить від якості законодавства. Вже не перший рік ВАС звертає увагу суб’єктів законодавчої ініціативи на потребу провести комплексну реформу адмінзаконодавства, матеріального та процесуального. Зокрема, не може не турбувати той факт, що всі 10 років процесуальної діяльності були намагання поступово перетворити адмінсуди фактично на складову державного управлінського апарату. У зв’язку із цим необхідно грунтовно змінити ті положення законів, котрі дають суб’єктам владних повноважень право звертатися до адмінсудів з позовами до громадян та юридичних осіб, яким вони активно користуються та поступово перетворюють установи на «суди заборон», «суди санкцій» проти осіб, унеможливлюючи виконання адмінсудами своєї місії — захищати права, свободи та інтереси особи у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб’єктів владних повноважень шляхом здійснення судового контролю за діяльністю органів влади.

«Повага суспільства не додається одночасно з призначенням на посаду судді»

— У вересні були збільшені ставки судового збору. Як уважаєте, чи не стало таке суттєве підвищення вартості судових послуг перешкодою для громадян у доступі до суду?

— Збільшення ставок судового збору — це вимога Міжнародного валютного фонду. Такий крок зроблено з метою не тільки збільшити надходження до державного бюджету, а й уникнути безпідставного оскарження рішень, а також зменшити кількість безпідставних позовів органів конт-
ролю проти юридичних осіб, підприємців. Адже тепер державні органи також сплачують судовий збір, чого раніше більшість з них не робили. Висока вартість судових послуг — це загальноприйнята практика демократичних країн, тому говорити про перешкоди для громадян у доступі до суду недоречно, особливо враховуючи те, що незахищені категорії громадян звільняються від сплати судового збору.

— Чи влаштовують представників адмінсудів запропоновані зміни до Конституції в частині правосуддя? Чи всі пропозиції та зауваження «адміністративників» були враховані?

— Наші ключові пропозиції стосувалися виокремлення системи адмінсудів. Ми переконані, що в Конституції прямо має бути закріплено існування окремої системи адмінсудів на чолі з Верховним адміністративним судом. Це найбільшою мірою відповідатиме європейським демократичним засадам та очікуванням суспільства. У проекті ж зазначено, що «Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України. Відповідно до закону можуть діяти вищі спеціалізовані суди. З метою захисту прав і свобод особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди». Тобто чіткого закріплення окремої адміністративної судової вертикалі наразі немає. Хоча наші ідеї отримали позитивні відгуки в Європейській комісії «За демократію через право», яка у своєму попередньому висновку щодо запропонованих змін до Конституції в частині правосуддя від 24.07.2015 схвалила закріплення в Основному Законі системи адмінсудів.

Позитивний висновок експертів Венеціанської комісії є вкрай важливим в аспекті можливості розвивати адмінсудочинство тим шляхом, який обрали для себе в різні історичні епохи інші країни. Серед європейських це — Франція, Німеччина, Швеція, Португалія, Італія, Фінляндія, Польща, Литва та інші. Конституційний статус системи адмінсудів став би запорукою їхньої незалежності від інших гілок державної влади та політичних сил. Звичайно ж, для цього потрібно розв’язувати й інші, загальні для всієї судової системи проблеми. Йдеться насамперед про недостатність гарантій незалежності судів чи їхню недієвість. На це спрямовані інші зміни, що їх пропонується внести до Основного Закону, які здебільшого одержали схвальний відгук експертів Венеціанської комісії.

— Яким ви бачите адмінсудочинство після проведення конституційної реформи?

— Перш за все ефективним та незалежним. Вважаю, що конституційне закріплення статусу адмінсудів буде дійсно гарантією незалежності адмінсудів від інших гілок влади та суб’єктів політичних відносин. Зрештою, готовність Президента та парламентської більшості втілити цю ідею в Основному Законі буде справжнім підтвердженням дотримання проголошеного курсу реформ, які мають на меті дати всім нашим співгромадянам можливість жити в демократичному суспільстві, відчувати захищеність та повагу своїх прав з боку держави.

— Який ваш найвагоміший внесок у розвиток адмінсудочинства за час перебування на посаді голови ВАС? Що чи хто найчастіше стає на заваді в реалізації задуманих планів?

— На своїй посаді я намагаюся допомагати системі адмінсудів стати дійсно ефективною та незалежною, такою, яку поважають і в Україні, і в інших країнах світу.

Моїми пріоритетними завданнями були й залишаються забезпечення права на справедливий суд, ефективний та якісний розгляд справ у розумні строки, формування єдиної судової практики та підвищення відповідальності за результати роботи. Тільки за умови ефективного виконання цих завдань рівень довіри суспільства до адмінсудів буде високим. А саме довіра суспільства — це те, до чого всі ми прагнемо та чого сподіваємося досягти. Я розумію, що суспільству і країні потрібні суди, в яких судді відчувають себе авторитетними та незалежними професіоналами. Постійно лунають заклики щодо необхідності заміни всього суддівського корпусу одномоментно. Але це хибний шлях. Ми повинні змінитися самі, тому що виклики часу вимагають нових підходів і нового мислення. Повага суспільства не додається одночасно з призначенням на посаду судді. Це право потрібно доводити щоденно. Цю повагу необхідно формувати та берегти. Над цим і працюємо.