Ліквідувати «органічно»

або Чи варто довіряти нардепам урізати кількість храмів Феміди?

Процес реформування судової системи триває. Втім, зрозуміти, який вигляд матиме судоустрій на виході конституційної реформи, поки що важко. Одним із каменів спотикання серед конституціоналістів стало питання утворення й ліквідації судів. Одні експерти вказують на показовість новел і прагнення політичної еліти зберегти жорстку президентську вертикаль у питаннях правосуддя. Інші, навпаки, переконані в прогресивності та європеїзації Феміди.

Сценарії розвитку

Нині робоча група з питань правосуддя, суміжних правових інститутів та правоохоронної діяльності поставила перед Конституційною комісією нелегке завдання: визначитися стосовно суб’єкта, який матиме останнє слово в питанні утворення і ліквідації судових установ.

З огляду на зауваження Венеціанської комісії стосовно того, що повноваженнями утворювати та ліквідовувати суди має бути наділено законодавчий орган, члени робочої групи висловили занепокоєння тим, що цей процес може бути способом політичного тиску на суддів. Утім, і віддавати розв’язання цієї проблеми на розсуд глави держави конституціоналісти не захотіли, побоюючись, очевидно, повернення до «узурпаційної» моделі керівництва. Зокрема, за твердженням судді Верховного Суду Олександра Волкова, доцільніше було б наділити відповідними повноваженнями Вищу раду правосуддя (нинішню Вищу раду юстиції), яка може стати повноцінним суб’єктом звернення до парламенту стосовно виникнення чи зникнення з карти правосуддя окремих установ.

Проте реформатори все ж погодилися, що доля судоустрою не може залежати від чийогось особистого бажання, а тому, швидше за все, це питання вирішуватиметься на рівні закону. Однак, за твердженням члена КК Сергія Головатого, закон цей повинен бути не простим, а «органічним». Тобто таким, що затверджується кваліфікованою більшістю. Правник переконаний, що на рівні Конституції слід започаткувати спеціальну процедуру ухвалення рішень, які стосуються утворення чи ліквідації судів, а «органічність» стане своєрідним запобіжним механізмом від парламентського свавілля.

«ЗіБ» вирішив розібратися, яка із запропонованих ініціатив могла б бути ефективною та чи варто реформаторам розраховувати на швидку зміну політичного курсу держави.

Озирнутися на досвід

Західні фахівці, які останнім часом відіграють активну консультативну і практичну роль у реформуванні правничого сектору нашої держави, неодноразово застерігали українських колег від необачних кроків і передчасних висновків стосовно реформ. Європейці невтомно наголошують, що реформування судової влади в посткомуністичних країнах, по суті, є створенням нової системи судоустрою. З одного боку, незалежної від інших гілок влади, а з другого — ефективної, тобто такої, яка характеризувалася б високою швидкістю прийняття рішень, доступністю, справедливістю й чесністю. Іноземці переконані, що наявність величезного досвіду становлення європейських демократичних цінностей фактично позбавляє країни посттоталітарного устрою необхідності вигадувати велосипед. Усі помилки вже були зроблені до нас і за нас. Тому досвід інших країн важливий не сам по собі, а з точки зору застосування відповідних моделей і рішень на українському грунті. Отже, і законодавцю, і конституціоналістам, мабуть, корисно було б детальніше вивчити генезис певних законів Старого світу. Це принаймні дасть змогу побачити, що запровадження нового статусу законодавчих актів повинне стосуватися не тільки окремих правових інститутів, а й всієї держави в цілому.

Озвучена С.Головатим ідея щодо введення до тексту Конституції поняття «органічний закон» неодмінно потягне за собою необхідність роз’яснювати його відмінність від звичайного закону. Цього, звісно, можна було б уникнути, якщо Україна мала б у своєму арсеналі закон про нормативно-правові акти, який розтлумачував би численну ієрархію актів прямої дії.

У класичному ж розумінні під органічними (або конституційними) розуміються закони, які мають особливий статус — нижчий за статус Конституції, проте вищий за статус звичайних законів. Приймаються вони за прямим приписом Основного Закону на підставі його бланкетних норм, на його доповнення та розвиток, і мають спеціальну процедуру прийняття та іноді промульгації. Натомість у світовій правовій практиці під такими документами можуть розумітися не тільки ті закони, якими вносяться поправки чи доповнення до державного статуту, а й ті, на які Конституція посилається. Вони, власне, конкретизують окремі її положення, ухвалюються органами законодавчої влади чи референдумом в особливому порядку.

Також важливим моментом цих актів є те, що внесення поправок до них може суттєво коригувати трактування Основного Закону (особливо в питаннях відносин гілок влади). Саме через це особливе значення законів багато фахівців наголошують на доцільності встановлення особливої процедури їх прийняття, внесення змін та припинення їх чинності.

Вперше поняття «органічний закон» з’явилося в системі конституційного права в 1958 році у Франції. Раніше під ним розумілися закони, які регулювали діяльність державних інститутів, що згадувалися в конституції, проте не відрізнялися від звичайних законів ні своїм особливим статусом, ні особливою процедурою прийняття.

Пізніше цю практику перейняли деякі інші країни. Найбільш усталена система видання органічних законів склалася у Франції, Іспанії, Італії, Португалії, Австрії. Відносно новим це явище є для країн Східної Європи та деяких пострадянських країн.

Що стосується України, то в нас фактично склалася аналогічна угорській ситуація, коли в Конституції міститься пряме посилання на закони про Державний Герб та Державний Гімн, державні символи та порядок їх використання. Отже, введення поняття «органічний закон» не може відбуватися в одній правовій сфері й потребує поширення на більшість правових інститутів держави.

Ефективні запобіжні механізми

Не виключено, що ідея посилити статус суддівських законів народилася через те, що сучасний законодавець схильний до імпульсивності й необачності у прийнятті актів, особливо тих, що стосуються сфери правосуддя. Про це, власне, окремі правники згадували на минулому засіданні робочої групи. Так, О.Волков, наприклад, був занепокоєний тим, що в парламенті продовжують систематично реєструватися законопроекти про ліквідацію конкретних судів м.Києва. Зокрема, він згадав про прагнення нардепів закрити Печерський та Шевченківський райсуди, Вищий адміністративний та Вищий господарський суди. І хоча на практиці реалізувати такі ініціативи практично неможливо, сама їх наявність змушує з острахом ставитися до безмежних повноважень парламенту в питаннях реорганізації судів.

Звісно, своєрідним запобіжним механізмом законодавчому свавіллю може виступати президентське вето, подолати яке можна лише двома третинами голосів від фактичного складу парламенту. Однак не виключена ситуація, коли назбирати 300 голосів і заручитися для цього необхідною підтримкою опозиції буде нескладно, і доля конкретного суду вирішиться в одне натискання зеленої кнопки. З цієї точки зору пропозиція щодо запровадження органічних законів з обов’язковою процедурою їх прийняття 3/5 депутатських голосів (саме так це бачить С.Головатий. — Прим. ред.) виглядає недоречною. Адже фактично в разі накладення вето на органічний закон подолати його можна, нашкрябавши в парламентських засіках ще три десятки голосів.

І тут, можливо, для вітчизняних конституціоналістів також стане у пригоді досвід країн Європейського Союзу, які, усвідомлюючи важливість конституційних законів, запровадили окрему процедуру їх прийняття. Так, у Франції передбачена 15-денна пауза після внесення законопроекту на розгляд. В Італії такі закони приймаються кожною палатою парламенту після двох попередніх обговорень із перервою між ними не меншою, ніж 3 місяці, і схвалюються абсолютною більшістю від складу кожної палати під час другого голосування. Такі закони можуть бути винесені на референдум, якщо цього вимагатиме 1/5 частина однієї з палат, 500000 виборців або
5 рад областей.

Іноді для промульгації у Франції, Алжирі та Сенегалі закон обов’язково направляється на розгляд органу конституційного контролю. Важливо й те, що органічний закон і змінюватися може лише в аналогічному порядку. На такі закони, як правило, не може бути накладене вето, оскільки вони приймаються конституційною більшістю.

Очевидно, що процес оновлення вітчизняного Основного Закону не передбачає глибинного підходу до фундаментальних правових понять, а швидше схожий на косметичний ремонт в окремих кімнатах державного статуту. Втім, самі правники невпинно наголошують на тому, що державним інституціям ще треба вчитися (чи не боятися) застосовувати положення Конституції як норми прямої дії. Мовляв, тільки після цього можна говорити про дієвість чи недієвість окремих її положень. І хоча члени робочої групи погодилися, що питання утворення і ліквідації судів має вирішуватися на рівні закону, голова робочої групи Олексій Філатов зауважив, що розроблення запобіжних механізмів для уникнення впливу парламенту на цей процес потребує суттєвого доопрацювання. Яким, очевидно, займатиметься вже безпосередньо сама Конституційна комісія.

пряма мова

Вадим БЕЛЯНЕВИЧ, член Вищої ради юстиції, адвокат, кандидат юридичних наук:

— Однією з ідей, яку висловлювала Конституційна комісія, було підвищення ролі Вищої ради правосуддя. Що стосується запобіжників, то, на мою думку, було б доцільно запровадити механізм, аби всі законодавчі ініціативи щодо судоустрою і статусу суддів погоджувалися через ВРП, яка б, наприклад, могла надавати свої висновки до запропонованих проектів. На мою думку, це був би значно ефективніший запобіжник порівняно, наприклад, із впровадженням якихось нових форм більшості при прийнятті законів. Тим паче що у своїх висновках Венеціанська комісія не бачить нічого ганебного у наділенні ВРП навіть правом законодавчої ініціативи.

Наталія КУЗНЄЦОВА, академік-секретар відділення цивільно-правових наук НАПрН, доктор юридичних наук:

— Надання певних повноважень ВРП, на мою думку, порушує баланс у системі правосуддя. Адже першочерговим завданням цього органу є опікування кадровими питаннями: добором, дисциплінарною відповідальністю суддів. Що стосується мережі судових установ, то ми вже, здається, визначилися, що це питання лежить виключно у площині закону. Мені імпонує пропозиція щодо посилення статусу окремих законів. Однак через те, що ми змінюємо Конституцію точково, не можемо говорити про можливість уведення органічних законів у цілому. Втім, прописати окрему процедуру голосування за закони у сфері правосуддя нам, безумовно, під силу.

Володимир КРАВЧУК, суддя Львівського окружного адміністративного суду, доктор юридичних наук:

— Мережа судів повинна визначатися законом. Тобто вирішення цього питання належить до повноважень Верховної Ради. Водночас ініціатива щодо створення чи ліквідації (реорганізації) суду повинна, на моє переконання, виходити від Вищої ради юстиції. У такий спосіб буде забезпечено баланс гілок влади. Зараз повноваження щодо створення та ліквідації судів має Президент. Мережа утворюється законом. Створення ж конкретного суду − це функція глави держави. І Венеціанська комісія не раз звертала увагу, що це положення потрібно змінити, передавши такі повноваження парламенту.

Євген КУБКО, головний науковий співробітник Інституту держави і права ім. В.М.Корецького НАН України, доктор юридичних наук:

— Нині суди в нас діють на підставі закону, відправляють правосуддя на підставі закону, а самі створені виконавчою владою. Запобіжників не треба вигадувати. У нас вони є, це вето Президента. Інша річ, що можна встановити запобіжники у вигляді подолання цього вето.

Що стосується суб’єктів подання, то я не став би наділяти ВРП правом законодавчої ініціативи. А от ідея органічних законів є досить привабливою. Втім, вона повинна мати загальний характер і стосуватися не тільки правосуддя, а й інших суспільно значимих державних інституцій.