Стратегія з довірою і без

На Банковій визначилися, хто винен і що робити з вітчизняною Фемідою

Не встигла нинішня влада прозвітувати про успішний 1-й етап реформування вітчизняного судочинства, як на порядок денний винесена стратегія його подальшого вдосконалення. План від глави держави, схвалений 20 травня, справляє подвійне враження. Щось уже зроблене, і наявність у документі положень, які щойно реалізовані, може здивувати. Щось взагалі розходиться із законодавчими ініціативами Уряду та нардепів. А окремі завдання є не що інше як мрії про дуже далеке майбутнє.

Коли-небудь невідкладно

Загалом до будь-яких стратегій із прицілом на п’ятирічку можна ставитися по-різному. Більш традиційно вони сприймаються як політичні обіцянки на кшталт безвізового режиму з ЄС. Утім, через них оприлюднюються і дійсні наміри влади або декларуються її зобов’язання перед суб’єктами міжнародних відносин.

Стратегія реформування судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів на 2015—2020 роки, схвалена указом Президента від 20.05.2015 №276/2015, як відзначають експерти, містить у собі всі 3 елементи: і обіцянки, і дійсні наміри, і сторонні зобов’язання. Головне — відрізнити перші від других і третіх.

Обов’язкова складова — часові проміжки, в які планується провести реформу, — також присутня. Якщо за загальним правилом Мерфі стосовно строків виконання проектів на останні 10% витрачається 90% відведеного часу, то в Україні навпаки — 90% роботи завжди виконується в останні дні.

Стратегія може стати винятком, оскільки від початку передбачає 
2 етапи: невідкладне оновлення законодавства задля відновлення довіри до суду (приблизно 10% завдань) і внесення конституційних змін і системна реформа одночасно із «комплексною побудовою інституційних спроможностей відповідних правових інститутів» (90% роботи). Не варто намагатися усвідомити, що мається на увазі під останнім синтаксично вільним комбінованим словосполученням. Фахівцям, напевне, і так зрозуміло, а для решти воно пояснює необхідність 5-річного строку виконання. Тобто коли-небудь ми нарешті отримаємо інституційну спроможність усіх правових інститутів. А до того часу — займатимемося її комплексною побудовою.

Адже навіть для внесення змін до Конституції часу необхідно приблизно півроку. Та й перший крок у системній реформі, за словами її провідників, було зроблено ще на початку року з ухваленням закону «Про забезпечення права на справедливий суд». А ще раніше — закону «Про прокуратуру».

Що зробив, те й плануй

З огляду на вже ухвалені нові редакції принаймні двох профільних законів у стратегії можна знайти і четвертий елемент — констатацію виконаного як… поточного завдання. Цей казус, звісно, можна списати на тривалий шлях від розроблення проекту до його затвердження. І на небажання чиновників щось виправляти в погодженому з різними інстанціями документі з урахуванням змін у законодавстві, що відбулися. До речі, такий прийом може використовуватися й свідомо: легше за все звітувати про виконання того, що зроблено на момент планування.

Водночас наявність завдань, які вже знайшли законодавчу реалізацію, здатна заплутати тих, хто працюватиме над тактикою, а також відповідальних за «координацію та стратегічне планування процесу реформування», що визначено одним із пріоритетів у документі. Наприклад, стратегія містить серед завдань «перегляд порядку призначення суддів на посади та їх переведення» або «встановлення чіткого переліку підстав, неупередженої та прозорої процедури звільнення суддів з посад». І виконавці мають здогадатися: чи то йдеться про вже реалізоване в новій редакції закону «Про судоустрій і статус суддів», чи й ці нововведення не влаштовують Раду з питань судової реформи?

Практично виконаними на законодавчому рівні є й перші два із завдань, які стосуються підвищення професійного рівня судді (п.5.2 стратегії). Передбачено і кваліфікаційне, і регулярне оцінювання, а також складання «суддівського досьє». Чи, може, якихось механізмів усе ж не вистачає? Адже стратегія повинна визначати законодавче забезпечення судової реформи, а її реалізація — це тактика.

Та й сам глава держави, виступаючи через тиждень після схвалення стратегії перед тими, хто її фактично складав, нагадав, що з прийняттям закону «Про забезпечення права на справедливий суд» «запроваджуються нові стандарти добору та переведення суддів, основою яких є професіоналізм, моральні якості», а також «забезпечено прозорість та відкритість таких процедур... значно посилено відповідальність суддів, розширено перелік підстав, з яких вони можуть притягуватися до дисциплінарної відповідальності». І жодного слова про необхідність удосконалення цих стандартів і процедур.

Так само, очевидно, вже можна вважати виконаним й 1-й етап «підвищення вимог до органів, відповідальних за формування суддівського корпусу», який передбачає реалізацію нової процедури призначення членів Вищої ради юстиції та Вищої кваліфікаційної комісії суддів. А наступним етапом визначено «створення єдиного органу з об’єднаними повноваженнями». То чи був сенс витрачати зусилля й кошти, зокрема адвокатські, аби невдовзі знову «переформатовувати» ВРЮ і ВККС? Якщо не вигадувати нової «європейської» назви, то такий орган на базі ВРЮ можна було б створити й без унесення змін до Конституції. Тобто ще вчора.

Протилежними курсами

Наввипередки зі стратегією працює й Кабінет Міністрів. Щоправда, в деяких моментах виходить не як краще, а як завжди.

Зокрема, впродовж наступних 5-ти років глава держави обіцяє «покращення кадрового забезпечення апарату суду». Натомість Уряд своїми законодавчими ініціативами робить усе, аби ці посади стали непривабливими, зокрема, відмовляючись від установлення мінімального рівня оплати праці для працівників апарату та позбавляючи помічників суддів статусу держслужбовця.

Також згідно зі стратегією планується «забезпечення належного рівня доступу до правосуддя» для громадян у разі підвищення розміру ставок судового збору. А вже за 2 дні після її схвалення парламент з подачі Кабміну підвищує ставки збору, скасовує його верхню межу в майнових спорах і суттєво здорожує вартість апеляційного та касаційного оскарження. Як це позначиться на доступності правосуддя для громадян, передбачити неважко.

Навряд чи такі урядові ініціативи можна пояснити «надмірною зосередженістю на короткострокових рішеннях у законодавчому процесі, відсутністю системного бачення», що названо в стратегії однією із системних проблем у законотворчому процесі. Швидше — традиційною розбіжністю між декларованими намірами та їх реалізацією.

До речі, в цьому ж пункті передбачається «запровадження механізму визначення розміру судового збору за суб’єктом звернення до суду та предметом позову, заяви чи скарги». Хоча такий механізм, причому більш лояльний стосовно громадян, існував від початку ухвалення відповідного закону. І, за ідеєю його розробників, збір мав спрямовуватися на розвиток матеріально-технічної бази судової системи. Натомість тепер глава держави схвалив, а Уряд підтримав фактично переведення вітчизняного правосуддя на госпрозрахунок, визначивши судовий збір основним джерелом фінансування.

Новації та декларації

Втім, не позбавлена стратегія і загальних, ні до чого не зобов’язуючих декларацій. Кожен може віднайти принаймні з десяток таких положень на кшталт «забезпечення незалежності, безсторонності та неупередженості суддів». Як кажуть, ніхто не проти, але що мається на увазі і як цього досягти?

У п.5.1 тема дещо розкривається: «Нормативне закріплення прозорих механізмів перегляду професійної придатності із використанням об’єктивних критеріїв та застосуванням справедливих процедур». Але для багатьох експертів така мета виглядає як набір слів з огляду на практичну реалізацію та ознаки констатації досягнутого.

Якщо мається на увазі регулярне оцінювання, вже нормативно закріплене в новій редакції закону «Про судоустрій і статус суддів», то до його об’єктивності у фахівців є зауваження. Наприклад, суддя Львівського окружного адміністративного суду, доктор юридичних наук Володимир Кравчук прогнозує, що «відсутність об’єктивних критеріїв оцінювання під час анкетування та практичне значення результату регулярного оцінювання призведуть до того, що всі судді-учні матимуть високі бали» (див. №13 «ЗіБ». — Прим. ред.). Є застереження й щодо залучення невизначеної в законі «громадськості» до оцінювання роботи судді: «керована громадськість може стати потужною зброєю як за, так і проти конкретного судді. Цей фактор може становити загрозу незалежності суду».

Якщо бракує об’єктивності та прозорості, чи можна досягти справедливості?

Що стосується дійсно новацій суто в судовій системі, які ще не знайшли законодавчого відображення, до таких з певною часткою припущення можна віднести 10 положень, передбачених у стратегії (див. довідку «ЗіБ»). Про деякі з них говорять уже давно, як-от: підвищення вікового цензу та професійного стажу для претендентів на мантії або передання до ВРЮ повноваження щодо надання згоди на взяття судді під варту. Порівняно недавно заговорили про необхідність укрупнення судових установ за рахунок появи міжрайонних судів та апеляційних округів, що також уможливлено в новому законі «Про судоустрій і статус суддів».

Дещо несподіваним у цьому переліку можна вважати намір запровадити відрядження суддів до інших установ для вирівнювання навантаження. Наразі таке примусове переведення можливе лише як дисциплінарне стягнення і тільки до суду нижчого рівня (ідея з покаранням у вигляді заслання в глибинку, що передбачалося проектом, врешті-решт залишилася нереалізованою). В інших випадках закон гарантує виключно добровільну зміну місця роботи, хай навіть і тимчасово.

Звісно, закон можна підправити. Але обов’язковість згоди судді на таке відрядження поставить хрест на самій ідеї. Хіба що автори стратегії, як припускають експерти, у такий спосіб завбачливо пропонують вихід із ситуації із перенавантаженням найвищої судової інстанції, котра може не впоратися з новими повноваженнями.

Куди тактика виведе

До речі, автори стратегії не наважилися вказати, який статус повинен отримати реформований Верховний Суд. Так, згадується про необхідність розмежування видів юрисдикції та «укрупнення окремих елементів системи на відповідних рівнях». Але про долю вищих спеціалізованих судів — лише одним рядком, що можна сприйняти як наміри залишити усе як є. Водночас згадується «оптимізація системи судів після детального аналізу розбіжностей і оцінки ризиків із належним урахуванням вимог щодо ефективності та справедливості».

На думку експертів, це доволі дивно, враховуючи, що нині працює Конституційна комісія, яка має запропонувати зміни до Основного Закону. Як це зробити, якщо стратеги не визначилися з кількістю рівнів у системі судоустрою? Голова ВС Ярослав Романюк, не очікуючи згаданого аналізу та оцінки, раз у раз наголошує на необхідності повернення саме до 3-рівневої системи. Очільники ж вищих спецсудів відстоюють збереження існуючої моделі, а «адміністративник» — ще й за власну автономію від ВС.

При цьому заступник глави АП Олексій Філатов на останньому засіданні ради повідомив, що вже напрацьовані проекти змін до процесуальних кодексів. Тобто фактично розроблені плани інженерних мереж без остаточного вирішення, скільки ж поверхів має стати/залишитися в оновленому храмі Феміди.

Трошки незалежні

Згадується з-поміж напрямів реформування ще одна оптимізація — «суддівського врядування». Прикметно, що автори стратегії уникають навіть слова «самоврядування» в поєднанні із судовою системою. Хоча залишають право на незалежну самоврядну діяльність за адвокатами, прокурорами і приватними виконавцями.

Після ліквідації спеціалізованих рад і проголошеного скорочення штатної чисельності єдиного органу суддівського самоврядування, здавалося б, далі оптимізувати його нікуди. Водночас, судячи зі стратегії, органи суддівського врядування планують наділити «повноваженнями із представництва судової гілки влади в цілому». А з-поміж законодавчих завдань згадується ще й наділення цих органів «чітко визначеними повноваженнями щодо гарантування незалежності суддів».

Враховуючи, що серед розробників стратегії є й голова Ради суддів Валентина Сімоненко, можна припустити, що за цими словами криються якісь більш глибокі плани. Адже ті законодавчі зміни, що вже відбулися, фактично не додали РСУ жодних важелів впливу на законодавчу та виконавчу владу у відстоюванні незалежності суддів. Звернення ради, очільників вищих судових органів з приводу неприйнятності тих чи інших законодавчих ініціатив, як правило, залишаються без уваги Уряду та парламенту.

Тож якщо судова система і стала трошки незалежнішою, то хіба що на папері. Але якщо не домогтися 100% самостійності, то й не подолати ще одного негативного чинника, який згадується в стратегії, — «збереження факторів залежності суддів від виконавчої та законодавчої гілок влади». Відповідно, не відновити й віри громадян у безсторонність і справедливість вітчизняної Феміди.

Вимірювачі довіри

Як відомо, в загальних планах, котрі визначаються як «покращити», «вдосконалити» чи «зробити ефективнішою» головне не стільки наміри, скільки спосіб їх оцінки. І тут автори стратегії не стали особливо мудрувати, а використали стандартний прийом: вимірювати рівень довіри до судової системи як у суспільстві, так і в експертному середовищі, а також поглядати на міжнародні рейтинги. Зрозуміло, що всі 3 показники так чи інакше є суб’єктивними. Адже і за кордоном експерти спиратимуться серед іншого на оцінку самого суспільства.

Водночас показники довіри — критерій доволі хиткий і від реального стану речей мало залежить. Достатньо згадати дані дослідження «Оцінка роботи судової системи України», оприлюднені на початку цього року. Виявилося, що рівень довіри тих, хто користувався послугами судової установи, втричі вищий, ніж тих, хто жодного разу не заходив до неї! Адже, за даними того ж дослідження, свою думку про судову владу значна кількість громадян формує опосередковано через ЗМІ та чутки.

Тим більше що серед негараздів вітчизняного судочинства автори стратегії першим чинником згадують «низький рівень правової культури та правової свідомості суспільства». І цьому ж суспільству довіряють оцінювати роботу більш фахово підготовлених суддів.

Якщо ж ставити показник довіри за самоціль, то для його підвищення немає потреби виконувати більшість із усіх перелічених у стратегії заходів. Достатньо рекомендувати підконт­рольним ЗМІ бодай півроку повторювати мантру про те, що український суд — найгуманніший і найсправедливіший суд у світі. Паралельно політикам і чиновникам заборонити огульно звинувачувати суддів у корупції під загрозою кримінальної відповідальності. Можна закластися, що цього буде достатньо, аби опитування засвідчили стрімке відновлення довіри до вітчизняної Феміди.

Прикметно, що вимірювати довіру громадян планується тільки стосовно судової системи. Із «суміжними інститутами» так не ризикуватимуть, обмежившись експертним середовищем, і то — лише в колі адвокатів та юристів. Хоча було б справедливо і не менш цікаво провести перехресні опитування: чи довіряють судді адвокатам і прокурорам, як оцінюють правоохоронні органи рівень професійності сучасних захисників і так далі. Врешті-решт хто знає: може, в очах суспільства судова система не така вже й корумпована порівняно із «суміжними інститутами»? Але дізнатися про це в плани авторів стратегії напевне не входить.

Оновлення — 100%?

Єдиним об’єктивним критерієм у документі можна вважати «показники оновлення кадрового складу судових та правоохоронних органів». Який показник уважатиметься прийнятним, не вказано. Можливо, передбачається перейняти досвід Грузії та провести повне очищення, можливо, вистачить замінити половину складу цих органів, аби прозвітувати про досягнення цілей стратегії.

Втім, зі стратегії напрошується один очевидний висновок: кількість суддів неодмінно скорочуватиметься, а вирішення частини спорів покладуть на медіаторів. Тим більше що на розвиток досудового врегулювання в Україні Європа виділяє гранти. Та чи буде довіра до нових інституцій у суспільстві більшою за довіру до вітчизняної Феміди? Досвід запровадження третейських судів мав би змусити над цим замислитися.

Відомий наслідок Лермана застерігає розробників будь-яких планів: «Вам завжди не вистачатиме або часу, або грошей». Але Україна унікальна тим, що владі на реалізацію планів ніколи не вистачало ні одного, ні другого. І коли настане 2020 рік, знайдуться об’єктивні виправдання тому, чому не вдалося досягти поставлених цілей. Принаймні одна з причин точно залишиться: суспільство як було малокультурним і несвідомим у правовому сенсі, таким, швидше за все, й залишиться.

довідка «ЗБ»

ТОП-10 новацій для судової системи в стратегії реформування на 2015—2020 роки

1. Укрупнення окремих елементів системи на відповідних рівнях (зокрема створення міжрайонних судів, укрупнення апеляційних округів).

2. Перегляд вимог щодо віку та професійного стажу для кандидатів на посаду судді.

3. Наділення органів суддівського врядування повноваженнями щодо представництва судової гілки влади в цілому.

4. Створення єдиного органу з об’єднаними повноваженнями Вищої ради юстиції та Вищої кваліфікаційної комісії суддів і, можливо, інших органів суддівського врядування.

5. Передання органам, що відповідають за формування суддівського корпусу й притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності, права надання згоди на вжиття запобіжних заходів, пов’язаних з обмеженням волі судді.

6. Поступове впровадження та широке застосування суду присяжних.

7. Покращення кадрового забезпечення апарату суду.

8. Обмеження права на оскарження шляхом визначення категорій справ у кожному виді юрисдикції, в яких зменшується кількість стадій оскарження.

9. Надання суддями та членами родин суддів розширених декларацій про майновий стан.

10. Запровадження інституту відряджень суддів до інших судів з метою регулювання навантаження.