Різне бачення шляхів відновлення миру на Донбасі ледь не завадило ВР задекларувати посилення самостійності регіонів
Цього тижня Верховна Рада спромоглася ухвалити два документи, покликані встановити бодай поганий мир на сході країни. Як не дивно, такі важливі голосування відбулися знову в закритому режимі. Втім, і політики, і правники вже висловили сумнів щодо ефективності нових актів та їх здатності покласти край протистоянню на Донбасі.
Цілком таємні гарантії
Невідомо, які пропозиції зробив глава держави парламентарям, аби вони не змогли відмовитися від голосування за запропоновані ним закони «Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей» та «Про недопущення переслідування та покарання осіб — учасників подій на території Донецької і Луганської областей». Адже навіть зачинити двері сесійної зали від зайвих очей та вух удалося тільки після годинних перемовин. Після того як перші нардепи почали виходити до журналістів, їх оцінки вирізнялися крайнощами — від «зради національних інтересів» до «історичного кроку до відновлення миру».
Хто і як голосував — офіційно залишається таємницею. Тільки зі слів самих нардепів стало відомо, що проти утворення «нового сектору Газа» виступили ВО «Свобода» та частина фракції ВО «Батьківщина», яка ще орієнтується на свого партійного лідера — Юлію Тимошенко. Втім, із 336 нардепів, що зареєструвалися на початку ранкового засідання, за особливий статус окремих районів Донбасу висловилися 277 нардепів, ще більше — 287 — за амністію сепаратистів.
Звісно, що громадянам, особливо зі Сходу, було б украй важливо знати, на яких умовах і з якими застереженнями ухвалювалися обидва закони, аби мати впевненість у тому, що положення актів виконуватимуться й після 26 жовтня. Адже у ВР VIII скликання конфігурація політичних сил може скластися таким чином, що ці закони потраплять «під ніж» у числі перших. А вибори до місцевих рад окремих районів Донбасу законом про особливий статус заплановані на значно пізнішу дату — 7 грудня.
Тим більше що з огляду на коментарі політиків можна припустити: сам факт ухвалення таких актів може бути поставлено під сумнів. Наприклад, нардеп від ВО «Батьківщина» Андрій Шевченко стверджує, що «обидва закони про легалізацію ДНР і ЛНР протащили із порушенням процедури». «Таємне голосування було незаконним», — висловився він у своєму Twitter. А 6 нардепів (усі — нинішні або колишні представники ВО «Батьківщина») вже зареєстрували у ВР постанову про скасування результатів голосування. Один із них — нині позафракційний Анатолій Гриценко — навіть провів паралель між президентськими ініціативами, схваленими 16 вересня, та «законами 16 січня».
Сумнівність ухвалення законодавчих актів на закритих засіданнях і перетворення такої процедури з винятків на звичну практику «ЗіБ» відзначав і раніше. Втім, звернення до Конституційного Суду із цих питань навряд чи вигідне для провладної більшості. Адже в такому ж режимі ухвалювалися акти, необхідні Уряду чи парламентській більшості, і тоді на Регламент ВР і Конституцію не зважали з огляду на необхідність.
Водночас не виключено, що основним аргументом на користь голосування за ці закони була… бланкетність норм і обов’язків для влади, посилена відкладенням на невизначений час прийняття тим самим парламентом (а швидше новим) реальних механізмів їх реалізації. А без цього будь-який нормативно-правовий акт перетворюється на декларацію про наміри.
Усе у ваших руках! І наших законах…
Так, закон про особливий статус містить лише 10 статей, включаючи «Прикінцеві положення». Фактично єдиною конкретною нормою є дата позачергових виборів депутатів районних, міських, районних у містах, селищних, сільських рад, сільських, селищних, міських голів у окремих районах Донецької та Луганської областей. Однак в яких саме містах і селищах пройдуть вибори, наразі достеменно не відомо.
Загалом, за підрахунками фахівців, на особливий статус можуть розраховувати тільки 13 районів Донбасу, які ще має визначити парламент (як у первинному варіанті проекту №5081) чи керівник Антитерористичного центру при СБУ (як виправили пізніше на офіційному сайті ВР).
До речі, обидві області складаються із 18 районів, при цьому в Донецькій — 28 міст обласного і 24 — районного значення, а в Луганській — 14 і 23 відповідно. Однак густота населення неоднорідна, і, за деякими підрахунками, закон про особливий статус може поширюватися більш ніж на половину населення кожного із цих регіонів (за даними до початку проведення АТО).
Та й рішення РНБО про припинення антитерористичної операції поки що не прийнято. Тож, як припускають експерти Центру політичних студій та аналітики, зона проведення АТО може змінюватись із часом. Відповідно, можуть змінюватися й території, на яких діятиме закон і будуть проведені позачергові вибори. Причому таке рішення (якщо до проекту дійсно внесли таку поправку) прийматиме одноосібно службовець СБУ! Як кажуть, Конституція відпочиває…
Очевидно, що під час організації виборів виникнуть складнощі з тими районами, які контролюються тією чи іншою стороною лише частково. Не кажучи вже про обласні ради, про перевибори яких не йдеться, що ускладнить або взагалі унеможливить реалізацію деяких інших положень закону. Наприклад, у частині особливого порядку призначення керівників органів прокуратури й судів за участю органів місцевого самоврядування, не кажучи вже про загони народної міліції та координацію їх діяльності.
Решта положень також говорить або про необхідність прийняття додаткових нормативних актів, або про узгодження самоврядних повноважень із чинним законодавством. Тому, на думку фахівців, навряд чи на рівні районних рад можна реалізувати таку гарантію, як «створення можливості для використання в діяльності органів державної влади й органів місцевого самоврядування, в судочинстві» інших мов, зокрема російської. Не менш ілюзорною, на думку експертів, є й можливість укладення відповідними органами місцевого самоврядування та Кабінетом Міністрів, міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади якихось угод «щодо економічного, соціального та культурного розвитку окремих районів».
А сподівання мешканців сходу країни на відновлення за рахунок централізованої допомоги зруйнованої інфраструктури міст і селищ уже наступного дня фактично перекреслив Прем’єр Арсеній Яценюк. Він наголосив, що «Уряд виділятиме бюджетні кошти на відновлювальні роботи в зоні АТО лише у випадку встановлення повного контролю над територіями Донецької чи Луганської областей, а підприємства почнуть працювати та платити податки в центральний бюджет». Також глава Кабміну вирішив змусити олігархів «скинутися» на відновлення Донбасу, але не уточнив: стосуватиметься це всіх українських мільярдерів чи когось вибірково.
Такі зауваження нівелюють передбачені законом «надання державної підтримки соціально-економічному розвитку окремих районів шляхом запровадження законом відмінного від загального економічного режиму здійснення господарської та інвестиційної діяльності, спрямованого на відновлення об’єктів промисловості, транспортної та соціальної інфраструктури, житлового фонду», а також затвердження Кабміном відповідної державної цільової програми. Адже, за словами Прем’єра, відновлювати й підтримувати будуть фактично за рахунок податків, які збиратимуться в цих регіонах з особливим статусом. Відповідно, і захищеність таких видатків у держбюджеті, на думку експертів, стає сумнівною.
Амністія з багатьма невідомими
Не менш розпливчастим вийшов і закон про амністію для «учасників збройних формувань», а також осіб, які брали участь у діяльності самопроголошених органів або протидіяли проведенню АТО. Якщо дочитати складнопідрядне речення до кінця, то виявиться, що однією з умов застосування амністії є вимога подати «відповідну заяву в орган досудового розслідування, який здійснює кримінальне провадження».
З конструкції ч.2 ст.1 цього закону випливає, що така заява має містити твердження про те, що особа «звільнила або не утримує заручників, добровільно здала державним органам або не зберігає вогнепальну зброю, бойові припаси, вибухові речовини, вибухові пристрої, військову техніку, не займає будівлі, приміщення державних органів і органів місцевого самоврядування та не бере участі у блокуванні роботи органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій у Донецькій та Луганській областях».
На думку правників, теоретично за таких умов подібні «явки з повинною» можуть вимагатися чи не від усього дорослого населення, яке залишається чи перебувало раніше в «зоні особливого статусу». Причому правоохоронні органи будуть змушені наполягати, щоб у таких заявах особа наводила весь перелік протизаконних дій, які вона вчиняла після 22 лютого цього року, аби визначити, чи не підпадають такі діяння під винятки, передбачені ст.5 закону.
Серед іншого дія амністії не поширюється на осіб, які «перешкоджали проведенню розслідування авіакатастрофи рейсу МН17». Таке уточнення може охопити дії навіть мирних жителів району падіння літака, які допомагали збирати останки до прибуття спеціальної міжнародної слідчої комісії.
Водночас із логіки закону випливає, що відповідні заяви мають подавати тільки ті особи, яким оголошено підозру про скоєння злочину чи проти яких відкрито кримінальне провадження. Оскільки за відсутності таких процесуальних дій стає невизначеним орган, до якого слід подавати заяву.
Водночас, аби закон можна було застосувати, необхідно, щоби відновили свою роботу в зоні АТО самі прокурори, правоохоронні органи та суди. Тому, на думку правників, дотримання визначених у ст.9 закону стислих строків для закриття проваджень і звільнення осіб від покарання можливе лише для тієї території, яка наразі контролюється центральною владою, і тих осіб, яких уже тримають під вартою.
Ні миру, ні війни…
Втім, попри недоліки та розмитість положень «законів 16 вересня», політологи відзначають, що сама їх поява та позитивне голосування свідчать про новий етап у відносинах центру та сходу країни. Крім того, у період виборчої парламентської кампанії відмінність у ставленні до ухвалених актів посилить поділ політичних сил на радикальні, які наполягають на продовженні АТО до повного очищення Донбасу від сепаратизму, та помірковані, які позиціонуватимуться як миротворці для сходу.
На думку окремих експертів, останні навіть допускають появу в новому парламенті кількох десятків проросійськи налаштованих нардепів, які отримають підтримку на Донбасі в мажоритарних округах і за таких умов подолають прохідний бар’єр для партійних списків. Їх присутність, за прогнозами таких політологів, аж ніяк не вплине на працездатність парламенту, але дозволить говорити про демократичність самого виборчого процесу. Щоправда, для цього необхідно, щоб вибори на Донбасі все ж відбулися.
Як відомо з історії, будь-які мирні плани залишаються відкритими для реалізації тільки до першого артилерійського залпу. Оскільки сучасні війни ведуться не лише на географічних просторах, а й в ефірах, то висловлювання, підсилені тиражуванням і телетрансляціями, також можна прирівняти до залпів установок «Град». І поки що, на жаль, на інформаційному фронті без змін…
ОКРЕМА ДУМКА
Денис БУГАЙ, президент Асоціації юристів України, адвокат, партнер ЮК VB PARTNERS
— Закон передбачає особливий порядок формування органів прокуратури та суду, а саме — участь органів місцевого самоврядування в призначенні кадрів. Втручання в компетенцію центральної влади щодо формування суду та прокуратури — це вже не децентралізація влади, навіть не федералізація. Це значно ширше, в цьому є ознаки конфедерації та максимально широкої федералізації на зразок США.
Передбачається створення спеціального озброєного формування — народної міліції. Фактично мова йде про потенційну легалізацію наявних озброєних угруповань. Чи не означає це, що держава фактично відмовилася від монополії на збройну охорону правопорядку?! На території держави виникне озброєне угруповання, непідконтрольне центральній владі, чисельність і особовий склад якого навіть не буде їй точно відомий.
За задумом розробника, метою ухвалення закону є відновлення правопорядку, конституційних прав і свобод громадян. Зате результатом може бути створення альтернативної системи державного порядку поза Конституцією.
Опоненти скажуть, що в моїх висновках багато слів «потенційно» й «можливо», що норми закону мають загальний характер і вимагають ухвалення додаткових законодавчих актів. Погоджуючись із цим, одночасно зазначу: закон є небезпечним прецедентом для решти регіонів країни й дає можливість створення штучних правових підстав (легітимізації) для дій, спрямованих на підрив державності та створення штучного конфлікту.
Радує тільки одне: за нашою старою традицією, суворість українського закону компенсується необов’язковістю його виконання. Закон має шанс залишитися нереалізованою декларацією, яку не виконуватиме ні держава, ні суспільство, ні «спеціальні території».
Владислав КОЧКАРОВ, керуючий партнер компанії Prove Group:
— У більшості статей закону замість конкретних положень є посилання на «законодавство» й «закони», які ще потрібно прийняти. Додатково потрібно буде законодавчо визначитися з такими поняттями, як: «особливий економічний режим», «повноваження народної міліції», «положення домовленостей про співпрацю та інші важливі положення цього законопроекту».
Більше того, закон не містить чітких вимог, в які строки повинні бути прийняті ці закони. Тому при бажанні можна як нескінченно затягувати з ухваленням цих законів, так і навпаки — оперативно прийняти, не вклавши в них потрібного змісту. Не виключено, що можуть бути прийняті й такі норми, які будуть популістськими й нададуть величезні повноваження та кошти органам місцевого самоврядування.
Крім того, існує загроза, що, поки не будуть прийняті всі необхідні додаткові закони, по суті, на Донбасі може бути правова плутанина. Наприклад, органи місцевого самоврядування створюватимуть народну міліцію, повноваження якої, з одного боку, не визначені, а з другого — нічим не обмежені.
Така ж правова неврегульованість стосується й договорів з адміністративними територіями Російської Федерації. З одного боку, не визначено, що там може бути, а з другого — немає ніяких заборон. Тому, можливо, укладатимуть договори, які, враховуючи вимоги ч.2. ст.19 Конституції, апріорі будуть незаконними, оскільки складатися будуть з перевищенням повноважень.
Президентські ініціативи визначили напрям мирного врегулювання, а доповнити їх реальними механізмами має Уряд.
Матеріали за темою
Коментарі
До статті поки що не залишили жодного коментаря. Напишіть свій — і будьте першим!