Нищета под федеральной крышей

Система, задуманная как средство борьбы с бедностью, стала ее рассадником

5,5 млн граждан США получили в прошлом году от правительства социальное жилье, кроме того, власти выделят деньги на его содержание. А ведь в Соединенных Штатах вмешательство государства в экономику до сих пор рассматривается чуть ли не как угроза сползания к большевизму. Впрочем, путь к американской мечте в том, что касается социального жилья, был весьма и весьма тернистым.

«Достойные» бедняки

Бедность создает проблемы не только для самих неимущих, но и для тех, кто вынужден с ними соседствовать. Трущобы во все времена были рассадниками преступности и болезней, да и бродяги доставляли окружающим немало хлопот. Выход из положения казался довольно простым: бездомным надо дать крышу над головой. Но на практике все оказалось гораздо сложнее.
В XVII веке государства были уже достаточно сильны и богаты, чтобы попытаться как-то решить жилищный вопрос, обеспечив кров обездоленным. И уже в ту далекую эпоху выяснилось, что к бедности можно относиться по-разному. В Англии, например, на бездомных смотрели как на преступников и загоняли в работные дома, мало отличавшиеся от каторжных тюрем.
Во Франции, напротив, стремились дать жилье и работу тем, кто послужил государству. В 1674 го¬ду в Париже открылся грандиозный Дом инвалидов, напоминавший королевский дворец. Здесь жили около 4 тыс. ветеранов французской армии, не способных самостоятельно трудоустроиться и найти жилье. Ветераны и инвалиды работали в сапожной и гобеленной мастерских, принадлежавших короне, а самые способные раскрашивали гравюры.
В общем, если Великобритания боролась с опасными деклассированными элементами, то Франция помогала тем, кто способен был подняться со дна. При этом честные английские труженики, временно оставшиеся без крова, имели все шансы попасть в работный дом, а бесчестные французские клошары по-прежнему жили под мостами.
В XIX веке общество пришло к выводу, что крышу над головой должен иметь каждый. Предполагалось, что «достойных» бедняков можно отделить от «недостойных» и поселить их в разных местах. Любопытный эксперимент был проведен в Соединенных Штатах. В начале XIX века власти Бостона обследовали приюты для бездомных и ужаснулись тому, что эти заведения «без разбора принимают лиц самых различных свойств». Чиновники провели классификацию обитателей приютов и насчитали 4 категории бедняков: «бедные по причине возраста, бедные по причине несчастья, бедные по малолетству и бедные по причине пороков». В итоге в 1825 году в Бостоне были возведены дом труда и исправительный дом. В первом должны были жить и работать те, кто обеднел не по своей вине, а во втором — пьяницы, попрошайки, тунеядцы и прочие подобные личности.
Но на практике все было иначе. Во-первых, разница между домами для «достойных» бедняков и «недостойных» была минимальной. Оба дома были построены по одному проекту и выглядели как близнецы, а условия содержания в них мало чем отличались от таковых в английских работных домах. Во-вторых, попытка отделить «достойных» от «недостойных» благополучно провалилась. Среди бедняков оказалось гораздо больше пьяниц и воров, чем честных тружеников, поэтому «недостойных» все чаще определяли в дом труда. В 1834 году газеты сообщали, что дом труда сделался прибежищем для «мужчин и женщин, чье бесчестное и порочное поведение привело их к болезням и нищете».
Неудача бостонского эксперимента могла бы показаться случайностью, если бы в дальнейшем история предоставления социального жилья в Соединенных Штатах и Европе не развивалась по такому же сценарию.

Со всеми удобствами

На рубеже ХIX и ХХ веков большинство американцев были уверены, что жилищный кризис их стране не грозит. Еще при Аврааме Линкольне в 1862 году был принят закон, позволявший любому американцу получить в собственность 65 га земли на территориях, принадлежавших правительству, и обрабатывать их, так что сель¬скому населению было где развернуться. В городах в конце XIX века начали строить первые небоскребы, и газеты уверяли сограждан, что жилья теперь хватит всем.
Все изменилось с началом Ве¬ликой депрессии. Строительство нового жилья практически прекратилось, потому что банки, сомневаясь в кредитоспособности большинства клиентов, свернули ипотечное кредитование. Миллионы людей лишились работы и больше не могли платить арендную плату. Домовладельцы начали выселять жильцов, которым некуда было идти. Хозяева, оставшиеся без жильцов, стали повышать аренд¬ную плату для тех, кто еще не съехал, что мало кому нравилось. Многих приходилось выдворять с помощью полиции и это только накаляло атмосферу в обществе.
Правительство Франклина Рузвельта поначалу пыталось решить жилищную проблему чисто финансовым путем. В 1934 году приняли национальный жилищный акт, в соответствии с которым была создана федеральная жилищная администрация. Этот орган занимался тем, что страховал ипотечные кредиты. Рынок жилья несколько оживился, но людям, лишившимся работы, не могла помочь никакая ипотека. Кризис был столь глубок, что традиционными мерами обойтись не удалось.
Правительству пришлось напрямую заниматься жилищным строительством. Администрация общест¬венных работ начала субсидировать частные компании, возводящие дешевое жилье, но мас¬штаб строительства был весьма ограниченным. За 4 года построили около 25 тыс. квартир, этого было недостаточно.
В марте 1935-го произошло событие, изрядно напугавшее всю Америку. В нью-йоркском Гарлеме вспыхнул самый настоящий бунт. Все началось с того, что пуэрториканский мальчишка попытался что-то стащить в супермаркете, но был пойман продавцом. Воришка не сдался, укусил продавца за руку и убежал. Тут же какая-то женщина стала кричать, что несчастного ребенка жестоко избили, и вскоре весь Гарлем был уверен: ребенка убили за украденную конфетку. Чернокожее и цветное население района восстало и принялось крушить все вокруг. Вскоре страсти улеглись, но властям стало ясно: недовольство в бедных кварталах дошло до точки.
Вслед за тем Ф.Рузвельт объ¬явил о начале борьбы с трущобами. Президент рассчитывал уничтожить рассадники преступности и социальной напряженности и при этом решить квартирный вопрос, дав людям достойные жилища. Однако поначалу он и сам не очень ясно понимал, чем заменить снесенные трущобы. Ф.Рузвельт мечтал о создании новых сельских поселений, где вчерашние обитатели нищих районов могли бы разводить индеек и пахать землю. Тем временем немногочисленные, но хорошо организованные активисты продвигали идею строительства государственного жилья, в котором арендная плата будет ниже рыночной.
Реформистам противостояло мощное квартирное лобби во главе с Торговой палатой США, Национальной ассоциацией домовладельцев, Ассоциацией домохозяев и прочими организациями, защищавшими интересы бизнеса. Однако «архитекторы нового курса» во главе с Ф.Рузвельтом считали, что проблемы страны нельзя решить без прямого вмешательства государства.
В августе 1937 года Конгресс принял жилищный акт, установи¬вший принципы строительства жилья для бедных. При федеральном правительстве создали жилищное управление США, которое должно было выдавать кредиты местным жилищным управлениям. Всего на строительство социального жилья предполагалось выделить $500 млн. Чтобы семья могла получить квартиру в так называемом социальном доме, ее совокупный доход не должен был превышать стоимость платы за аренду жилплощади, которую она занимала, больше чем в 5 раз. Если на иждивении семьи было три человека или больше, требования смягчались.
Плата за квартиру в доме, принадлежавшем государству, должна была быть ниже ренты у частных владельцев. При этом предполагалось, что качество домов, возводимых правительством, будет выше, чем в частном секторе. Достаточно сказать, что в Лос-Анджелесе того времени в 30% квартир не было туалетов, в 50% — ванн, а 20% находились в аварийном состоянии. Новые дома строились со всеми удобствами, там имелась даже горячая вода, что было настоящей роскошью по меркам 1930-х годов.
Социальное жилье возводилось крупными блоками на площади от 5 до 30 с лишним акров (акр — 4046,86 м2). Новые благоустроенные кварталы для бедных американцы стали называть проджектами (англ. project — «проект»). Первые проджекты представляли собой малоэтажные дома на несколько квартир каждый. Именно так выглядели Теквуд-Хоумс в Атланте, Рамона-Гарденс в Лос-Анджелесе, Сент-Томас-Девелопмент в Новом Орлеане, Олд-Харбор-Виллидж в Бостоне и многие другие. Парковые зоны, детские площадки, больницы, детские сады и учебные заведения находились в пределах досягаемости, а дороги были не хуже, чем в богатых районах.
Типичным примером социальной застройки тех лет был проджект Рамона-Гарденс в Лос-Анджелесе. Первые жильцы въехали сюда 2 января 1941 года. Это были супруги Моррис и Мэри Фоксман, двое их детей и престарелая мать миссис Фоксман. Раньше эта семья снимала дом с четырьмя комнатами, туалетом во дворе и без ванной и платила за все это $18 в месяц. В Рамона-Гарденс Фоксманы получили ванную комнату, туалет, систему отопления и кухню с подведенным газом. Месячная квартплата составляла $15.
Ранние проджекты были жильем для «достойных» бедняков. Большинство селившихся там людей имели стабильную, хоть и низко¬оплачиваемую работу. В Теквуд-Хоумс, например, проживало много рабочих завода Coca-Cola. В сущности, система социального жилья времен Ф.Рузвельта помогала встать на ноги американцам, которые до Великой депрессии не были бедняками. Чтобы проджекты так и оставались поселениями квалифицированных рабочих, ад¬министрация проводила политику расовой сегрегации: белые и черные жили отдельно, что тогда никого не смущало.
С «недостойными» бедняками особо не церемонились. Большинство проджектов строилось на месте снесенных трущоб. Прежние обитатели этих кварталов часто не могли получить жилье в новых домах. Так, чтобы построить Теквуд-Хоумс, пришлось снести старый квартал, где жили 1611 семей, 24% из которых были черными. В готовый комплекс смогли въ¬ехать 604 семьи, и все они были белыми.

«Мы хотим дома»

Правительственная программа социального строительства значительно улучшала жилищные условия работающих американцев. К 1941 году в стране строилось порядка 90 тыс. квартир в год. Но далеко не все были этому рады. Квартирное лобби пыталось убедить сограждан в том, что социальное жилье — прямой путь к большевизму. Сенатор от штата Виргиния Гарри Бирд, например, утверждал, что от этой программы «воняет неэффективностью и русским коммунизмом».
Некоторые аргументы критиков звучали куда более весомо. Бостонский чиновник Кельвин Юил в 1940 году задавался вопросом: «Что случится, когда рабочий, занятый в частном секторе, но живущий в государственном жилье, получит повышение зарплаты или предложение лучшей работы? Примет ли он предложение или откажется, чтобы не возвращаться в квартиру с холодной водой?» Вопрос был далеко не праздным, потому что жилец, чье материальное положение улучшалось, терял право на проживание в доме для бедных. А многие люди зарабатывали слишком много, чтобы получить квартиру в проджекте, но в то же время слишком мало, чтобы забыть о том, что такое бедность.
Однако, несмотря на протесты и критику, правительство и не думало отступать. Когда же Америка вступила во Вторую мировую войну, пути к отступлению оказались отрезанными. Военная индустрия создала тысячи новых рабочих мест, и в города с оборонными предприятиями потянулись люди из глубинки. Всех их нужно было где-то селить, и правительство взялось строить дополнительные квадратные метры. Когда же война закончилась, многие рабочие остались в крупных городах.
Между тем с фронта возвращались ветераны. Молодые люди, окрыленные победой, хотели начать новую жизнь в собственной квартире или доме. Возникли ветеранские организации, которые требовали жестких и далеко не рыночных мер. Бывшие солдаты требовали запретить любое коммерческое строительство, чтобы бизнес не строил «коктейль-бары вместо домов». Заклинания квартирного лобби на них тоже не действовали. Однажды, обращаясь к активисту ветеранского движения, некий чиновник из Огайо воскликнул: «Вы сражались за свободу. Не хотите же вы теперь социализма!» «Верно, — ответил ветеран. — Мы хотим дома». В целом в те годы в срочном улучшении жилищных условий нуждались около 8 млн американцев.
В 1945 году администрация Гарри Трумэна, вынужденная что-то делать в связи с начавшимся жилищным кризисом, разработала экстренную программу обеспечения ветеранов жильем. По этой программе правительство в кратчайшие сроки построило десятки тысяч квартир для демобилизованных военных.
Вскоре президент Г.Трумэн решил обуздать жилищный кризис путем масштабного социального строительства. В 1949-м он провел через Конгресс очередной жилищный акт, согласно которому правительство должно было профинансировать строительство 800 тыс. квартир в течение ближайших 7 лет. К 1951 году мас¬штабы строительства были такими же, как до войны: удалось построить около 70 тыс. квартир. Но больше таких рекордов американские строители социального жилья не устанавливали.

Общая геттизация

После прихода к власти в 1953-м республиканской администрации Дуайта Эйзенхауэра затраты правительства на социальное строительство резко сократились. Теперь частные компании возводили достаточно качественного и недорогого жилья, так что работающие американцы вполне могли найти квартиру с ванной и горячей водой за пределами госсектора. В целом объемы строительства сократились до 20—30 тыс. квартир в год.
При либерально настроенной администрации Джона Кеннеди строительство проджектов вновь несколько оживилось, но теперь социальное жилье уже мало чем напоминало чистенькие поселки времен Ф.Рузвельта. Дело было в том, что из проекта по оказанию помощи «достойным» беднякам социальное жилье превратилось во «второе издание» трущоб.
Проджекты уже мало походили на раннюю рузвельтовскую застройку. Теперь это были не типовые малоэтажные домики, а высотные башни. В послевоенные годы обычно возводили семиэтажные дома, но с годами этажей становилось все больше. Так, в 1951-м в Нью-Йорке возвели Бронкс-Ривер-Хаусез — комплекс из девяти 14-этажных башен, в котором было 1245 квартир.
Изменились и взгляды американцев на социальное жилье. Если во времена Великой депрессии на дешевые квартиры с ванными и туалетами люди взирали с восторгом и завистью, то теперь они были готовы на все, лишь бы не попасть в государственный дом. Когда в 1958 году в Бостоне планировали перестроить район Уэст-Энд, жителям задали вопрос, согласны ли они переселиться в социальный сектор. Три четверти опрошенных были категорически против. Люди подробно объяснили, почему не хотят жить в новых многоэтажках: там слишком много народу — тесно, как в лодке; слишком много семей живет рядом, каждая семья знает, что делает другая; проджекты выглядят и воняют как приюты для слабоумных.
Наряду с проджектами появился и иной вид социального жилья. С 1960-х годов власти начали за¬ключать договоры с домовладельцами о сдаче квартир внаем по сниженным ценам. За то, что хозяин пускал к себе бедняка, государство выплачивало ему компенсацию.
И все же у честных тружеников была причина избегать социального сектора. Начиная с 1940-х годов чернокожее население Соединенных Штатов, так сказать, пришло в движение. Вчерашние поденщики с Юга, где все еще господствовала сегрегация, устремились в промышленные центры Севера и Запада. Среди мигрантов с Юга было немало полуграмотных людей, которые с трудом находили себе работу и жилье. Привыкнуть к цивилизованному образу жизни в большом городе им было еще труднее.
В годы войны один калифорнийский служащий, ответственный за управление социальным жильем, представил начальству доклад, в котором призывал не селить черных рядом с белыми. Чиновник писал: «Они (чернокожие. — Прим. ред.) приехали сюда, чтобы работать на военных заводах, и когда наступает субботний вечер, у них в карманах оказывается слишком много денег. Они напиваются, курят марихуану и начинают создавать проблемы. Мы, жилищная администрация, не можем взять на себя ответственность за них». Однако в течение 1950—1970-х годов в города перебралось около 5 млн чернокожих, и чиновникам пришлось взять на себя ответственность за них, как бы им ни хотелось этого избежать.
При Дж.Кеннеди началась активная борьба против расовой сегрегации, и в 1962-м всякая дискриминация при предоставлении социального жилья была за¬прещена. Чиновники пытались саботировать политику президента как могли. Так, в Бостоне они вселили в белый проджект престарелую негритянку и отрапортовали о десегрегации. Через пару дней расисты разбили в доме несчастной старушки все окна, и она была вынуждена переехать в негритянское гетто.
Однако саботаж чиновников не мог продолжаться вечно. Проджекты начали стремительно темнеть, и белым квалифицированным рабочим пришлось соседствовать с выходцами из аграрной глубинки. Белые стали покидать социальное жилье при первой возможности. В социальном секторе начался процесс, который в Америке назвали геттизацией.
Далеко не все белые, бежавшие из проджектов, были закоренелыми расистами. Большинство просто опасалось новых соседей, имея на то основания. Так, в Чикаго в проджекте Роберт-Тейлор-Хоумс с января по апрель 1964 го¬да произошло 7 изнасилований, 1 убийство и 44 ограбления.
В архиве чикагского строительного управления сохранились данные о семьях, проживавших в Роберт-Тейлор-Хоумс: «Мать и восемь детей. Отец отбывает пятилетний срок в тюрьме штата за изнасилования своей 14-летней приемной дочери... Полуграмотная мать мало заботится о детях. Один из детей совершал противоестественные половые акты с сосед¬скими детьми». «Мать и девять детей. Отец отсутствует. Старший сын находится в тюрьме за вооруженное ограбление и другие преступления. Известно, что мать подстрекала младших детей воровать молоко». «Семья, состоящая из отца, матери и семерых детей. Душевное и физическое здоровье отца подорвано сифилисом, что не позволяет ему осуществлять надлежащий контроль за женой и детьми».
И так далее и тому подобное. К концу 1970-х годов белое население в чикагских проджектах составляло не более 5%.

«Одно нарушение — убирайся вон»

С американским социальным жильем произошло примерно то же, что и с бостонским домом труда. Система, задуманная как средство борьбы с бедностью, стала ее рассадником. Оказалось, что трущобы возникают не там, где покосились стены и облупилась штукатурка, а там, где селятся люди с трущобными повадками и трущобными взглядами на жизнь. Практика снова показала, что «разруха не в клозетах, а в головах».
В 1960-х годах американские власти окончательно забыли о рузвельтовской идее помочь подняться тем, кто хочет честно работать. Теперь социальное жилье строилось для тех, кто не способен или не желает трудиться. Строительство шло довольно быст¬рыми темпами. Если в 1970-м в проджектах проживало около 1 млн человек, то к 1980 году их было уже 3 млн.
Между тем потребность в дешевом жилье сохранялась, если не увеличивалась год от года. Если во времена Великой депрессии полагали, что человек не должен тратить на жилье больше пятой части своих доходов, то к 1990 году считалось непозволительным тратить на квартирную ренту больше 30% доходов. При этом 12 млн американцев отдавали домовладельцам больше 50% своих финансовых поступлений. Разумеется, это не значит, что все эти люди были бедны. Многие просто предпочитали жить не по средствам и снимали слишком дорогие апартаменты.
Однако нуждающихся среди них тоже хватало. Время от времени государство объявляло очередные «крестовые походы» за доступное жилье, но сделать что-либо принципиально новое так и не смогло. Там, где возводился новый проджект, возникал новый очаг преступности, а значит, люди, еще не опустившиеся в пучину нищеты, готовы были отдать домовладельцам последний цент, лишь бы не оказаться в этой «обители зла».
В 1990-е годы была сделана серьезная попытка облагородить действующие проджекты. В 1992-м начала действовать программа «Надежда VI». С 1992 по 2005 год правительство выделило $5,8 млрд на улучшение социального сектора. Местным властям было выдано 446 федеральных грантов, самый большой из них составил $50 млн. Применялись и меры полицейского характера.
В 1996 году президент Билл Клинтон призвал ужесточить подход к нарушителям общественного спокойствия: «Отныне для всех жильцов, совершающих преступления и торгующих наркотиками, будет действовать правило: одно нарушение — убирайся вон». Теперь, если квартиросъемщик, кто-то из его домочадцев или даже его гость совершал преступление, право занимать государственную жилплощадь аннулировалось. За первые 6 месяцев действия нового закона из проджектов было выдворено 3847 человек. Однажды, например, выселили 63-летнюю старушку за то, что кто-то из ее внучат баловался наркотиками.
Изменилась и сама система строительства социального жилья. В 2000-е годы федеральные и местные власти напрямую финансировали в основном расчистку территории под будущее строительство. Затем государственные структуры проводили конкурс проектов между застройщиками. Побеждал тот, кто предлагал наиболее выгодную ренту для будущих жильцов при соблюдении всех требований к качеству жилья. Наиболее нуждающимся новоселам выдавались государственные субсидии на уплату ренты в частном секторе. Добиться этой льготы было нелегко, но вполне возможно. Кроме того, подобная система вполне устраивала и устраивает квартирных хозяев, ведь субсидия оседает в их карманах.
Вместе с тем старые проджекты до сих пор имеют скверную репутацию. Вот, например, выдерж¬ка из криминальной хроники Нью-Йорка трехлетней давности: «В 2007 году значительно выросло число серьезных преступлений в 6 комплексах социального жилья на северном побережье острова Статен-Айленд. Отмечается рост количества убийств, изнасилований, ограблений, драк, воровства и угонов автомобилей. Особенно выросло число насильственных действий, включая применение холодного и огнестрельного оружия, повлекших за собой тяжкие телесные повреждения, а также случаев домашнего насилия...»
Впрочем, нельзя забывать и о том, что некоторые нью-йоркские проджекты внесли неоценимый вклад в развитие мировой культуры. Например, район Квинсбридж считается колыбелью хип-хопа и родиной полутора десятков легендарных рэпперов, а Бронкс-Ривер-Хаусез много лет был пристанищем международного хип-хоп-движения «Вселенская нация зулусов». Впрочем, «зулусы» процветали в Бронксе, пока мэр Нью-Йорка Рудольф Джулиани не объявил их бандой и не заставил музыкантов очистить занимаемые помещения с помощью отряда полиции. Слава Квинсбриджа тоже не ограничивается рэпом. В 2005-м здесь была задержана банда наркоторговцев в количестве 37 человек, а в 2009 году — из 59 человек. Так что, когда американские рэпперы восхваляют бандитский образ жизни, они прекрасно знают, о чем говорят.
И все же власти не сдаются. Если в 2005 году на строительство социального жилья федеральный бюджет потратил $20 млрд, то через три года эта сумма до¬стигла $23 млрд. Примерно столько же ежегодно выделяется из бюджетов штатов и городов, так что система социального жилья в Соединенных Штатах продолжает развиваться.
Между тем квартирного лобби в последние годы практически не слышно. Все дело в том, что система социального жилья, которую в свое время многие рассматривали как пролог к коммунизму, больше не конкурирует с частными домовладельцами. Социальное жилье стало прибежищем для неплатежеспособных жильцов, а они домовладельцам совершенно неинтересны.

Кирилл НОВИКОВ,
«Коммерсант-Деньги»