«Сокращение полномочий ВС выходит за пределы желания создать более эффективную систему»
Положительные заключения по 4 новеллам, 28 замечаний и 6 рекомендаций относительно изменений в Конституцию — таков итог анализа украинской судебной реформы, проведенного Венецианской комиссией и дирекцией по сотрудничеству генеральной дирекции по правам человека и правовым вопросам Совета Европы.
По мнению экспертов, несмотря на определенные улучшения по сравнению с предыдущим вариантом, который анализировался в марте этого года, две основные проблемы остаются. Речь идет о радикальном сокращении полномочий Верховного Суда и усилении роли Высшего совета юстиции в назначении и увольнении судей, а также дисциплинарном производстве.
Шаг вперед, шаг назад
Как отмечают эксперты, многие замечания к предыдущему проекту остаются актуальными и для закона «О судоустройстве и статусе судей». В частности, и в том, что касается степени детализации, которую они назвали «очень значительной» и включающей положения, которые не являются необходимыми или могут регулироваться подзаконными акта-ми. Эксперты подчеркивают: иногда одна и та же норма дублируется в разных частях закона.
Собственно принципы построения судоустройства в основном не отличаются от положений предыдущей версии, которые были детально проанализированы Венецианской комиссией и признаны «в основном безукоризненными и действительно хорошими».
Так, эксперты отметили, что внедрение автоматизированной системы распределения дел является прогрессивным явлением. Но в то же время в процессуальных законах до сих пор используются термины «равное количество дел» и «количество дел», а не термин «загруженность», это может привести к тому, что у судей будет разная нагрузка в зависимости от типа дел, которые они рассматривают.
Также положительно оценила комиссия положение, согласно которому позволяется использовать региональные языки и языки меньшинств в судопроизводстве. Ведь в противном случае лицо, не владеющее государственным языком, фактиче¬ски отстраняется от участия в процессе.
В качестве общего пожелания эксперты порекомендовали, чтобы суды создавались по законам, которые в иерархии выше, чем указы Президента. Ведь иначе глава государства имеет возможность «принять решение о создании и ликвидации судов, чтобы обеспечить работу определенных судей с конкретными делами».
Некоторую обеспокоенность экспертов вызывает положение, позволяющее Выс¬шему совету юстиции уволить судью с административной должности по представлению соответствующего совета судей. Ведь основания для такого представления в законодательстве не указаны, и это эксперты оценили как шаг назад. Кроме того, поскольку ВСЮ не является органом, состав которого соответствует европейским стандартам, по мнению экспертов, он не должен иметь полномочий назначать председателей судов и их заместителей. На уровне Конституции следует изменить и сам принцип формирования состава Совета, обеспечив, «чтобы большинство или по крайней мере существенная часть его членов были судьями, избранными самими судьями».
Также не оценили в комиссии намерений изменить полномочия председателей судов. Ведь вместо функции контроля эффективности дея¬тельности сотрудников и возможности самостоятельно принимать меры в отношении них, председатель должен обращаться к руководителю территориального управления Государственной судебной администрации.
ВС с ограниченными возможностями
В радикальном сокращении количества членов Верховного Суда и ограничении его юрисдикции эксперты видят определенную непо¬следовательность. Впрочем, как и в раньше имевшей место ситуации, когда все дела могли пересматриваться в ВС, в результате чего Суд рассматривал большое количество незначительных дел. По мнению комиссии, рациональнее было бы ограничить юрисдикцию ВС делами, «в которых существует неопределенность закона или же рассматриваются сверхважные вопросы».
Теперь же ВС лишен возможности рассматривать дела в палатах, может только всем составом. Эксперты считают, что в «Переходных положениях» можно было бы прописать, что рассмотрение «старых» дел происходит в палатах, а окончательное решение выносится в пленарном режиме согласно утвержденному в той или иной палате решению.
Проблемой эксперты считают и «эволюционный» путь сокращения числа судей ВС до 20. Ведь может так случиться, что в палатах по административным или хозяйственным делам останется меньше 5 судей, а закон за¬прещает избирать в ВС новых судей, пока их общая численность не достигнет 20.
Создание трех видов юрисдикции, с тремя кассационными судами, независимыми один от другого, по мнению специалистов, может привести к возникновению многочисленных и сложных коллизий юрисдикции. Их ¬устранением мог бы заняться Верховный Суд. Однако закон не допускает привлечения его в качестве арбитра по процессуальным вопросам. Ведь юрисдикция ВС ограничивается неоднозначностью применения норм материального права.
Собственно, такое сужение функций ВС комиссии показалось не совсем понятным. Ведь справедливость судопроизводства, о которой идет речь в ст.6 Конвенции о защите прав человека и основополагающих свобод, в основном касается именно процессуальных норм. Также эксперты не исключают неоднозначностей в разграничении материального и процессуального права. Поэтому «было бы полезно, чтобы существовала инстанция, способная обеспечить одинаковое применение и в этих вопросах».
Более того, у экспертов вызывает вопросы подход, при котором возможности ВС вмешаться в конфликт, возникший из-за того, что один и тот же высший суд принял разные решения, или из-за того, что высшие специализированные суды вынесли разные решения, ограничены. ВС может это сделать только при условии, «если разногласия себя уже проявили». «Обычно ВС должен давать прецедентное толкование закона и таким образом готовить почву для одинакового применения закона всеми судами — даже до того, как разногласия возникают», — отмечается в за¬ключении.
Специалисты так и не выяснили, почему ВС не наделен полномочиями самостоятельно решать вопрос о приемлемости жалоб на решения высших судов. Ведь, по закону, кассационную жалобу нужно подавать через тот высший суд, который уже вынес обжалованное решение. «Фактически такая система означает, что сам высший специа¬лизированный суд просят проверить, есть ли основания считать, что он неправильно применил закон», — констатируют эксперты.
Условия приемлемости жалобы изложены таким образом, что «можно только догадываться, как часто Верховный Суд будет в состоянии эффективно осуществлять свои полномочия по пересмотру». Даже жалоба на основании решения международного суда является предметом признания ее приемлемости соответствующим высшим судом. Поэтому, по мнению экспертов, «выбранный способ необоснованно будет ограничивать функции Верховного Суда и мешать ему выполнять свою конституционную функцию как высшего органа судебной власти».
В заключении также отмечается, что в отношениях между Верховным Судом и нынешней исполнительной властью явно «существует некоторое напряжение». Поэтому члены комиссии достаточно корректно дали понять: «попытка сократить полномочия ВС выходит за пределы желания создать более эффективную судебную систему». И хотя конфликт между исполнительной и судебной ветвями власти можно считать «нормальным и даже здоровым явлением при условии преобладания атмосферы взаимного уважения», ее отсутствие «создает угрозу дальнейшему существованию общества, основанному на верховенстве права».
Наградной иммунитет
Отдельные замечания экс¬пертов, высказанные ранее, «перекочевали» и в это за¬ключение. Например, относительно того, что судья не обязан «давать никаких пояснений относительно сути дел, находящихся у него в производстве, кроме случаев, установленных законом». Ведь так и не было уточнено, в каких ситуациях будет разрешено требовать от судьи пояснений.
Также остались неизмененными положения относительно неприкосновенности, которые подвергались критике в предварительном заключении, в части внесения представления о задержании или аресте служителей Фемиды в Верховную Раду, а не в независимый судебный орган. С другой стороны, в законе уже не упоминается о том, что судья, рассматривая гражданские иски, имеет иммунитет в том случае, если его решением, действием или бездействием в связи с осуществлением правосудия нанесен ущерб.
Также эксперты советуют окончательно запретить судьям получать награды, отличия или грамоты. Ведь, «даже если законными считаются только те награды, которые вручаются на основаниях, не связанных с профессиональной деятельностью судьи», возникает возможность «отблагодарить» нужных людей.
Отбор «тройной фильтрации»
Что касается отбора и процедуры назначения на должность судьи, то специалисты признают, что проблема не может быть решена на законодательном уровне. Ведь Президент и Верховная Рада уполномочены нормами Конституции назначать или избирать судей. Так же непосредственно в Основном Законе определен 5-летний срок первого назначения, который комиссия трактует как «испытательный период» и считает слишком продолжительным.
Эксперты в целом положительно оценили новый порядок отбора кандидатов на мантии как таковой: это «делает возможным прозрачный и справедливый процесс назначения». Например, в части определения объективных кр謬териев, которые будут служить основой для дачи своих рекомендаций Высшей квалификационной комиссией судей. Однако отдельные положения вызвали обеспокоенность членов комиссии.
Так они обратили внимание на такой неожиданный аспект, как подконтрольность Министерству образования вопросов присвоения вузам уровня аккредитации. «Венецианцы» допускают, что впо¬следствии «может возникнуть ограничительная и, возможно, несбалансированная практика относительно такой аккредитации». То есть IV уровень аккредитации будут иметь только отдельные вузы, и именно их дипломы станут первым «пропуском» к судейской должности.
Что касается собственно назначения кандидатов на должности, то эксперты не поняли, почему ВСЮ и Президент должны подтверждать данную ВККС рекомендацию. Тем более что отсутствуют какие-либо критерии, на основании которых они могут пересмотреть решение квалифкомиссии. А из закона «О Высшем совете юстиции» якобы следует, что этот орган может заново оценить кандидата и прийти к иному выводу, чем ВККС. Чтобы в дальнейшем не создавались предпосылки для принятия своевольных решений, иностранные специалисты «настойчиво рекомендуют прописать соответствующую роль ВСЮ более прозрачным способом». При этом, как считают эксперты, роль Совета в процессе первого назначения «должна быть символической, ее нужно огра¬ничить или вообще исключить».
Что касается роли Президента в этой процедуре, то законодатель вроде бы учел предыдущие замечания. Однако комиссия считает, что «это должно было быть сделано более четко».
Значительное внимание в заключении уделено положениям, касающимся права ВККС осуществлять специальную проверку и собирать информацию о кандидате, обращаясь на предприятия, в учреждения и организации. Эксперты считают, что такое положение, в котором не определены ни вид информации, которая может собираться, ни порядок ее получения или обжалования, «не отвечают европейским стандартам и противоречат прозрачности процесса отбора судей». Поэтому нет смысла и в проведении анонимного экзамена, поскольку «он может быть нивелирован какой-нибудь не подлежащей судебному контролю информацией, цель которой — лишить лицо возможности в дальнейшем принимать участие в процессе отбора».
Избрание с риском политизации
В законе учтены рекомендации, согласно которым избрание судьи бессрочно по завершении первого пятилетнего срока является основным правилом, отклонение от которого возможно лишь при ¬условиях, подобных основаниям увольнения судьи, избранного бессрочно. Однако ничего не сказано о тех «обстоя¬тельствах», которые могут заставить ВККС отказать кандидату в рекомендации быть избранным «пожизненно». По мнению экспертов, это «дает квалифкомиссии слишком широкие дискреционные полномочия».
Один из вопросов, который должен быть учтен, — это показатели рассмотрения дел. Но, подчеркивают эксперты, «цифры должны отвечать контексту (сложность дела и т.п.), чтобы эффективности деятельности судьи была дана реальная оценка».
Также беспокоит комиссию то, что кандидат фактически обязан дать письменное согласие на сбор, хранение и использование информации о нем. Ведь размещение на веб-сайте ВККС и опубликование в местных СМИ сведений о подготовке материалов относительно кандидата «побуждает широкую общественность присылать комментарии». И «такое общее обсуждение деятельности кандидата на должности, в частности, учитывая тех, кто недоволен вынесенными судьей решениями, представляет угрозу для независимости кандидата как судьи и может привести к реальному риску политизации».
Эксперты отмечают, что «судьи должны свободно выносить решения, которые будут не популярны среди политиков или могут не нравиться ¬определенным лицам». Потому перспектива стать предметом «обращений» граждан «может иметь «охлаждающий» эффект и влиять на независимость судей». «Иногда могут возникнуть сомнения в объективности даже добропорядочных судей, а существование системы, предусматривающей обращения граждан, может привести к тому, что в процессе рассмотрения ВККС заявлений об избрании бессрочно будет иметь место какое-либо вмешательство чрезвычайного характера. Это может привести к серьезным нарушениям независимости судей во время первого пятилетнего срока, до того как они будут избраны бессрочно», — предостерегают зарубежные юристы.
Причем «такой очень сомнительный элемент процедуры не компенсируется тем, что кандидат имеет право ознакомиться с информацией относительно его деятельности и выразить свою точку зрения (ч.4 ст.76 закона), хотя это право само по себе за¬служивает положительной оценки».
Понимая, что без внесения изменений в акт наивысшей юридической силы нельзя избежать участия Верховной Рады в процедуре избрания бессрочно, эксперты приветствуют положения закона, согласно которым профессиональную судьбу претендентов рассматривают на пленарном заседании ВР без заключения и каких-либо проверок комитета законодательного органа. Правда, комиссии, наверное, не сообщили, что в самом парламентском подразделении еще не смирились с такой пассивной ролью и до сих пор пытаются, используя положение Регламента ВР и закона «О комитетах Верховной Рады Украины», влиять на подготовку проектов соот¬ветствующих постановлений. Поэтому главе государства как инициатору судебной реформы стоит, по-видимому, как можно скорее претворить в жизнь рекомендации комиссии и сделать невозможным участие парламента (как, собственно, и свое) в процессе назначения судей на должности путем внесения изменений в Конституцию.
Тем более что, как отметили эксперты, «новый закон не предусматривает ограничения полномочий ВР избирать или отказывать кандидату, равно как и не требует никаких оснований для отказа кандидату, не говоря уже о хотя бы каком-либо уважительном». Например, несмотря на заверения, что нардепы будут голосовать за кандидата до тех пор, пока на табло не высветится нужное количество голосов, у экспертов остаются сомнения в приемлемости такого процесса. Действительно, нынешний состав парламента гарантирует голосование фактически за любого судью, кандидатура которого не вызывает возражений у руководства «регионалов». Но если ситуация изменится, не исключено, что отдельные судьи станут жертвами политических споров, и их избрание будет отложено на неопределенное время.
Поэтому предложенная комиссией схема «от обратного» кажется более приемлемой: ВККС будет давать рекомендации автоматически, в то же время неизбрание кандидата будет требовать квалифицированного большинства голосов нардепов.
Лев СЕМИШОЦКИЙ
Комментарии
К статье не оставили пока что ни одного комментария. Напишите свой — и будете первым!