«Большое количество споров должно решаться вне судов»
Нестабильность законодательства иногда осложняет работу админсудов. Несмотря на это, храмы Фемиды стараются своевременно и качественно рассматривать дела. А еще админюстиция ожидает принятия Административно-процедурного кодекса и надеется, что с появлением этого документа уменьшится количество исков. Об этих и других ожиданиях, о том, чем админсуды жили в 2012 г. и что планируют делать в 2013-м, в интервью «ЗиБ» рассказал председатель ВАС Игорь ТЕМКИЖЕВ.
«Административная процедура должна выполняться максимально оперативно и эффективно»
— Игорь Хажмуридович, для судов админюрисдикции 2012 г. был богат на события. Хотелось бы поговорить о том, как каждое из них повлияло на деятельность админсудов. Начнем с законодательных изменений. Парламент принимал акты, направленные на совершенствование административного судопроизводства, изменялось другое законодательство. Привыкли ли админсуды к нововведениям? Как последние повлияли на работу судей?
— Конечно, прошлогодние реформы в налоговой и пенсионной сферах, а также изменения в таможенном законодательстве прежде всего отразились на работе административных судов. Данные статистики свидетельствуют о том, что для 2012 г. характерно уменьшение поступления дел и материалов в местные административные суды.
Их могло бы быть еще меньше, если бы не увеличение в начале 2012 г. поступления заявлений от органов Пенсионного фонда о пересмотре судебных решений по вновь открывшимся обстоятельствам. Невиданное ранее в судебной практике увеличение количества таких заявлений было вызвано необоснованными попытками Пенсионного фонда провести ревизию вердиктов, вступивших в законную силу. При этом ссылались на известное решение Конституционного Суда.
Такие тенденции являются следствием прежде всего изменений в сфере пенсионного обеспечения и социальной защиты населения и в большей мере характерны для местных общих судов, поскольку именно они рассматривают и решают дела, связанные с социальными выплатами. На показатели работы окружных административных судов такие изменения существенно не повлияли. В то же время стоит отметить, что при этом местные суды обеспечили высокий показатель оперативности рассмотрения дел.
Следует отметить также, что апелляционные админсуды в 2012 г. продолжали осуществлять правосудие в условиях чрезмерной нагрузки. Несогласованность отдельных актов привела к значительному росту числа административных дел в 2011 г., что отразилось на работе апелляционных административных судов в 2012-м и привело к увеличению общего количества апелляционных жалоб. Для иллюстрации: в 2012-м в апелляционные административные суды поступило свыше 1 млн дел и материалов, что на 22% больше показателя 2011 г.
Что касается ВАС, то анализ статистических данных свидетельствует об уменьшении количества материалов. Этот показатель является надежным индикатором общей стабилизации в сфере публично-правовых отношений. Надеемся, что такая тенденция сохранится и в дальнейшем, ведь нестабильность законодательства, регулирующего публично-правовую сферу, осложняет работу админсудов и делает невозможным своевременное и качественное осуществление административного судопроизводства.
— В украинском законодательстве менее всего развитой является процедурная часть — до сих пор большинство процедурных элементов отношений органов власти с гражданами либо вообще не регулируются законодательством, либо регулируются подзаконными нормативно-правовыми актами. Кабмин 3 декабря 2012 г. внес в Верховную Раду проект Административно-процедурного кодекса. Каковы позитивы и негативы этого документа? Как он повлияет на административное судопроизводство?
— Надеемся, что с принятием Административно-процедурного кодекса уменьшится количество исков, предопределенных незначительными основаниями, ведь большое количество споров должно решаться вне судов — между юридическим или физическим лицом и административным органом. Кроме того, когда будут сформулированы четкие правила деятельности для органов исполнительной власти, их обязанности, процедура рассмотрения административного дела, судам будет проще осуществлять контроль за законностью деятельности органов власти.
В целом я положительно оцениваю этот документ и считаю, что его нужно принимать как можно скорее. Что касается негативов законопроекта, то, возможно, некоторые процедуры слишком зарегулированны и могут в какой-то мере затягивать как внесудебное, так и судебное рассмотрение жалоб. По моему мнению, административная процедура должна выполняться максимально оперативно и эффективно. Впрочем, надеюсь, что эти моменты еще будут учтены.
«ВАС делает все возможное, чтобы судебная практика была правильной и единой»
— В прошлом году пленум ВАС своими постановлениями утвердил обобщения судебной практики, в частности касающиеся практики применения положений закона «Об обеспечении реализации жилищных прав жителей общежитий», практики применения законодательства во время рассмотрения и решения дел о реализации права на мирные собрания (собрания, митинги, шествия, демонстрации и т.п.). Улучшилось ли качество рассмотрения соответствующих категорий дел после принятия данных постановлений?
— Что касается постановления пленума ВАС «О практике применения административными судами положений Закона Украины «Об обеспечении реализации жилищных прав жителей общежитий», то обобщение делалось по поручению Президента. Вообще-то, дел этой категории в административных судах немного, потому что такие споры возникают из жилищных правоотношений и рассматриваются гражданскими судами. Но те споры, где есть элемент публичного права, то есть обжалуется деятельность или бездействие субъектов властных полномочий, безусловно, рассматривают административные суды. И на сегодня практика относительно этих споров в целом является одинаковой.
Что касается постановления пленума по делам о реализации права на мирные собрания (собрания, митинги, шествия, демонстрации и т.п.), то я издал распоряжение о подготовке разъяснений рекомендательного характера. Создана рабочая группа, которая готовит соответствующее постановление.
— Кстати, сейчас в адрес административных судов звучит немало критики по поводу рассмотрения споров о мирных собраниях. В чем, по вашему мнению, заключается проблема?
— Основная проблема заключается в слишком узком нормативном регулировании этого вопроса. Право на свободу мирных собраний предусмотрено ст.39 Конституции и ст.11 Конвенции о защите прав человека и основополагающих свобод. Судам было бы намного легче решать такие споры, если бы эти правоотношения регулировались специальным законом. Верховная Рада прошлого созыва работала над законопроектом о порядке организации и проведения мирных собраний, документ обсудили в профильном комитете, но, к сожалению, акт так и не приняли.
Сейчас возобновлена работа над этим законопроектом, опять создана рабочая группа, войти в состав которой пригласили и судей Высшего административного суда как специалистов по этим вопросам. Но, поскольку предугадать, когда будет принят данный закон, очень сложно, начата работа по подготовке проекта постановления Пленума по этому вопросу для предоставления соответствующих разъяснений.
— Часто ли судьи админсудов нарушают сроки рассмотрения дел? Какие меры принимаются для соблюдения разумных сроков рассмотрения дел и уменьшения нагрузки на судей?
— Сроки рассмотрения дел — один из критериев качества их рассмотрения. Из-за чрезмерной загруженности административных судов нарушение сроков действительно имеет место. Например, в 2012 г. подавляющее большинство дел (78%) окружные админсуды рассмотрели с соблюдением установленных законом сроков, но при рассмотрении 22% дел процессуальные сроки все же нарушены.
Интересно, что не всегда нагрузка является причиной нарушения сроков рассмотрения дел. Об этом красноречиво свидетельствуют показатели, например, Николаевского окружного админсуда, судьи которого, несмотря на наибольшее поступление материалов, на треть уменьшили количество дел, рассмотренных с нарушением сроков, и Одесского окружного админсуда, которым при одном из самых низких показателей поступления заявлений лишь третья часть дел рассмотрена своевременно.
Среди других причин нарушения сроков рассмотрения дел стоит назвать отложение рассмотрения админдел из-за неявки в заседание сторон и их представителей, отсутствие обратных уведомлений о вручении уведомлений о вызове в суд.
ВАС постоянно обращает внимание судов на необходимость соблюдать сроки рассмотрения дел и рекомендует принимать меры для регулярного назначения судебных заседаний и, в случае необходимости, даже дисциплинирования сторон, других лиц, участвующих в деле. Вопрос соблюдения сроков рассмотрения админдел рассматривался и во время заседания пленума ВАС 25 февраля 2013 г. В постановлении «О состоянии осуществления правосудия административными судами в 2012 году» от 25.02.2013 №1 обращается внимание судей на необходимость, в частности, повысить уровень осуществления правосудия, особенно это касается соблюдения сроков рассмотрения дел, определенных Кодексом административного судопроизводства. По сравнению с 2011 г. показатель количества дел, рассмотренных с нарушением процессуальных сроков, уменьшился в разы, поэтому надеюсь, что совместными усилиями, действуя сообща с председателями окружных и апелляционных админсудов, мы вообще искореним это явление.
— Возникают ли сегодня проблемы с соблюдением единства судебной практики?
— К сожалению, возникают. Хотя ВАС, в функции которого входит предоставление методической помощи судам низших инстанций, делает все возможное, чтобы судебная практика была правильной и единой. Проводятся семинары, круглые столы, ежеквартально издается журнал «Адміністративне судочинство. Судова практика в адміністративних справах», где публикуются как постановления пленума, так и решения, принятые ВАС. Недавно, кстати, вышло издание «Судова практика ВАСУ. Податкові спори», где приводятся образцовые тексты решений ВАС по спорам с участием органов государственных налоговой и таможенной служб.
Однако все эти материалы имеют лишь рекомендательный характер. Ведь согласно закону судья во время осуществления правосудия независим от какого бы то ни было незаконного влияния, давления или вмешательства, осуществляет правосудие на основе Конституции и законов, руководствуясь при этом принципом верховенства права. Нельзя требовать от судьи принимать то или иное решение, потому что это может быть расценено как вмешательство в профессиональную деятельность, что, конечно же, запрещено.
«Админсуды достойно отработали во время прошлогодней избирательной кампании»
— В 2012 г. админсуды пережили очередную избирательную кампанию. Удалось ли обеспечить своевременное и качественное рассмотрение избирательных дел? Удалось ли во время прошлогоднего избирательного процесса избежать недоразумений, конфликтных ситуаций?
— Считаю, что админсуды достойно отработали во время прошлогодней избирательной кампании. В целом суды одинаково применяли законодательство при рассмотрении так называемых избирательных споров, рассматривали дела в надлежащие сроки, что и было отмечено международной миссией наблюдения за парламентскими выборами в Украине. К слову, во время выборов-2012 ВАС пересмотрел почти 200 решений по делам, касающимся избирательных споров, в апелляционном порядке и рассмотрел 10 избирательных дел как суд первой инстанции (речь идет об обжаловании результатов выборов на отдельных избирательных участках), из которых по существу решил 7. Организационно и морально мы были готовы к поступлению значительно большего количества избирательных дел, но, очевидно, уровень удовлетворенности результатами голосования у участников избирательного процесса оказался достаточно высок, и массового обжалования не было.
— Устранил ли закон «О выборах народных депутатов Украины», принятый в 2011 г. в новой редакции, все коллизии?
— Закон «О выборах народных депутатов Украины» все коллизии, к сожалению, не устранил. Но данный акт указал на то, что все избирательные споры должны рассматриваться по нормам КАС, — а это большой шаг вперед. Законодатель исключил нормы, противоречившие нормам КАС.
Да, КАС не дает ответы на все вопросы. Поэтому часто судьям приходится обращаться к избирательным законам, в частности и к закону «О выборах народных депутатов Украины», для того, чтобы правильно определить процедуру рассмотрения дел этой категории.
— Проводилось ли обобщение практики рассмотрения судами избирательных дел за все годы?
— За время моего председательства в ВАС (с ноября 2011-го. — Прим. ред.) прошла одна кампания — выборы народных депутатов в 2012 г. Еще тогда я издал распоряжение об обобщении практики рассмотрения избирательных споров.
Однако ВАС осуществлял судебный контроль и в ходе избирательных процессов 2006 (выборы в органы местного самоуправления), 2007 (парламентские выборы), 2010 гг. (выборы Президента) Мне известно, что по результатам выборов в 2006 г. проводилось обобщение, на основании которого 2 апреля 2007-го было принято соответствующее постановление пленума ВАС. Оно стало стержнем для разъяснения того, как нужно применять нормы во время рассмотрения избирательных споров.
Понятно, что с 2006 г. законодательство активно изменялось. Принят закон «О выборах народных депутатов Украины», в новой редакции — акты «О выборах Президента Украины», «О выборах депутатов Верховной Рады Автономной Республики Крым, местных советов и сельских, поселковых, городских председателей», принят закон «О всеукраинском референдуме». Конечно, упомянутое постановление пленума ВАС потеряло свою актуальность, поскольку уже не соответствует нововведениям, поэтому 25 февраля 2012 г. оно признано недействительным. Создана рабочая группа для подготовки проекта постановления пленума ВАС относительно судебной практики рассмотрения админсудами дел, связанных с избирательным процессом или процессом референдума.
«Оценка юристов из стран развитой демократии вдохновляет на дальнейшее совершенствование»
— В октябре 2012 г. ВАС отпраздновал свое десятилетие. К этой дате в ноябре была проведена международная конференция. Представители других стран делились опытом развития админюстиции. Что стоило бы позаимствовать для отечественного админсудопроизводства?
— Для истории десятилетие — непродолжительный срок, но для административной юстиции в Украине — это уже определенный период, в течение которого произошло стремительное развитие данной области судопроизводства. Наши иностранные коллеги, выступая на конференции, единодушно утверждали, что, несмотря на небольшой «возраст», определенный наш опыт уже можно перенимать. Конечно, такая оценка юристов из стран развитой демократии очень высокая, она вдохновляет на дальнейшее совершенствование. А нам есть что совершенствовать, ведь остается много неизученных и неурегулированных вопросов, касающихся, например, понятия и правового статуса административного договора, юрисдикции споров относительно земельных правоотношений, интеллектуальной собственности и т.п.
Впрочем, админюстиция в Украине взяла хороший старт, завоевав авторитет как у себя дома, так и за рубежом. Мы имеем серьезный задел в виде сотни тысяч случаев восстановления прав граждан. С уверенностью могу сказать, что точно не остановимся на достигнутом и будем развиваться и дальше, стремясь наиболее эффективно защищать права граждан в сфере публично-правовых отношений.
Можно отметить выступления судей из Германии, Франции, США, во время которых говорилось об упрощенном и ускоренном рассмотрении дел. Внимание привлекли выступления, где речь шла о введении единства судебной практики. Например, во Франции в кассационной инстанции есть группа судей, которые решают какой-то сложный вопрос, и это решение становится обязательным для всех судов во время рассмотрения подобных дел. К сожалению, у нас такого нет. Как вы знаете, в Украине решения пленумов имеют рекомендательный характер.
Необычной для нас является система административной юстиции в Польше. Там всего две инстанции админсудов, а первой считается пересмотр решений субъекта властных полномочий высшим субъектом властных полномочий.
Интересным оказалось выступление российских коллег, которые большое внимание уделяют гласности и открытости судебного процесса, активно применяют новейшие информационные технологии.
— Какая категория дел в прошлом году была в ВАС, так сказать, самой популярной? Какая из палат оказалась наиболее загруженной? Сколько приблизительно дел поступало на одного судью?
— Согласно статистическим данным в 2012 г. одному судье в среднем поступало 184 материала ежемесячно (в 2011-м —
194). Если говорить о конкретных категориях наиболее «популярных» административных дел, то в 2012-м, как и в 2011 г., доминировали дела по спорам по поводу реализации публичной политики в сфере занятости населения и социальной защиты граждан (так называемые социальные споры). Это почти 43 тыс., или 53% общего количества поступивших в суд дел.
Второй категорией по количеству дел, рассмотренных местными административными судами в прошлом году, являются дела по поводу реализации налоговой политики и по обращениям налоговых органов с некоторыми видами требований (почти 20 тыс. единиц, что составляет 26% всего количества дел, поступивших в ВАС). По сравнению с 2011 г. количество налоговых дел увеличилось на 12%.
«Надеюсь, в ближайшие годы ситуация изменится к лучшему и суд будет работать в достойных высокой судебной инстанции условиях»
— В 2012-м в ВАС пришли работать новые судьи. Когда, по вашему мнению, удастся заполнить все имеющиеся вакансии?
— В прошлом году в ВАС избрали 18 судей. На сегодня вакантными остаются 16 должностей судей. Полностью свободные места заполним тогда, когда будет возможность разместить судей, а также помощников, секретарей и специалистов, которые помогают им в работе. Следует создать надлежащие условия труда (или хотя бы приближенные к ним). В том помещении, где сейчас находится суд, такой возможности нет. Впрочем, надеюсь, в ближайшие годы ситуация изменится к лучшему и суд будет работать в достойных высокой судебной инстанции условиях, в помещении, где будет удобно находиться посетителям и смогут эффективно работать судьи.
— Почему возникла необходимость реорганизовать структуру ВАС: раньше было 5 судебных палат, а в настоящее время их 4?
— Четыре судебные палаты созданы с целью оптимизации структуры ВАС. Было решено объединить категории дел, на рассмотрении которых специализировались судьи двух судебных палат — второй (споры между физическими лицами и субъектами властных полномочий) и третьей (споры, касающиеся отношений публичной службы). Также нужно было расширить состав четвертой судебной палаты, которая рассматривает споры с участием налоговых органов, поскольку дела данной категории — на 2-м месте по количеству, при этом их число продолжает увеличиваться.
— После реорганизации вторая палата начала рассматривать не только споры относительно обжалования актов, действий или бездействия ВР, Президента, ВСЮ, ВККС, но и избирательные дела, дела, касающиеся отчуждения земельных участков, других размещенных на них объектов недвижимого имущества, участков, находящихся в частной собственности, для общественных нужд или по мотивам общественной необходимости. В 2011 г. пятая палата не получала для рассмотрения даже возвращенные кассационные жалобы и дела, связанные с социальными выплатами. Почему же уже через год ей поручили рассматривать и другие категории дел? Почему выбрали именно эти категории? Стало ли у представителей палаты больше работы?
— Действительно, в соответствии со ст.1711 КАС в ВАС была создана палата, специализирующаяся на рассмотрении дел относительно обжалования актов, действий и бездействия ВР, Президента, Высшего совета юстиции и Высшей квалифкомиссии судей. Но оказалось, что существование отдельной судебной палаты только для рассмотрения таких дел — это нерационально: количество дел соответствующей категории было и остается незначительным, хотя они и очень важны по сути.
В то же время непросто было организовать слушание других дел, которые ВАС рассматривает как суд первой инстанции: об обжаловании действий и бездействия Центральной избирательной комиссии относительно установления результатов выборов, а также по искам Председателя Верховной Рады о лишении полномочий народного депутата. Поэтому было решено аккумулировать в одной палате рассмотрение всех дел, где ВАС выступает как суд первой инстанции. Однако, по статистическим данным, и такого количества было бы мало для отдельной палаты. Поэтому судьям второй судебной палаты передали также дела, в которых ВАС выступает как суд апелляционной инстанции. В настоящее время ее судьи справляются со своими обязанностями и имеют нормальную нагрузку. Не исключено, что в зависимости от статистических данных, если впоследствии нагрузка будет небольшой, судьям второй палаты передадут для рассмотрения также некоторые кассационные жалобы.
«Среди особых задач на ближайшие годы — обеспечить применение в работе административных судов практики Евросуда»
— Удовлетворяет ли государственный бюджет-2013 все финансовые потребности окружных, апелляционных админсудов и ВАС?
— Скажем так: бюджет-2013 удовлетворяет наши первоочередные потребности. В то же время уровень финансирования окружных и апелляционных административных судов недопустимо низкий. Расходы, предусмотренные государственным бюджетом на 2013 г. на содержание этих судов, удовлетворяют потребности не более чем на 70% — в зависимости от направлений использования средств. Сметные назначения административных судов на оплату труда по сравнению с 2012 г. уменьшены на 12,1 млн грн. В связи с низкой заработной платой текучесть кадров существенно увеличилась и в некоторых судах достигает 50%. Все это негативно отражается на осуществлении правосудия.
Не решены многие вопросы, касающиеся законодательного обеспечения и практики выделения предусмотренных законом средств, предоставления их в распоряжение судов. Существующий порядок расходования бюджетных средств не гарантирует своевременной оплаты товаров и услуг даже при наличии на счетах судов необходимых сумм.
Причина такой ситуации заключается в том, что Бюджетный кодекс не учитывает требования относительно обеспечения независимости судебной власти и ее особого статуса, в частности не содержит норму, предусматривающую защищенность расходов на финансирование судебной власти, как это прописано в законе «О судоустройстве и статусе судей». В настоящее время к защищенным статьям относится только оплата труда и коммунальных услуг, все же другие определяются отдельно.
Для того чтобы исправить ситуацию, необходимо привести ст.55 Бюджетного кодекса в соответствие со ст.142 закона «О судоустройстве и статусе судей», то есть отнести бюджетные назначения на содержание судов к защищенным статьям расходов. Соответствующий законопроект подготовили совместно ВАС и Совет судей админсудов. Мы направили его в Совет судей Украины.
На ХІ съезде судей, который состоялся 22 февраля 2013 г., мой доклад как раз был посвящен вопросам финансирования судебной системы, особенно админюстиции. Надеюсь, наработки съезда судей, а также ССУ дадут свои результаты, и совместными усилиями нам удастся уже в этом году изменить ситуацию к лучшему.
— В ноябре 2012-го истек год с тех пор, как вы заняли должность председателя ВАС. Что удалось сделать для админсудов за это время? Какие есть планы по совершенствованию админсудопроизводства и деятельности админсудов в 2013 г.?
— Первоочередные шаги в должности председателя ВАС — создание для судей надлежащих условий работы, оптимизация деятельности аппарата суда, увеличение количества работников согласно штатному расписанию. Все это удалось осуществить и на сегодня дает положительные результаты.
Что касается планов, то их много. Вместе с коллективом стараемся постепенно, но настойчиво их реализовывать. В 2013 г. продолжим работать над усовершенствованием процессуального законодательства и дальнейшим обеспечением единства судебной практики, отстаивать право окружных и апелляционных админсудов на достойное финансирование.
Среди особых задач на ближайшие годы — обеспечить применение в работе административных судов практики Европейского суда по правам человека. Этот источник права в Украине используется недостаточно, хотя применение решений ЕСПЧ может оказать незаменимую помощь при рассмотрении многих сложных административных дел, а также непременно повысит качество национального административного судопроизводства и уменьшит количество исков против Украины.
Комментарии
Як бісять ці "мертві" інтерв`ю від прес-служб.