Конституционная ничтожность

или Чем опасно отождествление акта органа власти со сделкой

Суды почти 10 лет придерживались подхода, что акт органа власти индивидуального действия может быть отменен исключительно в порядке предъявления исковых требований о признании его незаконным. В то же время существует немало нормативных и процессуальных возможностей избежать признания недействительными актов, прямо нарушающих положения Конституции, императивные нормы земельного законодательства.

Основоположне розуміння

Судова практика постійно обирає між розумінням акта, який має бути визнаний незаконним і скасованим у судовому порядку, нікчемним актом, учиненим із порушенням повноважень органу, актом як правопорушенням і навіть як «волевиявленням» органу влади. Формулювання «визнати незаконним і скасувати» відповідає встановленим законодавством способам захисту прав судом (ст.16 Цивільного кодексу). Проте цього виявилося недостатньо для вирішення питання законності набуття цивільних прав на земельні ділянки, зокрема «невідчужувані», цивільний оборот яких обмежений або заборонений (стст.56, 59, 60 Земельного кодексу).

У практиці розгляду земельних спорів недійсність актів органів державної влади та місцевого самоврядування розглядається або ж із позиції правової презумпції законності та чинності (дійсності) таких актів до їх скасування, визнання їх незаконними в судовому порядку (це — цілковита більшість рішень) або з позицій презумпції незаконності таких актів, якщо органи державної влади та місцевого самоврядування діють усупереч вимогам ст.19 Конституції. Очевидно, це питання рівня конституційного тлумачення.

Проте щодо конкретних видів рішень зміст такої презумпції може встановлюватись у системному розумінні з іншими нормами, зокрема стст.13, 14, 16, 68 Основного Закону, та ґрунтуватися на рішеннях Конституційного Суду. Із цих же позицій може бути вирішене питання нікчемності актів органів влади, якій у процесуальному значенні буде протиставлятись їх оспорюваність.

Нікчемність без резолюції

Можна стверджувати, що до рішення КС від 16.04.2009 №7-рп/2009 питання нікчемності актів органів влади вирішувалося в практиці Верховного Суду України, виходячи з презумпції незаконності таких актів.

Наприклад, ВСУ в постанові від 17.06.2008 у справі про витребування ділянки, що була вилучена рішенням виконкому в рибгоспу «Пролетарська правда» та передана ЗАТ, визначив, що «питання щодо незаконності акта виконкому є похідним від установлення факту права власності держави на спірну ділянку. При встановленні такого оспорюваний акт є нікчемним і визнання його незаконним не вимагається. Оцінка цих обставин має міститися не в резолютивній, а в мотивувальній частині рішення».

Рішення КС №7-рп/2009 мало подальшим наслідком відмову від оцінки в судових рішеннях актів як нікчемних. Також важливим наслідком його застосування вважалася неможливість скасування рішення органу влади без оскарження цивільно-правових підстав виникнення права на земельну ділянку.

Неефективна оспорюваність

Наразі практика ВС у спорах про повернення ділянок у власність держави або територіальних громад допускає, що позивач у межах розгляду справи про витребування ділянок із чужого незаконного володіння вправі посилатися, зокрема, на незаконність рішення органу влади без заявлення вимоги про визнання його недійсним. За умови невідповідності закону таке рішення не тягне за собою правових наслідків, на які воно спрямоване, незалежно від того, чи було воно визнане судом недійсним або скасоване.

«Для витребування власником належного йому майна від останнього набувача оспорювання рішень суб’єктів владних повноважень, ланцюга договорів, інших правочинів щодо спірного майна й документів, що посвідчують відповідне право, не є ефективним способом захисту права» (постанова Великої палати ВС від 7.04.2020 у справі №504/2457/15-ц).

Правова позиція щодо «неефективності оспорювання» є, по суті, «нікчемністю за умовчанням». Вона необхідна для обґрунтування речових способів захисту права власності, сутність яких ґрунтується на основній тезі: право власності до нового набувача може перейти лише з підстав, установлених законом.

Такі правові висновки ВП ВС застосовує, коли йдеться, наприклад, про розпорядження органом місцевого самоврядування ділянкою, яка належить державі, передачу в приватну власність «невідчужуваних» ділянок, які не підлягають приватизації, про наявність рішення суду щодо визнання недійсним і скасування «первинного» рішення, наприклад про вилучення земель із лісового фонду, припинення права постійного користування тощо (постанови ВП ВС від 14.11.2018 у справі №183/1617/16 та 21.08.2019 у справі №911/3681/17). Тобто йдеться про неспростовний факт незаконного вибуття спірної ділянки з державної чи комунальної власності.

Гарантії визначеності

Для забезпечення єдності судової практики, для розподілу доказування в земельних спорах актуальним є питання, яка ж презумпція встановлена в ст.19 Конституції: дійсності рішень для учасників правовідносин чи недійсності, якщо органи діють із порушенням вимог Конституції та законів?

Найчастіше для застосування презумпції дійсності актів та обов’язкової їх оспорюваності суди посилаються на рішення КС №7-рп/2009, яке, як відомо, стосується застосування положень щодо наслідків зміни органами місцевого самоврядування своїх власних рішень.

Проте питання щодо оцінки судом нікчемності актів, які не відповідають Конституції та законам, цілком обґрунтовано може розглядатися поза контекстом скасування органами власних рішень індивідуальної дії. У цьому випадку застосовується презумпція незаконності таких рішень.

Потрібно брати до уваги мету, яку мають обмеження, установлені в рішенні КС: забезпечення правової визначеності щодо дії індивідуальних актів органів влади як елементу верховенства права. (Очевидно, що «гарантії стабільності суспільних відносин» не можуть іти врозріз із нормами ст.8 Основного Закону.) У разі необхідності дати оцінку неконституційному, незаконному рішенню органу суд не позбавлений повноважень зробити це в мотивувальній частині та застосувати наслідки в резолютивній — відповідно до позовних вимог про повернення ділянки.

Це найбільш очевидно щодо «невідчужуваних» ділянок. З огляду на зміни, унесені до ст.268 ЦК, якими виключено п.4 ч.1 ст.268 ЦК на підставі закону від 20.12.2011 №4176-VI, це є реальним механізмом повернення ділянок, які не можуть передаватись у приватну власність. Такий підхід відповідає ст.8, ч.2 ст.19, ст.55, ч.2 ст.68, ст.124 Конституції та дозволяє уникнути легалізації судом незаконних рішень органів влади та місцевого самоврядування.

Натомість позиція оспорюваності, яка ґрунтується на ототожненні суб’єктів права власності на землю (українського народу, держави, територіальних громад) і органів державної влади та місцевого самоврядування, допускає чинність актів, учинених із порушенням норм Конституції та імперативних, заборонних норм законів.

Аналогія волевиявлення

У той же час існує ймовірність, що судова практика опирається на застосування конструкції нікчемності актів саме за аналогією з нікчемними правочинами. Це означає застосування концепції волевиявлення замість концепції повноважень органів влади та місцевого самоврядування, на яку вказує ч.2 ст.19 Конституції.

Наразі поняття «волі й волевиявлення» органів влади мають обмежене застосування в спорах про витребування (віндикацію) ділянок, які незаконно вибули з володіння держави або територіальної громади. У них питання «волі відчужувача» є кваліфікуючим елементом доказування. Це усталена позиція ВС, яку неодноразово підтверджувала ВП: відсутність відповідних повноважень органу влади на відчуження ділянки означає, що власник (держава, територіальна громада) таку волю не виявляла, а оскаржувані рішення неповноважних органів є такими, що суперечать актам законодавства та порушують право власності держави на землю (постанова ВП ВС від 23.10.2019 у справі № 488/402/16-ц).

Натомість наукові підходи щодо «концепції волевиявлення» органів влади можуть втілюватись у судовій практиці через застосування до актів органів влади норм щодо дійсності правочинів, зокрема ст.203 ЦК. Наприклад, зазначається, що достатньо встановити дійсність волевиявлення міської ради, яке вочевидь було вільним і відповідало внутрішній волі, тобто йдеться про аналогію зі психічним процесом формування волевиявлення фізичною особою.

Недопустиме ототожнення

Як може розвиватися судова практика, яка відійде від принципу «незаконність акта — це відсутність волевиявлення»? За якими критеріями, крім відповідності нормам права, Конституції, можливо вирішувати питання дійсності рішень органів влади? «Концепція волевиявлення» органу влади замість «концепції повноважень», окрім прямого ігнорування норм Основного Закону (ч.2 ст.19), суперечить сутності права власності на землю. Адже орган влади, на відміну від приватної особи, не є автономним власником, ним є Український народ, від імені якого вони здійснюють це право.

Чим небезпечне ототожнення рішення органу влади та правочину? Найперше тим, що це не відповідає розд.І Конституції, який є нормативним вираженням елементів конституційного ладу, дотримання й захист якого є обов’язком судової влади. По-друге, невідповідністю засадам і нормам ЦК та ЗК (див. «Земля, установлена судом», «ЗіБ»).

Та основний ризик застосування концепції волевиявлення замість концепції повноважень полягає в її можливих наслідках. Як зазначає д.ю.н. Анатолій Мірошниченко, «у будь-якому разі класифікація акта органу і як проміжного етапу формування волевиявлення, і як акцепту означає, що такий акт не може бути окремим предметом оспорювання в порядку ні адміністративного, ні цивільного, ні господарського судочинства. Визнання недійсним (незаконним, неправомірним, нечинним) або «скасування» такого «етапу волевиявлення» ніяк не впливає на правове становище сторін, а тому не повинне вважатися «юридичним спором» у розумінні ст.124 Конституції, а отже, і розглядатися судом».

Проте судова практики не може ігнорувати прямі норми Основного Закону. За такою логікою, «поза спором у розумінні ст.124 Конституції» залишаються всі акти органів влади та місцевого самоврядування, які є підставою виникнення суб’єктивних прав і елементом певного юридичного складу. Ось так вимальовуються далекосяжні наслідки ігнорування норм ч.2 ст.19 Конституції, рішень КС, принципу верховенства права та засад конституційного ладу.

«Нікчемні» акти, з одного боку, порушують гарантії місцевого самоврядування, а з другого — «земельні права» щодо невідчужуваних ділянок у силу єдності екосистеми, не є питанням суто «місцевого значення». Отже, учергове йдеться про порушення засад конституційного ладу (стст.13, 16 Конституції), захист якого не може залежати від законодавчих і процесуальних лакун та оригінальних доктринальних пошуків, довірливо сприйнятих судовою практикою.