Ненасытный директор

Глава НАБУ сам шьет себе статью, отказываясь исполнять решение КС

Конституционный Суд решил, что, назначив директора Национального антикоррупционного бюро, 5-й Президент вышел за пределы своих полномочий. В результате произошло разбалансирование системы сдержек и противовесов. Однако сам руководитель НАБУ считает, что лучше разбирается в толковании Конституции.

Остаточно незаконно

Українська політика та право завжди ходять парою, наче біда, яка не приходить одна. От і знову вони перетнулися під час розгляду подання 51 народного депутата щодо конституційності указу Президента «Про призначення Артема Ситника директором Національного антикорупційного бюро України». У своєму рішенні від 28.08.2020 №9-р/2020 КС сказав своє слово та визнав такий указ неконституційним.

Народні депутати звернули увагу на те, що Петро Порошенко, призначивши очільника НАБУ, вочевидь вийшов за межі правового поля. Річ у тім, що повноваження глави держави, у тому числі щодо призначення посадових осіб, вичерпним чином закріплені в Конституції, норми якої є нормами прямої дії. І про це єдиний орган конституційної юрисдикції не втомлюється повторювати від часу свого створення.

Так, у рішенні №9-р/2020 наголошено, що НАБУ за своєю природою є органом, який входить у систему виконавчої влади та складається з центрального та територіальних управлінь. Якби час можна було повернути назад, то, керуючись буквою закону, таке призначення мав би здійснювати Кабінет Міністрів в особі Прем’єра.

Після зіставлення норм Основного Закону та указу, судді КС дійшли висновку: призначення Президентом керівника органу, який за своїми повноваженнями функціонально належить до органу виконавчої влади, призведе до розбалансування системи стримувань і противаг, порушення функціонального поділу влади та фактичної зміни форми державного правління.

Крісло, яке хитається

Позиція КС, без перебільшення, сколихнула юридичну спільноту, оскільки вперше постало питання, як має виконуватися це рішення. Сам А.Ситник в інтерв’ю одному з видань зазначив, що нікуди йти не збирається. На його думку, все, що КС розглядає стосовно його відомства, тільки шкодить. Напевне, державі, з якою він себе ототожнює. Головні аргументи очільника НАБУ зводяться до того, що Суд уперше розглянув питання конституційності не нормативного документа, а акта індивідуальної дії, який вичерпується з моменту виконання.

Натомість у НАБУ вирішили, що Конституцію можна не читати, і гучно заявили, що в чинному законодавстві вичерпно закріплено 13 підстав для звільнення директора. Оскільки визнання указу про призначення на посаду неконституційним не передбачено нормами профільного закону, то про звільнення не може йтися. Аж доки Верховна Рада не внесе відповідних змін до законодавства, А.Ситник має виконувати свої повноваження, уважають у прес-службі бюро.

Утім, з точки зору прямої дії норм Конституції, визнання будь-якого акта таким, що втратив чинність на підставі рішення КС, не потребує додаткового розпорядчого рішення на його виконання. Інакше це відкриває шлях до правового хаосу, коли якийсь чиновник матиме змогу ігнорувати позицію Суду.

Епопея думок

Разом з тим своєю поведінкою керманич антикорупційного органу чітко вказує на те, що не буде виконувати рішення Суду, попри прямий припис Конституції про його обов’язковість. Однак таке ігнорування рішення суб’єкта конституційного контролю, на думку правників, може потягти за собою кримінальну відповідальність.

Як зазначив юрист Андрій Портнов, такі дії директора НАБУ підпадають під дві статті Кримінального кодексу: 382 («Невиконання судового рішення») та 353 («Самовільне присвоєння владних повноважень»). «Усі спроби прочитати рішення КС якось по-іншому — це узурпація влади», — зазначив А.Портнов.

Політолог Вадим Карасьов зазначив, що в будь-якому разі це погана новина для А.Ситника і для всієї компанії любителів грантів. «Думаю, йде боротьба за те, щоб зараз всю цю схему нібито антикорупційних західних проектів якось модернізувати та зробити незалежними від заходу й усіх зовнішніх гравців», — додав він. Адже до цього не раз поширювалася інформацію щодо прямої підтримки А.Ситника з боку різних посольств іноземних держав.

Прикметно, що Президент Володимир Зеленський доволі сухо прокоментував цю ситуацію. «Я не можу його звільнити чи не звільнити. Є рішення КС», — сказав він. Утім, представник глави держави в КС Федір Веніславський висловив більш категоричну позицію. «З юридичної точки зору, А.Ситник більше не може виконувати повноваження глави НАБУ, оскільки указ про його призначення втратив чинність», — сказав він.

Звільнити й розігнати

Відповідаючи на запитання журналіста «ЗіБ», чи будуть ініційовані зміни до закону «Про Національне антикорупційне бюро України» для звільнення А.Ситника, народний депутат Василь Німченко наголосив, що в тому немає потреби. «Цей нормативно-правовий акт є предметом конституційного контролю, і вже 10 вересня відбудеться слухання щодо організації та функціонування цього органу», — зазначив нардеп.

На запитання, чи буде він ініціювати кримінальне провадження в разі невиконання А.Ситником рішення КС, В.Німченко відповів, що не залишить поза своєю увагою подібне самоправство. І наголосив, що всі подальші дії, які А.Ситник реалізовуватиме в межах повноважень директора НАБУ, будуть незаконними.

Правової колізії такого масштабу, мабуть, Україна ще не знала. Рішення КС не підлягають оскарженню та повинні обов’язково виконуватися. Гарант додержання Конституції не може скасувати указ попередника або ж звільнити очільника бюро, позаяк це не належить до його повноважень.

З правової точки зору, НАБУ повинне підпорядковуватися Уряду, бо є центральним органом виконавчої влади. Утім, протягом усього строку роботи цього органу Кабмін жодним чином не взаємодіяв з ним, а тому ймовірність розв’язання цієї правової проблеми в стінах КМ доволі низька.

Водночас більшість правників переконана, що подальше здійснення повноважень може закінчитися для А.Ситника кримінальним провадженням. Адже невиконання рішення КС тягне за собою відповідальність, установлену законом. Кримінальні правопорушення, що вчиняються директором НАБУ, віднесені до підслідності ДБР.

Між іншим, А.Ситнику важко буде заручитись і підтримкою громадської думки, якщо він посилатиметься на нібито розправу з ним за боротьбу з корупціонерами. Протягом 5 років діяльності НАБУ не відзначилося особливою ефективністю. Так, за січень — липень 2020 року до державного бюджету повернуто аж 48 тис. грн. Такі суми ніяк не корелюються з видатками, які щороку «проїдає» цей орган.

Якщо ж і закон буде визнано таким, що не відповідає Конституції, то це може стати початком кінця «антикорупційної» вертикалі, утвореної за порадами наших іноземних партнерів. Утім, хто б не виконував функцію боротьби з хабарниками, гроші, витрачені на діяльність попереднього органу, українцям ніхто не поверне.

КОМЕНТАР ДЛЯ «ЗіБ»

Чи потрібно видавати окремий розпорядчий акт про звільнення директора НАБУ на виконання рішення КС?

Василь НІМЧЕНКО,
перший заступник голови Комітету Верховної Ради з питань правової політики, суддя Конституційного Суду України у відставці:

— Це рішення стосувалося неконституційності акта Президента Петра Порошенка. Суд не розглядав питання конституційності призначення чи звільнення Артема Ситника. У подальшому цей указ не може діяти, але разом з тим директор НАБУ не може бути звільнений на підставі рішення КС.

Вирішувати питання звільнення А.Ситника має Кабінет Міністрів. Прем'єр-міністр у порядку виконання рішення КС має звільнити його, бо указ про призначення директора вже недійсний. А якщо указ Президента є недійсним, це свідчить тільки про те, що директор бюро займає свою посаду нелегітимно, а отже, має скласти повноваження.

Що ж до того, чи може Президент звільнити А.Ситника, видавши новий указ, то відповідь «ні». Такий указ також буде нелегітимним. Вирішити це питання можна, тільки керуючись ст.116 Конституції, де сказано, що всю кадрову політику інституту виконавчої влади здійснює Уряд.

Станіслав ШЕВЧУК,
Голова Конституційного Суду України (2018—2019 рр.), д.ю.н.:

— Питання дійсно непросте, оскільки в історії України вперше визнається неконституційним індивідуальний акт. У ст.152 Конституції записано, що закони та інші акти втрачають чинність з моменту оприлюднення рішення КС про їх неконституційність. І загальна практика завжди була такою, що нормативний акт після цього більше не існував без жодних додаткових рішень органу, який його видав.

Після внесення змін до Конституції у 2016 році Суд, з одного боку, має можливість відкласти втрату чинності актом, що визнаний неконституційним. З другого — у новій редакції ст.152 Конституції вже немає уточнення, що йдеться саме про правові акти, тобто нормативні, що є головною ознакою правових актів. Хоча в теорії вважається, що ненормативний акт вичерпує свою дію самим фактом його виконання.

На мою думку, потрібно обговорити на спеціальній конференції саму можливість конституційного контролю за розпорядчими актами Президента та Уряду. Тому наразі важко однозначно сказати, чи потрібно видавати окремий розпорядчий акт про звільнення А.Ситника з посади директора НАБУ. Але можна сказати точно: після цього рішення КС видання указів щодо директора НАБУ не стосується повноважень Президента.