Императив с позиции силы

Может ли прижиться «презумпция правоты полицейского» на почве верховенства права?

Ныне чрезвычайно актуальна необходимость пересмотра подходов к работе полиции, включая гарантии личной безопасности стражей порядка во взаимосвязи с соблюдением прав и свобод граждан. Подтверждением этого являются трагические события в Днепре, в результате которых погибло двое сотрудников патрульной службы. Реагируя на ЧП, Министерство внутренних дел анонсировало расширение прав сотрудников правоохранительных органов по принципу императива презумпции невиновности полицейского. Попробуем проанализировать необходимость внедрения такого принципа, учитывая его приложение в европейских странах, и ответить на вопрос, на самом ли деле в украинском законодательстве отсутствуют действенные механизмы гарантий личной безопасности полицейского.

Припущення виправданості

Відомо, що презумпція (лат. praesumptio) — це припущення про наявність чи відсутність певних фактів, що спираються на зв’язок між фактами, які припускаються, та такими, що існують, і це підтверджується життєвим досвідом. У правових реаліях презумпція є феноменом, який, не будучи юридичним фактом, може породжувати правовідносини, виступати способом установлення юридичних фактів, за якого юридичний факт вважається наявним на підставі повторюваного, типового явища об’єктивної реальності.

З огляду на це словосполучення «презумпція правоти поліцейського», яке вжив міністр внутрішніх справ Арсен Аваков, є незрозумілим, оскільки невідомо, який зміст вкладається в це поняття. Напевно, мається на увазі припущення про правоту поліцейського, зокрема, що всі дії працівника поліції є апріорі виправданими та правильними. Такий висновок випливає з позиції «спочатку підкоряйся — потім оскаржуй», яку озвучив очільник МВС. Це означає, що при виконанні службового обов’язку поліцейський діє завідомо правомірно, в межах закону. А якщо ви вважаєте інакше — спершу виконайте вимогу, а потім оскаржуйте його дію або бездіяльність.

Утім, не так давно широкого розголосу набув факт затримання водія, який не зупинився на вимогу працівника поліції. Застосовуючи вогнепальну зброю з порушенням вимог закону, поліцейські випустили в житловому кварталі Києва більш ніж 7 десятків куль. Як наслідок, загинув пасажир автомобіля. Тепер працівників поліції притягують до кримінальної відповідальності за перевищення службових повноважень.

Чи виправдано за таких умов унеможливлювати заперечення правоти поліцейського, презюмуючи законність його дій? Чи відповідає такий підхід принципам правової держави, практиці Європейського суду з прав людини та міжнародному досвіду?

Європейська традиція

За словами керівників МВС, презумпція правоти поліцейського існує в Німеччині, Франції, Італії та інших країнах. Утім, аналіз законодавства цих держав свідчить, що презумпцію правоти поліцейського тут не виділяють. Адже поліцейський діє як державний службовець, на котрого законом покладено відповідний обсяг обов’язків і прав для належного їх виконання.

Отже, має місце підміна понять, неправильне тлумачення основоположних принципів правової держави. Адже як в Україні, так і в згаданих державах діє принцип верховенства права, закріплений у преамбулі Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, договорах про створення ЄС, рекомендаціях і резолюціях Ради Європи, засадничих документах низки міжнародних та європейських регіональних організацій. Він підтриманий у рішеннях ЄСПЛ у справах «Hornsby v. Greece» від 19.03.97, «Amuur v. France» від 24.01, 22.02 та 20.05.96, «The Case of Kruslin v. France» від 24.04.90.

У відомому звіті Венеціанської комісії 2011 року на підставі аналізу правових систем європейських держав у пошуках спільних елементів, характерних для дотримання як принципу «верховенства права», так і принципу «правової держави», пропонується щонайменше 6 елементів, яких необхідно дотримуватися не тільки формально, а й по суті. Ними є:

• законність, уключно з прозорим, підзвітним і демократичним процесом прийняття законів;

• правова визначеність;

• заборона довільності в прийнятті рішень;

• доступ до правосуддя, що здійснюється незалежним і безстороннім судом, включно з можливістю оскаржити в суді адміністративні акти;

• повага до прав людини;

• недискримінація та рівність перед законом.

Таким чином, одним з елементів верховенства права є принцип правової визначеності (рішення ЄСПЛ у справі «Христов проти України» від 19.02.2009, заява №4465/04). Він полягає в тому, що обмеження основних прав людини та громадянина і втілення цих обмежень на практиці допустиме тільки за умови передбачуваності застосування правових норм, установлюваних такими обмеженнями. Тобто обмеження будь-якого права повинне базуватися на критеріях, які дадуть змогу особі відокремлювати правомірну поведінку від протиправної, передбачати юридичні наслідки своїх дій. Правова визначеність вимагає, щоб норми актів були зрозумілими, точними й гарантували, що ситуації та правовідносини будуть передбачуваними. Адже інакше не можна забезпечити однакового застосування положень законів, що уможливлює необмежене їх трактування в правозастосовній практиці й неминуче призводить до сваволі.

Європейський суд неодноразово звертав увагу на необхідність дотримання принципу правової визначеності як одного з елементів верховенства права. Адже це є гарантією визнання правомірності чи неправомірності дій як державних службовців, так і окремих громадян (рішення у справах «Рябих проти Росії», заява від 2003 р., №52854/99, п.52; «Савінський проти України», заява від 28.02.2006, №6965/02, п.23).

Системний аналіз положень Загальної декларації прав людини (ст.3), вищезазначеної конвенції (ст.2), декларації ПАРЄ стосовно поліції (стст.12 та 13), декларації стосовно захисту всіх осіб від зникнення із застосуванням примусу, Кодексу ООН стосовно поведінки працівників правоохоронних органів (ст.3), основних принципів застосування сили та зброї працівниками правоохоронних органів, які являють собою основоположні принципи правового регулювання країн ЄС, свідчить, що жодної згадки в законодавстві європейських держав про «презумпцію правоти поліцейського» немає й не може бути. Такий висновок можна зробити і з огляду на рішення ЄСПЛ (справи «Gulec v. Turkey»; «Ergi v. Turkey»; «Kaya v. Turkey»; «McCann and Others v. United Kingdom»; «Osman v. United Kingdom»; «Stewart v. United Kingdom»).

Основоположним принципом публічного права (адміністративно-правових відносин державних органів) є припущення винуватості державного службовця. Він повинен довести, що в ситуації, яка склалася, діяв правомірно, тобто відповідно до закону. Якщо ж людина, котра перебуває на службі в державі, не зможе довести правильність своїх дій, автоматично презюмується наявність порушення.

Таким чином, поведінка поліцейського в тій чи іншій ситуації повинна бути чітко та недвозначно регламентована в законодавстві (законах, нормативно-правових актах, інструкціях). З одного боку, це гарантує дотримання принципу законності дій поліцейського, а з другого — обов’язкову поведінку громадян у випадку законної вимоги працівника поліції. Чітка правова регламентація можливої поведінки поліцейського уможливлює визначитися щодо правомірності його дій у певній ситуації та наявності чи відсутності в його діях складу правопорушення або злочину.

Ознаки демократичного суспільства

Аналогічні вимоги передбачені в нормативних положеннях рекомендацій Комітету міністрів РЄ R2001(10) від 19.09.2001. У цьому документі основними функціями поліції, що діє на основі принципу верховенства права, визнається забезпечення спокою, дотримання закону й порядку в суспільстві; захист і дотримання основних прав і свобод людини.

Відповідно до цих рекомендацій здійснення повноважень правоохоронного органу, що діє на основі принципу верховенства права, можливе у випадку наявності ознак демократичного суспільства:

• правової держави;

• визнання державою прав і свобод людини;

• законодавчого закріплення матеріальних і процесуальних прав людини;

• поваги до людської гідності з боку державних установ та чиновників;

• рівних прав і свобод для всіх громадян;

• заборони дискримінації тощо.

За таких обставин ефективним є юридичний захист прав людини та функціонування системи правоохоронних органів.

Принцип верховенства права, дотримання якого є одним із міжнародних зобов’язань України, взятих нею відповідно до ст.3 статуту Ради Європи, означає, що права людини формально визначені в національному законодавстві та міжнародно-правових актах, а на правоохоронні органи покладається обов’язок дотримання та втілення в життя закону. Саме таким чином і здійснюється правове забезпечення охорони прав людини.

З огляду на це правоохоронні органи зобов’язані розробляти та подавати на розгляд Верховної Ради законопроекти, які передбачали б процедуру дотримання закріплених прав і свобод громадян водночас із чіткою регламентацією можливої поведінки працівника поліції за умови їх порушення, а не виходити з пропозиціями, метою яких є обмеження, на тій підставі, що сталися трагічні події.

Передбачуваність дій та наслідків

Основами роботи поліції при дотриманні принципу верховенства права відповідно до рекомендацій є такі вимоги:

• діяльність правоохоронного органу завжди повинна відповідати національному законодавству країни й міжнародним нормам, санкціонованим державою;

• законодавство, що регулює діяльність органу охорони громадського порядку, повинне бути доступним для громадян, а також достатньо зрозумілим і конкретним, тобто особа повинна мати змогу знати про можливу поведінку поліцейського в разі порушення нею норм поведінки й водночас передбачати наслідки своєї поведінки (рішення ЄСПЛ у справах «The Case of Kruslin v. France» та «Huvig v. France» від 24.04.90, серія А, №176-А, §27 і серія А №176-В, §26 відповідно);

• працівники правоохоронного органу підпадають під дію тих самих законів, що й звичайні громадяни; винятки можуть бути виправдані лише тоді, коли вони спрямовані на забезпечення нормальної діяльності правоохоронного органу в демократичному суспільстві при дотриманні принципу верховенства права, адже закон застосовується однаково до всіх громадян, включаючи й працівників правоохоронних органів, які самі його застосовують.

За таких умов презумпція правоти поліцейського в європейських державах виключається.

Ще одним підтвердженням відсутності так званої презумпції правоти поліцейського є те, що відповідно до п.37 рекомендацій правоохоронні органи можуть застосовувати силу тільки у випадках крайньої необхідності й для досягнення законних цілей. Це стосується всіх ситуацій. Для кожної операції, включаючи й ті, що проводяться із застосуванням сили, необхідно насамперед мати законну підставу або санкцію відповідного органу, зокрема суду. Довільне застосування сили в будь-якому випадку не допускається, воно повинне розглядатися як винятковий захід і не може виходити за необхідні межі.

При цьому не остання роль відводиться законодавству, яке повинне містити положення щодо застосування сили, в основі яких мусить лежати принцип необхідності й доцільності.

З аналізу норм законодавства країн 
Старого світу вбачається, що в них існує не презумпція правоти поліцейського, а обов’язковість виконання законної вимоги вартового правопорядку. Це тісно пов’язано з регламентацією повноважень державного службовця, які кореспондуються з правами поліцейських.

Відповідно, й практика ЄСПЛ дотримується аналогічної позиції. Як наслідок, дії за принципом «спочатку підкоряйся — потім оскаржуй» неодноразово визнавалися такими, що суперечать нормам ст.5 конвенції. Адже в публічно-правових відносинах держава (в особі її органів) має довести правомірність своїх дій стосовно обмеження прав та свобод людини, а не навпаки (рішення у справі «Пантелеєнко проти України» від 29.06.2006, заява №11901/02, п.60; «Silver and others v. the United Kingdom» від 25.03.93, серія А, №61, §84; «Petra v. Romania» від 23.09.98).

Вітчизняна регламентація

За змістом ст.8 закону «Про Національну поліцію», цей державний орган діє виключно на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України. Поліцейському заборонено виконувати злочинні чи явно незаконні розпорядження та накази. У своїй діяльності правоохоронці повинні керуватися принципами верховенства права (ст.6), дотримання прав та свобод громадян (ст.7) з урахуванням практики ЄСПЛ.

Відповідно до ст.71 Кодексу адміністративного судочинства у справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень обов’язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти позову. З цього випливає, що суб’єкт владних повноважень  у випадку оскарження його дій повинен довести їх правомірність, що виключає принцип «презумпція правоти поліцейського». Навпаки, обов’язок доведення правомірності дій поліцейського покладається на нього (презумпція винуватості державного службовця), що є правильним та відповідає нормам міжнародного права.

У національному законодавстві регламентовано достатньо повноважень, використання яких здатне убезпечити поліцейських. Обов’язок виконання законної вимоги поліцейського стосується всіх без винятку громадян, оскільки за її невиконання передбачено як адміністративну, так і кримінальну відповідальність.

Нагадаю: у зв’язку з прийняттям Кримінального процесуального кодексу 2012 року виникали ситуації, що потребували розробки чіткого алгоритму дій правоохоронців під час проведення досудового розслідування. Проблеми розв’язувалися шляхом видання інструкцій з детальною регламентацією процедури проведення тих чи інших слідчих (розшукових) дій. І жодного разу нікому не спадало на думку змінити норми закону для обмеження прав і свобод громадян. Робота була спрямована виключно на розроблення механізмів, які відповідали б положенням закону, а не передбачали обмеження прав громадян.

Намагання окремих політиків зламати усталену в Україні систему діяльності публічно-правових інститутів влади шляхом закріплення в законодавстві норм про презумпцію правоти поліцейського є небезпечним, оскільки таїть у собі ризик порушення основоположних прав людини. За таких умов єдино правильним рішенням є чітка та недвозначна законодавча регламентація дій як поліцейського при виконанні службових повноважень, так і громадянина, котрий зобов’язаний виконувати його законні вимоги, що відповідатиме принципу правової визначеності. Адже відсутність чіткого алгоритму поведінки людини у відносинах з поліцією може використовуватися для зловживань як з боку органів влади, так і з боку громадян. Бо там, де немає правової визначеності, існує благодатний грунт для зловживань.