Если админсуды исчезнут,

или К каким последствиям может привести отказ реформаторов от «публичной юстиции»

Сколько времени существует административное судопроизводство, столько и не стихают споры: нужна ли такая юстиция, она должна быть автономной ветвью или объединенной с судами общей юрисдикции. В связи с появлением проекта конституционных изменений и призывов к унификации всех видов судопроизводства дискуссия заострилась. Кое-кто даже предлагает отказаться от админюстиции. Почему определенные реформаторские шаги «убивают» юрисдикцию, что произойдет, если однажды админсуды исчезнут, и как их спасти?

Уперед чи назад?

«Створюючи адміністративну юстицію, держава фактично ставить собі за мету захистити громадян від сваволі органів публічного управління та їхніх посадових осіб. Таким чином, наявність у державі адміністративних судів свідчить про рівень її розвитку й ступінь демократичності», — наголосив на ролі таких храмів Феміди голова Вищого адміністративного суду Олександр Нечитайло під час круглого столу «Шляхи розвитку адміністративної юстиції в Україні».

Виходить, якщо наша держава рухається в європейський бік, то дискусії з приводу того, чи має право на існування юрисдикція, взагалі не повинні виникати. «Адмін’юстиція в Україні має бути. Якщо вона буде спроможною та відповідальною, то буде ще й справедливою. Тільки сильна держава може собі дозволити адмін’юстицію. Подивімося на країни з розвиненими демократіями і переконаємося: там адмін’юстиція в тій чи іншій формі існує. В країнах, які тяжіють до авторитаризму, вона або відсутня, або функціонує абсолютно не в тих формах», — пояснив експерт ГО «Реанімаційний пакет реформ» Михайло Жернаков.

Дійсно, переконані фахівці, відмовившись від адмінсудів, держава втратить одну з рис демократії. «Це буде крок назад. Уже дуже багато зроблено, потрібно йти вперед», — вважає очільник ВАС у 2004—2011 рр. Олександр Пасенюк.

Однак останнім часом вчинки представників влади говорять зовсім не на користь готовності рухатися вперед, відповідати перед громадянами за свої дії чи рішення. Складається враження, що вони не так уже й бояться залишитися без однієї з демократичних рис.

«Венеціанців» не почули

Напевно, всі пам’ятають: «адміністративники» вболівали за те, щоб про них згадали в Конституції та забезпечили самостійність. На їхню думку, це захистить «публічну юстицію» від незадоволених рішенням храму Феміди політиків, які час від часу пропонують ліквідувати окремий адмінсуд, а то й всю систему.

Венеціанська комісія підтримала таку ідею, констатувавши: адмінсуди повинні бути автономними. «Це повністю збігається з нашими пропозиціями створити незалежну систему адмінсудів, позбувшись подвійної касації та чотириланкової судової системи, до чого наполегливо у своїх висновках та рекомендаціях закликає поважна європейська інституція», — зауважив О.Нечитайло.

Однак розробники проекту змін до Конституції проігнорували побажання «венеціанців» і трактували їхню рекомендацію на власний лад. «З метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди», — такою фразою в коригувальному проекті обмежилися реформатори. «У разі прийняття такого варіанта змін до Основного Закону адмін’юстицію буде підпорядковано принципам загальної юрисдикції, що заперечить можливість її існування на основі європейських принципів та стандартів», — переймається керманич ВАС.

Це підтвердив і юридичний радник Німецького фонду міжнародного правового співробітництва Геннадій Рижков. «Адмін’юстиція має бути збережена як окрема гілка судочинства. Проста спеціалізація суддів, напевно, не гарантуватиме той високий рівень судового контролю за діями та бездіяльністю органів публічної влади, як це може забезпечити окрема гілка судочинства», — наголосив експерт.

Особливості юстиції

Чому ж адмінсуди такі унікальні та чому не можна допустити їхнього зникнення? «По-перше, має свої особливості інститут доказування: на відміну від цивільного та кримінального судочинства, в адміністративному на суб’єкта владних повноважень, який виступає як відповідач і заперечує позов, покладається тягар доказування правомірності оскаржуваних рішень, дій чи бездіяльності. Це покликано забезпечити врівноваження можливостей процесу та процесуального становища сторін, принципу рівності учасників процесу перед законом і судом», — навів один з аргументів О.Нечитайло.

«Публічна юстиція» відрізняється від інших і правом суду виходити за межі позовних вимог у разі, якщо це необхідно  для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять. Окрім цього, «адміністративники» не приймають відмови позивача від заяви, визнання позову відповідачем, якщо ці дії суперечать закону або порушують чиїсь права, свободи чи інтереси. У таких випадках суд продовжує вирішення спору.

«Стовпом, на якому тримається не тільки українська адмін’юстиція, а й європейська, є принцип офіційності — офіційного з’ясування всіх обставин у справі. Без його існування в громадян зникають можливості ефективно захищати свої права», — назвав ще одну особливість Г.Рижков. Адже саме завдяки цьому принципу адмінсуд певним чином підтримує особу в боротьбі з органами влади.

Таких специфічних нюансів є ще багато. Водночас не варто забувати й про кадрові особливості. «Вирішення адмінсправ потребує, крім досконалого знання законодавства, насамперед адміністративного, ще й знання державного управління та інших сфер діяльності», — переконаний О.Нечитайло.

Отже, представники юстиції переконані: якщо політики відмовляться від «послуг» адміністративних судів, громадяни не зможуть захистити свої права від владних посягань у рамках інших видів судочинства. Незважаючи на те що сьогодні реформатори не ставлять питання про ліквідацію адмінсудів, вони вдаються до кроків, які можуть «вбити» основне призначення «публічної юстиції».

Негативні моменти реформи

За словами Г.Рижкова, нині намітилася небезпечна тенденція до збільшення розміру судового збору. «Громадянин повинен мати легкий доступ до адмінсудочинства. Збільшення судового збору цьому заважає. На мій погляд, це потихеньку може «вбивати» адмін’юстицію. З одного боку, суди розвантажуються, але з другого — це суперечить Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практиці Європейського суду з прав людини, зменшується доступ громадянина до суду, особливо в такій важливій сфері, як відносини між державою та громадянином, де адмінсуди мають захищати останнього», — звернув увагу юридичний радник.

Ще одна ідея деяких реформаторів викликає занепокоєння в «адміністративників» — уніфікувати процесуальне законодавство. «Якщо таку ідею реалізують, то це означатиме: все, що зроблено для адмінсудочинства, ліквідується. Ми говоримо про це не тому, що судді адмінсудів не знайдуть собі роботи. А тому, що ліквідується один з механізмів захисту прав свобод та інтересів людини. Адмін’юстиція — це не спеціалізоване судочинство, це окремий вид судочинства», — наголосив заступник голови ВАС Михайло Смокович.

На думку Г.Рижкова, уніфікація, може, й містить позитивні кроки. «Але з точки зору адміністративного процесуального права є досить небезпечною у зв’язку з тим, що суддя адмінсуду не може сидіти на подіумі та чекати, поки сторони нададуть докази. Адже саме принцип офіційності стратегічно відрізняє адмінсудочинство від інших видів судочинства», — переконаний юридичний радник.

Як повідомив М.Смокович, поки що вдалося переконати представників Ради з питань судової реформи не чіпати Кодекс адміністративного судочинства. «Він лежить, до нього ніхто не торкається. Це якраз той момент, коли ми повинні докласти всіх зусиль, щоб кодекс, де це можливо, відшліфувати. Також захистити ті норми, які належно себе зарекомендували, не дати їх змінити. І запровадити новели, щоб адмінсудочинство було більш ефективним та оперативним», — запропонував заступник очільника ВАС.

Сподіватися на краще

Які ж корективи можуть позбавити «публічну юстицію» від нинішніх проблем? По-перше, вважають як експерти, так і «адміністративники», потрібно приймати процесуальний кодекс. «Україна — єдина держава на пострадянських теренах, яка вже 10 років має адмін’юстицію, суди вирішують, чи правильно вчинили суб’єкти владних повноважень, але не мають власного процедурного закону», — підкреслив М.Жернаков.

За словами М.Смоковича, необхідно розвивати інститут примирення. Крім цього, повернутися до вирішення питання про передання всіх категорій адмінспорів, які підлягають розгляду в судах першої інстанції, до окружних адмінсудів.

«Це сприятиме покращенню ефективності розгляду адмінспорів у зв’язку з поглибленою спеціалізацією окружних судів, які більш повно та об'єктивно розглядають справи, не відволікаючи свою увагу на розгляд справ іншої спеціалізації, та зосередить загальне судочинство на розгляді кримінальних і цивільних справ», — аргументував О.Нечитайло.

У свою чергу його заступник відповів на закиди тих, хто вважає, що така ідея обмежить доступ громадян до правосуддя, бо адміністративних храмів Феміди в рази менше, ніж місцевих загальних. «Ефективний суд — це не суд через поріг чи у дворі. Це суд, який приймає справедливе, правильне рішення», — пояснив М.Смокович. Окрім цього, зауважив: можливо, варто звернутися до досвіду Вірменії, в якій у регіонах є філії адмінустанов. А також розвивати інститут електронного судочинства, який дозволяє вирішувати спір он-лайн.

Потрібно подумати й над питанням швидкого та своєчасного виконання рішень адмінсудів. «Належне виконання рішення стає зовсім складним, а то й неможливим завданням у разі, коли боржником виступає держава Україна, Адміністрація Президента або Кабінет Міністрів, оскільки сама виконавча служба не є незалежною і є частиною державного механізму. Тому кращим варіантом було б створення служби виконавців, підпорядкованої ВАС, яким і була б доручена робота щодо виконання рішень адмінсудів», — запропонував О.Нечитайло.

Як бачимо, «адміністративники» сповнені сподівань, що можновладці не тільки не чіпатимуть «публічної юстиції», а й погодяться на її вдосконалення. Адже, відмовившись від адмінсудів, держава не тільки втратить одне з головних надбань демократії, а й заплямує репутацію на міжнародній арені. Однак не варто забувати: проводячи зміни, реформатори не завжди зважають на суспільні інтереси, а подекуди відстоюють власні амбіції. Тому з огляду на це та на політичну ситуацію в нашій країні варто бути обережними з прогнозами на майбутнє.

коментар «ЗiБ»

— У Німеччині й Польщі існувала адміністративна юстиція, а після приходу до влади нацистів вона була знищена. Юстиція повернулася туди, коли країни набули остаточних ознак демократії. Тому тільки сильна держава дозволяє собі існування адмін’юстиції. Незалежна адмін’юстиція є дієвим важелем, який впливає на стабільність суспільних відносин. Апріорі державна влада завжди домінує. Крім видання обов’язкових до виконання приписів, вона опирається й на силу. Щоб проконтролювати цю силу влади, потрібен інструмент. Таким інструментом володіє саме адмін’юстиція, яка своїм авторитетом, обгрунтованими рішеннями має казати: в цьому випадку влада неправа, цей припис незаконний, це рішення неправове. Щоб сказати владі, що вона неправа, потрібно мати і силу, і вміння. Інший суд, не адміністративний, цього не може зробити, в нього немає відповідного механізму.